后工业化时代的城市社区建设——以杭州市为例

后工业化时代的城市社区建设——以杭州市为例
作者：乐德宝蒋晓冬
来源：《观察与思考》 2013年第5期
提要：社区是现代社会的细胞。

作为全国最早开展社区建设工作的城市之一的杭州，也是
开展社区建设比较成功的城市之一。

当前，杭州已经步入后工业化时代，其在社区建设方面取
得了显著成效，同时也面临着一些新问题、新挑战。

鉴此，本研究结合市外一些先进经验和有
效实践，就进一步加强和推进社区建设，使杭州市的社区建设继续在我国“走在前列” 提出
了一些建议。

关键词：后工业化社区建设杭州
社区是现代社会的细胞。

加强社区建设、促进社区发展，是贯彻落实科学发展观、全面建
设小康社会、构建社会主义和谐社会的需要着力解决的重大问题。

党的十七大也明确提出：要“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。

作为全国最早开
展社区建设工作的城市之一的杭州，也是开展社区建设比较成功的城市之一，在社区建设方面
有着较好成绩和不少经验，值得全面评估和合理分析。

一、杭州市社区建设的主要成绩
2001年，胡锦涛总书记到杭州视察社区建设工作，对杭州社区建设提出了“全省示范、全
国领先”的要求。

十多年来，杭州市遵照胡总书记的要求，坚持以解放思想为先导，以体制创
新作为动力，率先将传统社区调整重组为新型社区，率先在社区建立党委，率先在楼道建立党
支部，率先在社区设立帮扶救助服务站、劳动保障服务室，率先将志愿者队伍和志愿者活动延
伸到社区，率先构建社区公共服务工作站，全面形成了社区党组织、社区居委会、社区公共服
务工作站“三位一体”、交叉任职、合署办公的社区管理新体制，从而推动了杭州社区从传统
社区向新型社区的转变，成功创建了全国社区建设示范市，引起了全国性的广泛关注。

一是社区建设整体水平得到提升。

杭州市积极整合社区资源，不断丰富社区服务内容，为
社区居民提供社会保障和社会救助服务、社会福利服务、就业再就业服务、文化体育服务、卫
生计生服务、公共安全服务、商业服务、志愿服务等，为居民排忧解难，增进了社会的和谐稳定。

2009年10月，在全国和谐社区建设表彰会（苏州会议）上，杭州市5个城区、7个街道、10个社区被评为全国和谐社区建设示范单位，在省会城市和副省级城市均名列第一。

此外，2008年，上羊市街居民委员会被确认为新中国第一个居委会；2009年12月，中国社区建设展
示中心在杭州建成并顺利开放。

由此显示，杭州市的社区建设水平得到整体提升。

二是社区管理体制机制得到一定创新。

经过一段长时间的探索和实践，当前杭州市基本形
成了社区党组织、社区居委会、社区公共服务工作站“三位一体”的具有杭州特色的社区管理
新体制，并取得了显著成效。

这“三位一体”社区管理新体制中，坚持以社区党组织为核心、
村民自治为基础。

在推进社区建设过程中，杭州市充分发挥社区党组织在社区建设中统揽全局、协调各方的作用，不断健全以社区党组织为核心的社区管理体制，充分发挥党员先锋模范作用
和居民群众、辖区单位、社区组织的积极作用，把社区范围内的各方面力量和各种资源组织利
用起来，形成了不断推进社区事业发展的强大合力。

三是城乡社区一体化建设得到有力推进。

为加快推进城乡社区一体化，杭州市立足地方经
济社会发展实际，坚持区别对待，大力推进“撤村建居”工作。

即坚持分类整治原则，按照每
个区“撤村建居”村庄农居点整治试点不少于一个的标准推进，重点是抓好环境卫生与生态整治，以及抓好“撤村建居”村基础设施的配套建设。

在实施支小路改造项目的过程中，不断修
订完善支小路建设整治政策与实施方案，做好与背街小巷改善、截污纳管等工程的衔接。

同时，积极做好“撤村建居”的社区管理。

各个区努力落实完善社区办公用房与服务设施；积极有序
加强改善管理和服务，流动人口按要求配备管理人员，尤其是加强对外来人口和农居点出租房
的管理。

此外，积极加强集体资产经营管理，提高经营管理水平，增强集体经济的实力和活力。

加大社区费用投入，把承担部分社区费用开支作为股份制合作社的基本职能，税前列支，减轻
社区自身负担。

四是社区自治得以规范有序推进。

杭州市在坚持以社区党组织为核心的前提下，积极落实
社区自治管理。

不断提高社区民主管理水平，落实居委会的自治权、协管权和监督权，建立并
规范社区民情恳谈会、事务协调会、工作听证会和成效评议会等“四会制度”。

截止2009年，居委会的直选率达73.8%，居民参与率达80%以上。

按照责权利相统一原则，落实“费随事转、人随事转、权随事转”。

建立人大代表社区接待日制度和“下评上”社区工作考评机制，推进
了民主监督。

精心设计“邻居节”、“四进社区”等活动载体，充分调动广大居民群众参与社
区建设的积极性。

五是社区民间组织取得较好发展。

通过加强规范引导，理顺工作关系，强化自身建设，优
化结构布局，引导社会各种力量参与社会管理和社会服务，提高人民群众的生活质量和文明程度。

目前，主城区和有条件的区、县（市）每个社区均有一定数量的群众文体、社区服务、维
护权益、捐赠救助类的社区民间组织，均有一个能承接政府社会事务的社区民间组织。

目前，
杭州老城区共有社区志愿服务组织420多个、居民自发组织1862个、文娱体育组织700多个，各个社区普遍建立社区计生协会，其中90%以上的社区建立了老年人、工青妇和残疾人组织。

六是社区工作力量得到一定增强。

自从20世纪90年代以来，杭州十分重视培育两支社区
工作队伍，一支是数量增大、素质优良的专职社区工作人才队伍；另一支是人数齐全、结构合
理的社区志愿者人才队伍。

通过从业标准、专业培训、资格考核、提拔使用、评价激励等多项
政策措施，从制度上保障数量稳定、富有职业素质的专职社区工作者。

杭州市的社区工作者队
伍取得了相当大的进步，不仅队伍规模有所扩大，而且专业化水平有所增强，此外还培育一支
庞大的新型社区志愿者队伍，他们活跃在社区建设之中。

七是社区服务体系得到全面发展。

杭州市是全国社区服务的发源地之一。

2005年，杭州在
全国率先把社区服务作为新型产业列入现代服务业的八大重点发展领域之一。

此后社区服务业
不仅在数量和覆盖范围上有了新的扩大，而且在规模和档次上有了新的提高，在手段和方式上
有了新的提升，服务网络体系初步形成，硬件设施不断完善，服务队伍不断壮大，基本实现了
从提供物质生活服务向物质生活服务与精神生活服务相结合的转变，从福利服务型向福利服务
与市场经营型相结合的转变，从政府主导投入向政府倡导支持和市场运作相结合的转变，基本
形成了社区服务领域全面拓展，设施比较完善、功能比较健全的社区服务体系。

二、杭州市社区建设存在的问题及分析
杭州市社区建设在取得显著成效的同时，它也面临着一些新问题、新挑战，这些挑战和问
题的存在，必须引起我们深入的思考和全面的分析。

一是新型社区管理体制存在一定问题。

当前杭州市“三位一体”新型社区管理体制的探索，在加强社区管理工作的同时，也导致基层政权职能在社区建设中扩张，导致社区行政化倾向严重。

因为在这种管理体制中，政府主要起到宏观管理的作用，社区党组织开始在城市基层社会
管理、协调城市居民生活和推动城市社区建设中担当着越来越重要的角色，成为众多社会、社
区工作的重要依托和落脚点。

虽然这种社区管理模式确实在一定程度上缓解了原来实行的“两
级政府，两级管理”的体制所导致的“条块分割”现象，对于提高社区管理效率，节约社区管
理成本起到了很大的作用。

但是，面对快速城市化而增加的大量外来人口，持续纵深的社会改
革增加的大量“社会人”（事实上的“社区人”），不断提速的中国老龄化带来越来越多的老
年人，社区为了达到管理的效果，在实际的管理过程中行使了大量的政府职能，在无形中扮演
了一级政府的角色。

如此，很多政府的行政性工作，例如临时性的统计、调查、检查等任务都
通过乡（镇）落实到社区来执行，也由此，社区进一步成了政府办事的脚，行政化趋势严重，
居民自主自治被行政化工作覆盖。

与此同时，实质上是面对城市新的社区、社会管理的需求而
探索的一种新的社区、社会治理模式的“三位一体”新型社区管理体制，由于是新生事务，有
些社区组织和社区居民对“三位一体”社区管理模式的内涵、性质和特点缺乏准确、深刻的认识。

并且，“三位一体”社区管理模式，至今还没有明确的法律地位，等等。

二是社区居民参与性不强甚至出现弱化。

当前杭州社区建设中，社区居民对社区治理的参
与性不强甚至出现弱化现象值得警惕。

这种参与性缺陷（指参与性不强甚至出现弱化现象）与
社区行政化倾向有着密切关系。

事实上，当前社区已普遍在实质上不同程度地存在着自治制度
不落实、自治功能不完备、自治性质得不到尊重等问题，这主要体现在社区三大组织即社区自
治组织、社区居民代表大会、社区居委会的虚化、弱化以及异化上。

一是居民会议被虚化。

按规定，居民会议每年至少召开一次，但多数社区没有执行这一规定，有的社区认为居民会议难召集，太麻烦，几年不开一次；有的即便召开居民会议，要么参
会人数达不到法定标准，要么通过的决定不符合“双过半”的规定。

这就导致部分居民对社区
事务的知情权、参与权、决策权、监督权得不到有效保障。

二是社区居民代表大会被弱化。

社
区居民代表大会，经居民会议授权，是居民会议的代言人，尤其对社区事务拥有决策、评议、
监督等权力。

但在一些社区，社区居民代表大会基本上同居民会议的境遇一样糟糕，处境一样
尴尬。

三是社区居委会被异化。

按照规定，居民会议和社区居民代表大会是负责对社区工作实
施议决的“裁判员”，社区居委会是负责对前者的所议所决进行执行的“运动员”，但在具体
过程中，由于“裁判”的地位和职能被虚化、弱化，导致作为“运动员”的执行机构出现了越权、错位甚至是“犯规”等性质异化、功能扩大化的不正常现象。

三是社会工作者队伍建设有待于进一步加强。

虽然杭州市社区工作力量有一定增强，但是
由于杭州市的社会工作还处于起步阶段，与发达国家和地区相比，其职业化程度不高和专业化
水平不足为最为突出的矛盾。

一方面，职业化程度不高。

这主要体现在专业服务机构和专业社
工数量不足。

就专业社工而言，一个国家和地区需要多少社工岗位，配置多少社工人员，在国
际上大致有个比例，即社工总数基本上保持在总人口的260至2.5%之间。

虽然杭州市现有社会
工作从业人员22225人，数量比较可观，但具体到某些部门还存在人员不足的现象。

另外，由
于还没有设置社工岗位和建立社会工作资格认证制度、注册登记制度，目前的从业人员素质参
差不齐，真正掌握社会工作专业方法、具备专业社工能力的工作人员非常少。

另一方面，专业
化程度也不高。

在发达国家和地区成为注册社工都要求有良好的学历教育背景。

相比较，杭州
社会工作专业化程度差距巨大。

目前22225人社会工作从业人员中，社会工作专业毕业的仅
455人，占总数的2.4%。

从社会工作专业毕业的从业人员分布来看，以民政系统最多（310人），司法、计生等部门还没有社工教育背景的工作人员。

另外，对于不同领域的社会工作从
业人员，目前缺少规范统一的从业标准，也缺少对社工理念的教育和专业工作方法的训练，要
达到专业化的要求存在一定难度。

四是城市老式小区存在不少问题。

城市老式社区存在的最突出的问题，就是治安隐患。

这
些老式社区的房屋，房龄相对都是比较老，房屋的建筑设计存在诸多不合理的地方，这些不合
理的地方，很容易成为一些违法犯罪分子作案时候据以利用的条件，并且这些房屋固有的缺陷，很难进行弥补，因此会造成治安隐患。

一些房屋的附属设施，比如自行车库等，建造得也相当
不合理，极容易攀越，成为违法犯罪分子犯罪的通道．同时，随着经济社会的发展，房子流转
的加速，以及租赁业务的盛行，社区居民由“熟人社会”向“陌生人社会”转变，加上工作性
质等的不同，社区居民之间的互动联系相当少，一些居户甚至隔壁邻居之间也相互不认识，使
得“守望相助”的邻里关系也无从谈起。

此外，由于该类社区建造时间早，没有规划汽车的停
车场所，而现在私车的大量增加而导致车位不够，社区居民开始乱停车，使社区管理显得更为
紊乱。

五是城乡社区一体化发展仍有不和谐之处。

尽管当前杭州市社区城乡一体化建设已经取得
了很大成效，但还是存在着很多问题。

一是城乡之间社区发展水平依然存在着巨大的差距。

特
别是大杭州范围的经济欠发达地区的广大农村，青壮劳动力大都外出打工，社区公共设施和公
共服务严重缺位，人力、物力、财力的保障存在着问题，工作难度可想而知。

同时，旧村改造
搬迁，新市镇新社区规划与建设的推进，城中村的大量出现，一村多社区、多村一社区等情况
的存在，使得当今社区发展格局出现了前所未有的新情况，也暴露出了众多新的问题，对原有
社区管理体制提出了严峻的挑战。

三、推进杭州市社区建设的若干思考
针对上述杭州市社区建设中存在的问题，结合市外一些先进经验和有效实践，我们建议杭
州市未来在如下方面可以进一步采取措施，进一步加强和推进社区建设，使杭州市的社区建设
继续在我国“走在前列”。

一是要分类推进实现社区发展动态平衡。

联合国提出社区发展的基本原则，其中第—条就
强调：各项活动必须符合社区的基本需要，根据居民的愿望制订工作方案。

由此引申，未来杭
州社区发展必须坚持以下三个理念：其一，社区发展要结合地域特点，建立与区域市场需求相
适应的服务体系和管理制度；其二，社区发展要寻求差异化发展，差异化发展概念，其实就是
细分服务市场，寻求自身在服务市场中的独特定位，既可以避免无效竞争，也可以提高针对陛
服务效能；其三，社区发展要体现中心功能，功能即功效作用，中心功能也就是集中性的功效
和作用，它是该地域优质资源集合、互动、融合所体现的结果，所以社区发展体现中心功能，
就是最大限度地整合运用本地区的优质资源，从而借用它力经营好服务，为辖区居民提供优质
服务。

优质服务恰恰是社区长效发展的底子和实力。

当前杭州城区可以分为五大区域：经济社会文化中心区、老工业商业区、新兴工业商业区、风景旅游区和城郊结合区。

基于上述原则和理念以及杭州的实际情况，将来杭州社区发展也应
该根据不同区域、不同社区的特点和居民的实际需要，分类推进各个社区的发展，实现动态平衡。

也就是说在提供一般性社区服务的基础上，每个社区都应根据自己社区的问题、资源、需
要制订社区发展方案，提供具有本地特点的社区服务，提炼属于自行发展的管理模式。

如此，
发展水平较高的社区固然能够保持和发扬优势，发展水平较低的社区也可以发挥自身特色，无
需刻板地往“标准化”方向发展，避免社区发展不平衡的问题。

二是要进一步加强引导社区居民参与治理。

杭州社区建设必须通过进一步培养居民自治意识、搭建居民参与平台等来培育社区居民参与社区管理。

首先，要进一步培养自治意识，形成
固定的志愿服务行动，拓展各种社区文体活动，培育各种居民自治组织，制度化的居民议事大会，这些措施实现由政府动员被动参与到居民主动参与，将起到很好的扭转作用。

其次，要努
力搭建居民参与平台，如完善社区居民民主选举制度；规范听政议政制度；规范社区事务公开
制度；推进居民民主评议制度；推行社区事务监督制度，通过扩大居民参与空间，真正做到有
条件、有能力实现自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。

例如，要进一步健全社区党组
织领导的充满活力的社区居民自治机制，深入开展以居民会议、议事协商、民主听证为主要形
式的民主决策实践，以自我管理、自我教育、自我服务为主要目的的民主管理实践，以居务公开、民主评议为主要内容的民主监督实践，全面推进居民自治制度化、规范化、程序化，等等。

三是要进一步积极培育社区社会组织。

社区社会组织是由社区居民、驻区企事业单位成立
或参加的，以满足社区居民不同需求为目的，以社区为主要活动范围的非营利性、公益性、服
务性的社会团体或民办非企业单位。

社区社会组织也是实行社区公共服务的不可或缺的群众基
础之一。

社区社会组织在直接提供社会服务、整合社区资源、引导居民参与等方面发挥了较大
作用。

培育社区社会组织，是社区建设面临的新课题。

政府应该搭建平台，推进社区社会组织
的发展；引导社会组织尽己所能，为社区居民和社区单位提供服务。

因此，要大力培育社区老
年人协会、残疾人协会、文娱体育团体、公益互助组织等社会团体和社区幼儿园、托老所、敬
老院等民办非企业单位，积极引导社区民间组织向社区养老、医疗救助、志愿服务等公益性方
向发展。

制定类似社区民间组织培育发展实施意见，明确规定培育社区民间组织政策措施。

四是要进一步加强社会工作人才队伍建设。

加强社会工作人才队伍建设是一项系统工程。

必须结合杭州实际，稳步推进，不断提高其职业化程度和专业化水平。

即首先要建立专门的社
会工作管理机制。

要借鉴其他人才的管理办法，成立专门的社会工作人才队伍建设领导小组，
主要负责全市社会工作人才队伍建设工作的总体规划、政策研究、宏观指导和部门协调等事宜。

其次要建立“政府主导、社会参与、民间运作、社工引领、志愿者服务、群众得益”的社会工
作运行机制。

即建立社会工作运行机制就必须打破“自上而下”的行政性传统工作模式，采取
一种科学化、专业化、人性化、大众化的方法开展公共事务的管理，逐步理顺社会工作与政府、社会、机构的关系，理顺社工、志愿者和群众的关系，形成运转流畅、资源共享、和谐互动的
工作运行机制。

再次要建立社会工作者的培训、引进、使用和激励机制。

提高社会工作者的专
业化水平，必须坚持在职培训和引进人才相结合，建立健全社工激励机制。

此外，要坚持社工
和志愿者联动发展的思路，继续推进社会志愿者队伍建设。

责任编辑：孙艳兰。