我国统筹城乡发展实践的典型经验及其启示_文明

我国统筹城乡发展实践的典型经验及其启示
The T ypical Experience and Its Enlightenments of Overall Planning Practice for Urban-rural Development in China
文 明 陕西教育学院，副院长，教授杜玉华 华东师范大学社会科学部，副教授
文 明 杜玉华
重点考察了我国统筹城乡发展领域制度创新的前沿动态，以及土地制度和户籍制度配套改革实践中的典型经验、教训与启示，希望能为决策者、实际工作者和理论界提供某些有益的借鉴。

The paper discusses the frontier situation of the overall planning for urban-rural development practice and its typical experience, lessons and enlightenments for balanced urban and rural development in China, focuses on the system innovation, especially in the field of land system and household registration system. Hope it can thereby provide some useful reference for decision makers, actual workers and theorists.
摘要
Abstract
关键词
Keywords
统筹城乡发展/典型经验/启示
Overall planning for urban-rural development / Typical
experience / Enlightenment
作者简介
统筹城乡发展是全面建设小康社会的重点和难点，也是我国“十二五”期间的一场攻坚战。

目前，统筹城乡发展在推进过程中还存在诸多困难和挑战，其中，影响最深远、最值得关注和最需要突破的，是传统体制的瓶颈制约。

1 我国三大“试验区”综合配套改革的进展
1.1 上海浦东新区
上海浦东新区作为全国首个综合配套改革试验区，勇于改革创新，积极突破深层次的制度瓶颈。

根据上海市委市政府的部署，浦东新区在开发开放20年的基础上，提出了以“问题导向、需求导向、项目导向”来深化综合配套改革的新思路，他们强调要从当前企业、产业发展转型中的实际问题、实际需求出发来选择改革的突破口，追求具体问题的逐个突破，积小胜为大胜，用务实、管用的改革举措，促进科学发展战略目标的实现。

1.2 成都、重庆试验区
2007年6月，国务院批准成都、重庆为统筹城乡综合配套改革试验区。

成都、重庆统筹城乡综合配套改革的经验主要是：通过“六个一体化”（城乡规划一体化、产业发展一体化、基础设施一体化、市场体制一体化、公共服务一体化、社会管理一体化），促进“三集中”（工业向集中发展区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中）、推动“三化”（城镇化、工业化、农业现代化），初步形成以工促农、以城带乡的体制机制和城乡一体化发展的新格局，实现了“三提速”（城乡发展、农民转移和土地流转提速）和“两提高”（土地效率和城乡居民幸福指数提高）的客观效果。

当前，重庆两江新区正在努力革除体制机制性障碍，力求在统筹城乡发展尤其是土地利用、户籍制度改革、城乡平等就业、健全城乡社保等方面实现新突破，为全国统筹城乡发展探路。

1.3 天津滨海新区
2006年国务院发布《推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》，标志着天津滨海新区正式成为全国综合配套改革试验区。

根据国务院《关于天津滨海新区综合配套改革试验总体方案的批复》，天津滨海新区确定了企业改革、科技体制改革、涉外经济体制改革、金融改革创新、土地管理制度改革、城乡规划管理体制改革、农村体制改革、社会领域改革、资源节约与环境保护等管理制度改革、行政管理体制改革等10多项改革任务，推进最快、最富成效的改革，是土地、金融、涉外经济体制的改革。

2 各地土地管理制度改革的典型经验
2.1 城镇化呼唤土地管理制度创新
城镇化是实现土地节约和农民市民化的有效途径。

改革开放30多年来，我国农村人口减少了6000多万，村庄住宅用地却增加了2亿亩；城市转移和增加了4.2亿人口，建设用地只增加了5000万亩。

可见，住在城镇比住在农村更节省土地。

但在现有的制度框架下，各地的城镇化显然都存在“钱从哪里来”和“地从哪里来”两大难题。

解决两大难题的必由之路，是土地管理制度的创新。

据中国社会科学院农村发展研究所党国英研究员推算，全国通过农民迁村并居可以节约出上亿亩的土地，其中优质耕地在5000万亩以上。

以山东德州市为例，按目前的规划，待村庄整治完毕后，扣除了新居住区占用的土地，可增加的土地占原耕地面积大约10%以上。

土地制度改革的潜力是巨大的。

只要通过制度改革，将城中村的集体土地合法有序地转变为国有土地，就可以在化解土地供给瓶颈、实现土地收益和推动城市建设方面取得重大进步。

以西安市为例，仅二环内的57个“城中村”就有集体土地2.1万亩，基本为建设用地或建设预留地，若能快速转为国有土地，按每亩200万元计算，2.1万亩土地共可实现400亿的土地收益，再按1:2的投资拉动可带来800亿的固定资产投资收益，可为西安地区经济的持续增长提供土地的潜力支撑，成为拉动西安乃至陕西省经济发展的一个新增长点。

5年内，西安市将基本完成二环路以内72个城中村的改造工作，未来4年“城中村”改造建设面积将达到864万平方米，占全市住房供应总量的20%，供应量将超过西安市经济适用房供应规模，成为全市住房供应的新来源。

山东德州允许将村庄整治多出来的土地复垦后作为集体用地，将其收入作为农民住宅新区公共支出来源，由此减少了由“一事一议”办法解决公共支出问题的麻烦，各方对此举都比较认可。

2.2 成渝试验区的土地制度改革经验
通过土地制度改革，农民获得了“四证”。

如今，成都市农村已经基本完成确权登记颁证任务，农民家家都有《集体林权证》、《耕地承包证》、《集体土地使用证（宅基证）》、《房屋所有权证》等“四证”。

这“四证”体现了农民对林地、耕地、宅基地、房产的合法支配权，实现了凭证管地、持证用地，以及“资源”变“资本”的飞跃，促进了农民生产生活方式转变，为统筹城乡科学发展奠定了制度基础。

土地确权颁证后，成都、重庆两市兴起了农村产权交易热。

截至2009年，成都市承包地流转率为43%，重庆市为29.5%。

各类产权交易机构如“雨后春笋”应运而生。

市、县（区）、乡镇，依托原来的农经站，设立农村产权交易中心或土地流转站，促进农村产权“依法、自愿、有偿”流转。

“国土房产局”统一负责城乡房产的登记和交易鉴证工作。

2008年，成都市在确权颁证后实现农村产权流转共计34546宗，涉及金额15.35亿元。

其中，集体建设用地使用权流转5003宗，8566.9亩，11.44亿元，占产权交易总量的74.5%。

可见，集体建设用地使用权是农村产权交易的热点和重头戏。

随着产权明晰和交易日趋活跃，土地的潜在价值得以彰显，人们开始自觉进行土地整理，想方设法增加土地供给，在土地整理基础上推进城乡建设用地“增减挂钩”，
建立了以产权交易市场配置城乡土地资源的新机制，实现了土地资源的互利交换和优化配置。

通过城乡建设用地增减挂钩，同时解决了城市发展“地从哪里来”和农村发展“钱从哪里来”两大最棘手的难题，堪称是农村支持城市、城市反哺农村和统筹城乡发展的创新之举和共赢法宝。

2.3 天津： “宅基地换房” 的改革经验
天津滨海新区较早开展了农村集体建设用地流转的试验。

在有利于土地节约利用和提高土地利用效率的前提下，优化土地利用结构，创新土地管理方式，加大土地管理改革力度，积极探索农村集体建设用地流转、土地收益分配的新路子，从而增强了政府对土地供应的调控能力。

天津滨海新区主动创新集体土地征收和农用地转用方式。

从2005年起，推行了城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的试点，以“宅基地换房”推进示范小城镇建设试点，有效破解了小城镇建设中缺土地和缺资金两大难题，天津滨海新区的实践经验对我国统筹城乡发展具有重要借鉴价值。

“宅基地换房”的基本做法是：在国家现行政策框架内，坚持承包责任制不变、可耕种土地不减和尊重农民意愿的原则，高水平规划设计和建设有特色、适于产业聚集的新型生态宜居小城镇。

农民以宅基地按规定标准换取小城镇住宅并迁入居住。

小城镇除住宅区外，还规划出商务区和经济功能区以增加就业岗位，用出让土地的收入弥补小城镇建设资金的不足，为小城镇的可持续发展奠定了产业基础。

同时，将农户原有宅基地统一复耕，实现耕地总量不减、质量不降和占补平衡。

实践证明，“宅基地换房”完全符合确保耕地面积的基本国策，既有利于从根本上解决农民生存环境改变、生活质量提高和城乡统筹发展的问题，又有效改变了原来农民宅基地布局分散、规模过大和使用效率过低的落后面貌。

通过统一整理和复耕还田，实现了原有宅基地的节约、集约与高效利用，有效破解了耕地保护和农村小城镇建设土地短缺的瓶颈约束问题。

“宅基地换房”新模式不仅促进了土地集约化，而且创新了小城镇建设融资模式，实现了政府主导下以土地融资平台为主的多元化投资格局，为小城镇建设项目提供了开发资金保障，让农户得以免费迁居新型小城镇，并分享土地增值收益。

值得关注的是，党的十七届三中全会决议对未来农村土地管理改革提出了很好的意见，但将其转变为法规似乎又相当困难。

专家建议，当前，我们应当按照解放思想、实事求是的原则，制定《土地基本法》、《土地规划法》、《土地使用权交易法》，并修改现有《物权法》、《农村土地承包法》、《城乡规划法》中的涉地条款，尽快建立一个关于土地规划、管理和使用的完整的土地立法体系。

3 户籍制度改革的先行经验
3.1 郑州案例
郑州市的户籍改革从2001年开始，几乎取消了在郑州落户的所有“门槛”，不仅投资置业、购买住房、直系亲属投靠等条件可以入户，就连投亲靠友都可以入户。

只要符合条件，交4元手续费，就可以迁入一个户口。

这一“户籍新政”引起了全国范围内的关注，喝彩、质疑、嘲讽、批评等多种社会反应相伴始终。

人口的急剧增加正在给郑州市财政带来巨大压力，同时也影响到政府公共服务的效果。

大量入户的群众竟是冲着城市优越的教育资源而来，这令户籍改革决策者始料未及。

郑州市公安局的统计数字显示，从2001年11月到2005年5月，近40万外来人员在郑州落户，其中18岁以下的青少年及学龄前儿童就达10万多人。

有人为了让孩子进入郑州市比较理想的学校，把户口“空挂”在亲友的户籍簿上。

随着新增户籍人口数量的迅速膨胀，郑州市廉租住房年度资金缺口近2亿元。

2004年8月，迫于城市管理的压力，郑州市停止了“按固定住所迁移登记、放宽亲友投靠”的“户籍新政”。

郑州“户籍新政”的教训在于：一是决策者高估了郑州市的人口容纳能力，户籍改革单兵突进“冲溃”了城市公共服务供给能力；二是仅仅改变对户口的称谓，而缺乏配套改革，无法打破具有浓厚歧视色彩的不公平的利益分配格局，最终必然导致户籍改革徒有虚名。

3.2 重庆经验
重庆市的户籍制度改革的特色经验是：聚焦于“消除附着在户籍上的城乡待遇差异”，摆脱了“就户籍改户籍”的思路，配套设计了土地、社保、教育、卫生等10个方面的配套制度体系。

重庆市允许租房落户，为多年在城镇务工经商而没有能力购房的农民工转户进城创造条件；对购房入户取消房屋面积和文化程度限制；对夫妻投靠、年老投靠分别取消结婚时间和年龄限制；乡镇落户全面放开，等等。

凭借这些制度设计，重庆已成为全国城镇户籍准入条件最宽松的城市之一。

重庆市市长黄奇帆指出，户籍问题是城乡统筹一体化的核心问题。

由于城市户口上捆绑了养老、医疗、教育、住房、就业“五件衣服”，农村户口则捆绑了宅基地、林权、承包地“三件衣服”，户籍改革要充分尊重农民转户意愿，让农村居民转户后，立刻享受城市社会保障的“五件衣服”，而对于在农村原来拥有的“三件衣服”，将在经过3年的过渡期之后逐步退出。

在成都、重庆的郊区，大部分地方的村委会已改制为居委会，村民身份转换成了居民。

农村居民在社区享受相应的基础设施和公共服务。

村村有社区服务中心，农民办事一般不出村就可以办好。

“村改居”已成大势所趋。

3.3 户籍制度改革的原则
户籍制度改革的基本原则，一要淡化其利益分配功能，二要保留其人口登记功能。

即随着经济社会的均衡发展，逐渐剥离附着在城市户籍上的各种利益，允许在城镇稳定居住和就业的外来人口，逐步享有与当地户籍人口同样的权利，进而在全国实行城乡一元化的户籍制度，同时保留其人口登记的基本功能，这也是提供公共服务和进行社会管理的基础。

据笔者实地考察，日本东京虽然早就是人口过1000万的特大城市，但依然实行着迁徙自由的户籍制度，东京居民的“户口”对任何人都是开放的，无论哪国的公民，只要居住在东京，就可以平等享受东京发达的公共交通、图书馆、公民馆、免费公园等公共教育文化设施，但也需要平等地承受东京的高物价、高生活节奏、高工作压力和高素质挑战。

同是东京居民，由于经济收入水平的差异，住房的性质、地点、上班距离和住房开支也有巨大的差异：从廉租团地到豪华公寓，从自购普通套间到自建独立别墅，从寸土寸金的商业中心，到首都圈的远郊县，大家既享有充分的选择自由，又都需要遵循“量力而行”和“适者生存”的市场法则。

房东对外来租房者一律要求有可靠的高收入人士提供守法和偿还租房相关债务的担保。

一旦收入水平下降，租房者就得尽快搬出房价贵、房租高的豪华公寓。

东京的良好治安秩序，主要得益于完备的法律体系和警察系统强大的监视与执法能力。

3.4 城镇化“搁浅”案例的教训
我国发达地区的城镇化和农民市民化的进程表明，如果缺少与城镇化相适应的产业基础，农民生产生活方式的转变和深层次的市民化就必然失去依托，成为无本之木、无源之水。

在总结各地试点经验的同时，我们还应当看到，最近10多年来，各地也有不少城镇化“搁浅”的败笔。

例如：有些地方在城镇化过程中，积极有余、稳妥不足，超越当地经济、社会综合承载力，贪大求洋，盲目扩张，吸纳就业能力、公共服务能力建设严重滞后，造成新市民的社会保障落空；还有一些地方以城镇化之名，行廉价卖地之实，急功近利、大拆大建，结果换来的只是一个个产业基础脆弱、市场萧条、耕地荒芜、徒有其名的所谓“小城镇”——既失去了农村的原有风貌和一大片耕地，又违背了由工商业繁荣发达孕育城市文明的本来逻辑，成为事与愿违的“萧条化、空心化”的“新城镇”，最终必然侵害失地农民的切身利益，损害政府和干部的现象。

这类因违背城镇化规律和经济规律而受到惩罚的教训相当深刻，政府应当引以为戒，并采取得力措施，自觉避免类似城镇化“败笔”的再发。

4 统筹城乡发展的推进要领
统筹城乡发展作为全面建设小康社会的重大步骤，不仅
是一项国家战略，更是一项具有长期性、艰巨性的社会系统工程。

古今中外的实践经验表明，如此浩繁的国家重大工程的顺利完成，一靠坚强正确的组织领导，二靠一整套科学合理的体制机制，三靠一支过硬的高素质干部和人才队伍。

4.1 统筹城乡发展需要一个统一的权威领导机构
上海浦东新区的经验表明，统筹城乡发展需要一个统一的权威领导机构。

在对一个分属不同行政区且内有多个互不隶属的经济开发区的区域进行一体化开发时，如果没有一个统一的权威领导机构，极易出现城乡各方主体“各唱各的调”、“各自为政”的尴尬局面，无法形成城乡统筹发展的合力。

此外，这个统一的领导机构须有较高行政级别和较大的职权，否则很难开展工作。

1992年设立的浦东新区党工委和新区管委会，均为副省级。

2000年设立浦东新区政府后，也是全面比照副省级配备机构与干部编制。

如此高级别的权威领导机构是确保1990年代以来浦东新区高速发展的政治基础。

在成渝试验区，统筹城乡发展的组织协调主体是“统筹委”。

2003年成都市委市政府提出“统筹城乡经济社会发展，加快推进城乡一体化，实现城乡共同发展繁荣”发展战略，当年设立分管领导牵头的领导小组办公室，2004年升格设立统筹城乡发展办公室（推进办），2007年再次升格为“统筹委”。

“统筹委”设在党委，是党委政府双管机构。

各区也成立了相应的领导机构，主要领导亲自挂帅，加强统筹城乡工作的领导力度。

统筹城乡的实施主体是区、镇（街）政府，市有关部门以专项工作领导小组办公室为依托，进行组织协调、政策指导和督促检查，从而形成上下配合、横向联动的组织推进机制。

4.2 统筹城乡发展要坚持以人为本、规划先行
统筹城乡发展必须坚持“以人为本”的科学发展观，要以体制机制创新为突破口，规划先行，以项目建设为抓手，坚持科学规划。

以“土地产权清晰化，户籍管理一体
化，社会保障均等化”为方向，积极创新投融资体制、土地和林权体制、行政管理体制和区域合作机制、对口帮扶机制，尽快突破现行土地制度、户籍制度和社会保障制度中的瓶颈因素，为推进城乡统筹发展提供可靠的制度保障，为加快城乡统筹发展创造良好的政策软环境。

各级政府要制订推进城乡统筹发展的战略规划和具体措施，加强对外交流、激活城乡资源，充分发挥群众的创造力，努力促进农民生产生活方式转变、农民增收方式转变和农民实际收入提高，使城乡广大居民成为统筹城乡发展的热心参与者、得力推动者和最大受益者。

4.3 统筹城乡发展需有高素质的干部和人才队伍
统筹城乡发展必须大力加强干部和人才队伍建设，建立健全科学灵活的人才培养、使用、集聚的长效机制。

尤其要围绕主导产业和重大项目优化人才配置、强化人才激励。

要大力加强服务型政府和基层民主政治建设，加快建设精简、高效、廉洁的政府机构，培养和启用一大批政治成熟、业务出色、勤奋敬业、能打硬仗的干部队伍和人才队伍，为加快推进城乡统筹发展大业注入强大的创造活力（本文系2009年度国家社科基金重点项目（09ASH002）系列成果之一。

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