产业转移与县际竞争——以永州市为例

产业转移与县际竞争——以永州市为例
作者：刘国华卢泽字
来源：《中外企业家》 2013年第9期
刘国华卢泽字
县际竞争是指市场经济条件下地理位置邻近的县级行政区政府围绕改善基础设施、制度环境、人文环境等非流动经济要素、吸引资本、劳动等可流动经济要素而展开的竞争，培育要素
在当地的“根系”，使之扎根当地，其目的是通过吸引资本、劳动和其他生产要素以及争取上
级特殊政策以尽可能提高本行政区居民的福利和人均收入，促进辖区经济增长。

[1] 2011年10月，湘南地区衡阳、郴州、永州三市获批国家级承接产业转移示范区。

其中永州市位于湖南省
西南部，为欠发达地区，下辖九县两区，对于资金、技术、人才有很大的渴求，各县区都想在
承接产业转移的浪潮中分得一杯羹。

各县区都从自身利益出发，竞相出台各种优惠政策以招商
引资，在承接产业转移的过程中相互竞争，形成了县际竞争的格局。

一、永州市承接产业转移的特征
1．产业转移主要集中在第二、第三产业，主要以劳动密集型企业为主。

由于永州地区交通和资源条件、市场条件相对不足，加之各县区劳动力数量比较大，也决定了各县区要以劳动密
集型产业为主要引进目标，在日趋复杂的国际竞争中，劳动密集型企业受经济波动的影响比较大，也注定了其本身需要进行转移。

2．广东是主要的产业转移来源地。

永州市与广东省相邻，由于永州近几年的交通条件改善很快，几条高速公路的贯通在一定程度上加快了广东向永州产业转移的步伐，广东来永州投资
的厂商也越来越多。

3．产业转移带有强烈的政府任务色彩。

各县区每年都有引进资金和企业的任务，以此作为考察主要领导政绩的指标。

各县区差距明显，因为每个县区的条件不一样，对于投资者的吸引
程度也不尽相同，由于产业转移完成指标与地方官员考核挂钩，也使得各县区的产业转移任务
艰巨，政府是想方设法引进企业。

4．各县区产业转移各自为战，竞争无序。

各县区各自招商的一个弊端就是导致了无序竞争。

目前永州各个县区都有工业园或经开区，有些县区的资源优势类似，招商的目标企业性质有些
也很接近，各县区的资源得不到整合。

各县区都以自身利益为重，往往为了争夺某个项目都竞
相提供更优惠的政策，抢夺客商，也造成了资源的浪费。

二、永州市承接产业转移县际竞争的表现形式
目前永州市承接产业转移县际竞争的主要表现形式为租税竞争和土地用地竞争。

1．租税竞争。

租税竞争主要体现在县级地方政府为了吸引更多的投资，或者说为了吸引更多的人口定居而在税务方面有所宽松。

而对于永州市各县区来说，租税竞争是永州市各县区的
主要竞争手段，表1为永州市各县区招商引资部分租税优惠政策。

从表1中我们可以看出，各县区对于招商引资的税收优惠主要集中在投资的前5年，表现
形式为减免一定比例的税收，返还一定的税收金额。

从中我们也看到了有些县区的政策相互重复，各县区互相比较看谁的政策更优惠。

2．土地优惠。

各县区政府是土地的实际监管者与控制者，各县区也会把土地优惠政策作为吸引投资、承接产业转移的主要手段。

表2为永州市各县区招商引资部分土地优惠政策。

从表2我们可以看出，各县区对于土地优惠政策的控制主要体现在根据投资额的多少实行
差别地价，或者其他个案优惠，最优惠可以到零地价。

有些县区的土地优惠政策有相同之处，
甚至有县区承诺在同等情况下提供最优惠的条件。

三、永州市承接产业转移县际竞争产生的问题
1．浪费公共资源，损害国家集体利益。

由于各县区各自为战，县区之间政策攀比现象比较严重。

有的县区不顾本地区的实际情况，在没有充分调查和周密计划的基础上就制定本地区的
产业转移及招商政策，有的政策甚至严重超出了本地区所能容纳的范围。

比如大幅降低税收、
大量减免土地租金、低价租让厂房等等。

其结果就是公共资源被浪费，导致国家集体土地被侵占，资源不能得到充分利用。

2．破坏了市场秩序，损害了公平公正的竞争环境。

有的县区为了招商引资，随意制定产
业转移优惠政策。

一些没有相应条件与资源的县区为了能够在新一轮产业转移的过程中分得一
杯羹，盲目给与客商优惠，政策朝令夕改，有时相类似的企业入驻的优惠条件还有所不同。

有
的县区甚至为了招商而招商，比如纺织玩具企业更适合落户A县，但是B县为了争夺项目，用
更优惠的政策将企业拉到B县，这就破坏了公平公正的市场竞争环境，也使得园区企业之间的
关系不紧密，不利于形成打造优势产业链。

3．伤害了本地企业，不利于形成地方特色产业。

目前永州各县区都把主要精力放在承接
产业转移和吸引客商上，给予外来投资办厂的商人许多优惠政策，但是本地区的企业却无法享
受到相同的待遇。

［2］有的县区大力建设园区，不过这些基础设施较好的园区一般是提供给外来企业，本地企业只有自力更生，或者另谋出路。

而对于地方政府的考核标准也促使了这一现
象的产生，县区引进外地企业能够给地方加分，但是大力发展本地企业却少有上级关注。

本地
企业对地方了解更加深入，发展也更切实际，长期忽视本地企业不仅不利于提高地区的竞争力，也不利于形成独具特色的地方产业。

4．降低了产业转移与招商引资的质量。

县区在招商引资时盲目攀比、盲目竞争，比较谁的政策更好，比较谁拉的客商更多，然而却忽视了引进企业的质量。

有的县区不顾国家规定制定
相关政策，引进落后或者淘汰产能，牺牲当地的生态环境搞建设。

这违背了科学发展的总体要求，也不利于本地区的长远发展，阻碍了国家产业升级换代的进程。

5．伤害了永州县区之间的友好感情，不利于永州的整体发展。

竞争在一定程度上有利于促进县区的发展，县区之间开展竞争也是市场开放的一个重要特征，但是县区之间经常为某个项
目争得你死我活，明里暗里阻碍对方招商引资。

永州各个县区之间差异较小，县区之间需要竞
争来促进发展，但是更需要合作来互帮互助共同进步。

恶意竞争破坏了县区之间的友好团结，
也不利于永州市的整体向前发展。

四、永州市承接产业转移县际竞争产生问题的原因
永州市在承接产业转移的过程中，县际竞争产生了一些问题，这是由多个方面的原因共同
造成的。

1．这是由永州本身属于欠发达地区的状况决定的。

永州的经济发展相对于其他城市来说是比较落后的，在经历了长时间的缓慢发展以后，迎来了承接产业转移的契机，各县区都不想错
过这个机会，充分利用自己有限的资源吸引企业，希望在这一轮产业转移过程中抢占先机。

2．这是由产业转移投资少、见效快、回报高的性质决定的。

相比一些市政建设，对工业园配套设施建设的回报率要高得多，也明显得多。

一个企业到一个地区进行投资，不仅能解决一
个地区的就业问题，更重要的是能给地方带来稳定的税收收入。

地方要发展自己，资金必不可少，而工业的进驻可以在很大程度上解决这个问题。

3．考评机制不合理，官员政绩观错位。

发展地方经济，造福一方百姓是地方政府官员义不容辞的责任与义务。

招商引资成绩理所应当纳入对地方官员的考评，但现行的考评机制显然夸
大了招商引资的作用。

有的县区甚至在城区主干道上树立宣传牌，标明“以项目论英雄，以项
目论成败”，其中的功利主义色彩显而易见。

考评机制对于民生方面关注过少，结果之一是官
员为地方百姓谋实事无人问津，而招商引资有所作为则可以获得表扬晋升。

这样做的后果就是
导致地方官员把招商引资作为核心工作。

4．缺乏整体战略规划和布局。

目前永州市各县区招商引资的基本情况是“各自为战，遍地开花”，各个县区盲目跟风大力建设经开区、工业园区，县区之间的产业互相重叠，而本地区
的优势特色产业则遭到忽视。

如道县以皮革纺织为主要衔接目标，而宁远和蓝山也打“纺织重地”的牌，这就容易造成资源浪费，导致资源不能够合理分配，弱化了地区的产业竞争力，也
对永州市的整体竞争力造成不利影响。

5．缺乏有效的监管与监督。

产业转移政策的制定者和执行者都是县区，但是永州市对各县区的土地、税收、用水用电等优惠政策没有一个合理的监管体制，也缺乏相对应的责任追究机制。

有的县区缺少大局观念，为了一时利益牺牲国家集体长远利益，但是却没有得到相对应的
监管与惩罚。

五、永州市承接产业转移解决县际竞争问题的对策建议
1．明确招商引资的主体，把好产业转移入门关。

要把产业转移和招商引资的主体放在那些有责任感、有担当、有创新的企业，在进行招商引资时要对转移企业进行综合全面评价与评估，要设置适合本地区产业发展的门槛，不能“来者不拒”。

地方政府应该认真考虑入驻企业对本
地区的生态环境影响，永州地理环境较好，产业转移的后果不能是发展了经济却破坏了生态，
我们既要“金山银山”，又要“绿水青山”。

2．统一规划，合理放权。

永州市要制定出适合出本市的产业转移与招商引资战略，各县区也应该制定本地区合理的中长期规划，不能照搬照抄它县区的产业转移政策，要在在制定规划
的基础上统一布局，避免重复竞争、盲目竞争。

同时要对各县区的土地、税收等政策实行监管，防止侵害国家集体利益的情况发生。

3．加强县际合作，整合优势资源。

永州市各县区之间在竞争的同时也要加强合作，提高资源的流动率和使用率。

对于一些本县区没有或者相对缺乏的资源可以与周边进行合作，共享资
源与收益。

县区之间的合作收益也应该纳入地方政府的考评。

这样不仅可以节约成本，而且还
可以提高效率，避免重复建设，有利于资源的合理配置。

4．科学转移，创造有序、公平的市场竞争环境。

永州市各县区应该遵循市场规律，科学进行产业转移和招商引资，不能违背市场经济的发展规律。

地方政府要做好本职工作，加强本地
区的基础设施建设，为市场提供良好的发展与竞争环境。

同时进一步完善相关法律法规，维护
投资者的合法权益，保障外来投资者的合法利益不受损害。

引导新兴产业转移，制定一套切实
可行的产业政策，鼓励本地区企业发展。

5．加强监管，完善问责机制。

要对那些不顾本地区资源条件和情况就盲目招商引资的领导干部进行问责。

对不合理招商造成的环境污染、生态破坏要坚决追求相关负责人、决策人的责任，特别是对那些在招商引资中收受贿赂、渎职腐败的行为要坚决查处。

参考文献：
[1] 范廷国，朱国军.宁波地区县际竞争路径选择与制度安排[J]. 合作经济与科技，2009（7）：28－29．
[2] 龙宣沅.蓝山县招商引资是一把“双刃剑”[OL].永州市人民政府门户网站：
/art/2010/7/14/ art_2166_ 238891.html，2010-07-14．
基金项目：2013年湖南省社科基金重大委托项目（项目编号：13WTA18）。

作者简介：刘国华（1980－），男，湖南双峰人，湖南科技学院经济与管理系讲师，硕士，从事经济理论的教学与研究工作；卢泽宇（1991－），男，湖南永州人，湖南科技学院经济与
管理系学生。

（湖南科技学院）
（责任编辑：时音菠）。