加强存量土地的盘活利用――广西的探索实践

加强存量土地的盘活利用――广西的探索实践
石成云
（广西国土资源规划设计集团有限公司,广西 南宁 530028）
盘活利用存量土地是解决项目用地难问题，激发地方发展活力的有效方式，本文通过分析广西存
量土地的盘活利用情况，以期在新的发展阶段下更好地强化土地管理和利用工作，助推高质量发展。

一、工作推进情况
（一）省级层面抓好统筹指导
一是完善政策及监管措施。

为推动存量土地的盘活利用，广西人民政府办公厅相继印发了《关于印发提高存量土地利用效率助力广西高质量发展三年行动计划（2018-2020年）的通知》《关于进一步加强和促进土地节约集约利用的通知》《广西壮族自治区产业园区节约集约用地管理办法（2019年修订）》《关于进一步推进城镇低效用地再开发促进高质量发展的指导意见》，广西自然资源厅印发了《关于落实建设用地“增存挂钩”机制的意见》，实现诸多政策措施的集成创新，同时着手建立全区自然资源开发利用综合监管平台，强化土地“批、征、供、用、补、查”全程监管，存量土地的盘活有了政策基础和工作抓手。

二是强化年度绩效考核。

研究明确建设用地“增存挂钩”任务目标，将近五年平均供地率、盘活存量土地、闲置土地控制工作纳入对设区市政府绩效考核指标，将供地率和闲置土地控制纳入对市、县党政领导班子政绩考核指标，督促市、县党政领导高度重视和大力推进节约集约用地。

三是加强工作检查指导。

召开节约集约用地专题推进会，督促各市县落实好土地节约集约各项政策措施。

成立工作组赴市县指导土地节约集约利用工作，对“增存挂钩”有关政策和任务落实情况进行专项指导。

按季度对供地率、盘活存量土地、闲置土地处置和落实“增存挂钩”等节约集约用地工作情况进行专题通报，及时发现问题、解决问题。

（二）市县层面抓好具体落实
一是建立完善的工作推进机制。

各市制定落实盘活存量土地、处置闲置土地、增存挂钩等任务工作方案，建立由自然资源局主管领导牵头、相关科室按照职责推进工作的领导机制。

南宁市自然资源局制定《关于加快推进存量土地盘活利用工作实施方案》，明确了开展消除批而未供土地、处置闲置土地，推进城镇低效用地再开发等任务；玉林市印发《玉林市盘活批而未供土地和处置闲置土地工作方案》，成立玉林市批而未供和闲置土地处置攻坚工作领导小组办公室，明确各县（市、区）工作任务目标以及盘活土地的措施和办法，定期将批而未供和闲置土地处置工作进展情况报送市领导及相关单位。

二是研究提出解决问题的途径。

各市在自治区盘活存量土地相关政策的基础上，针对本地区实际问题，进一步制定了相关配套政策措施，为化解盘活存量土地遇到的问题提供了政策支持，促进了相关任务目标的完成。

南宁市人民政府印发《关于切实盘活闲置和低效工业用地的通知》，分别对闲置和低效工业用地的盘活提出了多种处置方式，《关于加快推进旧城区改造工作实施办法》明确了城镇低效用地再开发的改造方式、改造实施程序等内容；桂林市制定《桂林市盘活存量建设用地提高土地利用率三年行动实施方案（2019-2021年）》，要求对每一宗批而未供土地、闲置土地登记造册，上图入库，倒排工期分类处置；柳州市通过工矿企业“退二进三”“退城进郊”对旧厂矿二次开发、企业职工危旧房集中改造、城中村改造等形式，有效促进了低效用地的盘活。

三是运用信息化手段提高管理效率。

充分利用土地动态监测和监管系统、“一张图”综合监管平台，在“批、征、供、用、补、查”等环节，重点对土地审批、土地征收、土地供应、项目用地开发建设等情况进行动态监管。

钦州市在加强信息平台建设的基础上，建立与用地需求单位的联动机制，对批而未供的土地，选择条件成熟的地块，通过印制宣传册、制作宣传片，召开本地、异地土地推介专场
会及网络推介等方式主动宣传，吸引开发商积极参与土地招拍挂活动。

二、工作实施成效
（一）进一步推动了土地节约集约利用
存量土地盘活、闲置土地处置、“增存挂钩”机制运行等方面都取得了良好成效。

近几年都超额完成了存量土地盘活目标任务。

据初步数据显示，2019年消化批而未供土地和处置闲置土地完成率分
别为183.87%、323.10%，截至2020年12月，盘活存量土地任务完成率达155%，节约集约用地水平有
了明显提升。

（二）进一步缓解了地方用地供需矛盾
盘活存量土地相关政策的实施，促使地方进一步转变用地观念，克服等、靠、要思想，强化自身“挖潜增效”的措施和管理手段，转变土地利用方式，在土地供给上力求供需匹配，高效利用。

特别是在当前耕地占补平衡压力大的形势下，通过使用存量土地，经济社会发展急需的项目建设，特别是产业项目用地得到有效保障，实实在在地缓解了地方用地供需紧张矛盾。

（三）进一步促进了地方经济建设
通过推动土地“存量”转化为经济“增量”，为高质量发展开拓了用地空间，创造了新的经济增长点。

一方面稳定了地方财政收入，据悉，2020年土地出让收入1682.43亿元，同比提高24.9%；另一方面最大程度地满足了地方招商引资项目及城市基础设施建设用地需求，带动了投资、拉动了内需，促进了地方经济发展。

三、存在的问题
（一）地方政府工作落实机制有待加强
部分市县存量土地盘活、闲置土地处置工作的领导作用没有得到充分发挥，未能很好地履行政府主体责任，虽然有的市县成立了领导小组，但是实际工作普遍存在由自然资源部门孤军奋战的情况，相关部门参与存量土地盘活、闲置土地认定和处置工作的联合推进机制不够健全。

（二）征地工作滞后影响了土地有效供应
征地问题一直是制约土地供应的主要因素，一方面征地工作涉及面广，既要安置好被征收土地农民的生产生活问题，又要解决很多时间跨度大、情况复杂的历史遗留问题，工作难度大；另一方面群众对征地补偿安置要求越来越高，因难以满足要求而影响了征地工作的推进；另外征地范围内抢建、抢种现象依然存在，违章建筑短时间内难以依法拆除和处置到位，增加征拆工作难度。

由于征地工作中的各种原因未能及时形成“净地”供应，造成批而未供的存量土地增大，影响了供地率的提升。

（三）闲置土地处置存在较大难度
闲置土地的形成有政府、企业等多方面的原因，存在调查取证难、认定难、依法处置难的问题。

目前闲置土地处置措施还不够完善，面临执行难度大的问题。

如在执行“无偿收回国有建设用地使用权”时，由于部分企业已全额缴纳了土地出让金，或部分项目已开工建设了一部分，地方政府要无偿收回土地使用权存在较大的难度，一方面违反《物权法》的有关规定；另一方面一旦执行无偿收回，可能导致该企业破产，引发社会问题。

若协议收回国有土地使用权，又因收回土地价格难以与企业达成一致，导致收回工作进展缓慢；再者有些涉及到政府招商引资承诺的因素，闲置责任主体难界定，也影响了
后续的处置工作。

四、有关建议
（一）建立完善的共同责任机制
各地要把政策文件要求传导到各级党政领导班子和政府相关部门，推动建立“资源共用，项目共管、责任共担”的共同责任机制，各地结合实际认真研究制定工作计划、配套措施、奖惩机制，充分调动各部门工作积极性，形成倒逼效应，通过部门联动，以信息化手段破解当前土地供应、土地供后监管、闲置土地处置等工作中的困局。

（二）加大征地工作推进力度
加强征地政策和城市发展规划的宣传，充分保障群众的合法权益和合理诉求，争取群众响应、支持征地和建设工作，进一步强化部门协同，借鉴推行中马钦州产业园的征地模式，探索村集体成立专业合作社（或者公司），参与土地征收和平整等工作，扩大被征地群众增收渠道，增加村集体财产，变土地强制征收为合作协商征收，变土地“被征收”为“申请征收”，提高土地征收效率，高质量完成盘活存量土地任务。

（三）加强对闲置土地问题的研究和处置
结合广西实际，坚持问题导向，加强对闲置土地处置工作的研究，从法规和政策层面破解闲置土地调查认定难和处置难的问题，确保闲置土地处置有法可依。

地方政府也要高度重视闲置土地的处置工作，构建“党委领导、政府负责、部门协同、上下联动”的处置工作机制，落实市、县人民政府的主体责任，明确有关部门的职责和分工。

摒弃“等、靠、要”思想和畏难情绪，以国家、自治区法规和政策为指引，根据地方实际，及时研究制定相关规范性文件和工作措施，有效解决基层工作遇到的实际问题。