PPP项目存在的问题和建议

PPP项目存在的问题和建议
当前PPP项目推进中面临的问题和建议
为了同时满足化解地方政府性债务风险和规范政府投资项目融资机制的双重需求，国务院于2014年9月21日颁布国发43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，首次提出推广使用政府与社会资本合作模式（PPP），鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。

PPP模式的诞生承载了各方殷切的期望，力求达到多方合作、优势互补、共担风险、共享利润的一个共赢局面。

但PPP在我国的发展目前尚处于探索阶段，加上PPP本身环节比较多，涉及专业领域比较广，在项目推进过程中，有很多问题凸显出来，亟待破解。

一、市场化、规范化相对不足，政企双方契约精神待加强
对PPP合作双方来说，项目的全过程都是通过合约对项目进行约束，因此PPP 项目的顺利完成需要在整个建设周期注重契约精神。

但目前PPP项目政策随意性风险大、政府方通过行政审批权干涉合同的履行、政府换届和失信、“朝令夕改”频繁改变项目运作的外部环境时（如批准存在商业竞争的其他项目），在确定了社会资本并签约后，政府单方对设计方案、建设方案升职合作模式进行反复调整，上述乱象均严重影响PPP项目的顺利快速推进，直接损害了社会资本的合法权益。

建议：监管发力时仍然要注意区分市场和政府的界限，按照“简政放权、放管结合、优化服务”的思路，培养市场的辨别判断能力和风险责任意识。

PPP项目实施应严格遵守契约精神，政府方和社会资本方均以民事主体身份参与项目的实施，严格按照PPP项目合同执行。

对于确实影响公共安全和公众利益的事宜，政府应该果断补位、精准发力。

完善政府信用的监督体系。

建议同时建立地方政府的信用评级制度、地方政府的履约考核制度，将政府信用问题做为对政府官员业绩考察时的重要因素，成为对其政绩评价、官职升降的重要依据，并且
切实
加以落实，严格约束政府和企业尤其是政府方面不守信行为，保障PPP 项目的稳定性和持续性。

二、风险分担不均衡、项目收益过低，社会资本方吸引力下降
随着PPP市场竞争的加大，PPP项目风险分担越来越多的由社会资本方承担，包括社会资本方无法承担的法律变更风险、使用者付费获取风险等本应由政府方承担的风险。

但同时PPP项目对社会资本方的资格、报价、履约及运营能力提出较高要求，而项目收益较低。

除非申请到了政策性资金，否则市场上综合融资成本在8%以上，而PPP 项目普遍回报率在9%至10%。

PPP项目周期长，内部收益率低，PPP 项目中主要利润仍然来自施工，社会资本方被动放弃合理利润，低价恶性竞争，项目实施的质量令人堪忧。

项目运营则面临运营成本上升、需求下降的风险。

建议：切实建立起合理的风险分担机制，由对风险最具有控制力的一方承担相应的风险。

收益应与承担的风险相匹配，对于政府应当承担的政府方应当敢于担当，并通过政策法规和合同文件予以明确。

推进商业模式创新。

挖掘与PPP项目建设和运营相关的潜在商业价值，如公益性项目与土地开发联动，增加PPP项目的经营性收入，降低政府支出或使用者付费。

同时充分考虑和支持社会资本方的合理收益，总体坚持风险和收益匹配的原则。

三、规模控制方面的政策催生“劣币驱逐良币”现象，央企承受压力过大
近期国资委严管新政《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管〔2017〕192号，以下简称“通知”)发布，要求建立中央企业的债务风险管控机制，实行“五控制”，即控行业标准、控财务杠杆、控投资规模、控风险业务、控财务风险。

限制央企，去杠杆，激活沉淀的民间投资的出发点固然是好的，但是有企业以低于其他竞标方1/2甚至1/4的价格中
标。

如果项目招标方以低成本为目的牺牲质量，将为后期项目运营带来隐患。

建议：为保证公共部门提供公共服务的能力，降杠杆的监管手段需要以科学化和精细化的标准来制定和实施。

要解决“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，需要给政府提供公共产品留出合理的资金运作空间。

科学合理的控制宏观杠杆率，要求监管在有效控制金融风险的前提下，适当减少实体领域的行政性手段，让市场主体通过管控各自风险来决定资本金比例、资本金减持、股东借款、名股实债等资金运作模式问题。

四、政府付费纳入预算难落实，政府支出责任缺乏保障
尽管一些项目PPP协议中约定了政府应将合同项下的付款义务纳入财政预算并由人大出具相关决议，但有些项目直至项目公司融资完成时，政府方依然未能提供该等文件。

因此，由于财政预算保证未能及时提供，增加了融资过程中项目公司与融资机构的沟通成本。

建议：国家有关部委应通过立法和政策文件进一步强化和明确财政预算保障要求，将该等要求“硬性化”，作为PPP项目实施的前提条件。

同时，
五、资本交易限制较多、PPP退出机制需要完善，社会资本缺乏安全感
PPP项目运营期通常10-30年，PPP合同中对于股权退出的锁定期较为死板，退出困难。

在项目运营期内提前退出，也经常遇到这两个问题：一是退出限制的问题。

例如“一定期限内不得退出”、但对退出的标准却未作明确；二是退出渠道问题。

目前，资本市场还不够丰富，PPP阶段性产品交易的市场还是空白。

这种违背市场规则的要求严重剥夺了投资人的权利，也是市场丧失了应有的活力。

建议：第一，打造区域性PPP项目产权、股权交易中心。

该交易中心
旨在为PPP项目参与各方提供融资、交易、确权、转让流通等方案，在解决公共事业建设问题的同时为民间资本提供可靠安全的投资渠道。

第二，结合PPP项目的特征，开发适合PPP项目的金融产品，加快PPP融资二级市场的建设，形成PPP的股权、债权证券化，丰富社会资本的退出的渠道。

六、PPP模式的运作缺乏国家法律法规层面的支持
我国尚未有PPP立法，目前有关PPP的法规多为部门和地方制定，法规层次较低，法律效力不高，且还存在财政部和国家发展改革委两个部门版本，未形成完整的法律体系。

已经签约的项目也多是处于建设阶段，所遇到的法律打架或者法律不适用的问题还不是很突出，但随着PPP项目向纵深发展，尤其到了后续移交或者回购阶段，就会有更多的问题凸显出来。

如果现在PPP立法中没有考虑清楚并对此作出清晰界定，势必会对以后纠纷的解决造成困扰。

建议：积极推进国家层面的PPP立法。

目前已出台的PPP操作指南、指导意见等都应属于立法之前的铺垫，当前，应根据目前紧迫的实践需求，着力研究推进PPP立法。

在PPP立法中，应统一PPP立法的基本思想，把握PPP“共治”的精神实质，强调共赢理念和市场调节作用，注重宏观指导和把握，具体包括统一财政部、发改委设置两大PPP项目政策体系，避免政策重叠、矛盾等现象。

对目前与其他法律有不适用甚至是冲突的法律条款予以明确，针对PPP项目特点完善融资、土地、招投标、所受等方面的立法。