底特律破产给中国城镇化带来哪些反思？

底特律破产给中国城镇化带来哪些反思？
张平
【期刊名称】《国际融资》
【年(卷),期】2013(000)009
【总页数】3页(P67-69)
【作者】张平
【作者单位】
【正文语种】中文
7月18日美国底特律城的破产引起了全球媒体的哗然。

其主要原因是底特律曾经是“给世界装上汽车轮子”的城市，在相当长的一段时间里支撑了美国制造业的发展，其破产是美国历史上最大的城市破产事件。

在申请破产时，底特律的长期债务达182亿美元，即平均每个居民27,000美元。

这其中约有92亿美元是用于退休福利。

自2008年以来，该城市一直是入不敷出，每年超支近1亿美元，财产收入下降了近20%。

与2002年相比，个人所得税收入下降了30%。

冰冻三尺，非一日之寒，底特律的危机已酝酿几十年。

得益于美国战后的繁荣和美国公路体系的发展，美国国内对汽车的需求使得底特律在20世纪50年代发展盛极一时，而人口和经济发展规模都达到鼎盛状态，其后便开始了漫长的衰退过程。

随着传统制造业的日益衰落，底特律失业人口增加，城市人口不断萎缩 (从50年前的180万到今天的70万)，财政收入窘迫，犯罪高发。

今天很多人陷入贫困且教育程度低下，82%的人口教育程度在高中以下。

需要指出的是，城市破产在美国是市场行为，而且并不是第一次。

由于美国奉行联邦政府制度，美国城市主要是自负盈亏，其中很多城市过去几年都曾申请过破产，对于国家整体并没有深远的影响。

自1937年以来，美国共有619个地方政府机构，大多数是小型公用事业机构或者区域申请破产。

破产对底特律来说并不见得是坏事。

从化解债务危机的意义上看，美国政府针对城市制定的破产法案是具有保护性的，一旦地方政府达到破产条件、政府进入破产保护期后，政府就可终止支付所有对外债务，并且债务将不计利息地被延长偿还时间。

因此，政府可在这段时间内获得喘息机会，通过提高税收、降低政府财务支出、降低高福利人群福利等手段起死回生，增强还债能力。

并通过更科学的配置资源、产业布局来促进经济发展。

当然，底特律市的破产申请将遇到颇为棘手的法律问题，政府债券持有人的代理人会与政府方面进行旷日持久的谈判。

有法律专家称与此有关的法律诉讼估计会耗资数千万美元，且会长达数年之久。

以此为鉴，底特律的破产给正在加快新型城镇化步伐的中国具有很重要的借鉴意义。

当前，城镇化的推动是中国经济发展的长期动力。

统计数据表明，中国城镇化进程每增加1个百分点，即可启动5万亿元以上的内需消费，可拉动GDP增长1%～5%。

不过，高速的城镇化过程中也产生了诸多问题。

尤其是在城市管理、产业发
展及地方债务等方面值得我们思考。

思考一：城镇化是“人的城镇化”
城镇化的根本目的，是为了人民有更适宜的生产、生活条件，而不应是单纯地追求GDP增长。

这样才能吸引大量农村人口进入到城镇中生活，城镇化才能显现出效
果来。

而当前中国城镇化的一个严重问题，是过于倾向“物的城镇化”和“土地的城镇化”，而“人的城镇化不足”，突出的问题是2.6亿农民工的市民化进程进展较慢，约有两亿人没有城市户籍，不能享有平等的公共服务。

所以，新型城镇化是以人为核心的城镇化，不能简单地把城镇化搞成“造城运动”，应当把维护农民权益作为工作的出发点，把推进农村转移人口融入城市作为政策的落脚点，引导他们积极参与城镇发展规划编制、公共事务决策、集体土地开发利用等，使小城镇建设成为参与式、分享式、包容式发展的过程。

要解决好“人”的问题，一方面，需紧紧围绕“人、钱、地”几方面深化财权事权、户籍制度、土地制度、就业、社会保障等领域的改革，消除进城农民身份转变的障碍，使其“进得来、留得住”；另一方面，还需找到使农民真正融入城市、避免城市二元结构的切入点和突破口，让他们“过得好”。

户籍问题，目前是农民向市民实现身份转换的一大拦路虎。

所以，户籍必须逐步“去福利化”，逐步剥离附着在非农业户籍上的福利甚至特权，缩小非农业户籍与农业户籍的“含金量”差距，为将来过渡到实行统一的居住登记制度打下基础。

但必须指出的是，户口一元化是方向，但不能急于求成，否则会留下不少后遗症”。

如果急于求成，匆忙宣布户口一元化，城乡社会保障一体化的经费问题怎样解决？中小城市负担不了支出，将来债务累累，怎么办？城市的环境能否一下子支撑大量农民工及其家属的迁入？这些都可能成为问题。

“瓜熟蒂落，瓜不熟就摘下，瓜不会甜。

如果匆忙实行户口一元化，一些城市效率必定因此下降，实际上是把它们推到“骑虎难下”的境地，将来会越来越感到困难。

因此，最好的办法是走一条稳妥的道路，实行“新社区先行，中小城市次之，大城市再次，特大型城市最后”，循序渐进，水到渠成，这才是符合中国国情的户口一元化的基本途径。

总之，要推进城镇化建设，吸引外来农民成为城镇居民，就必须先推进“城镇化改革”，包括户籍制度、土地制度、财税制度、考核制度等改革，如果这些改革都到位了，让人口和生产要素在城乡之间、不同的城市之间自由流动，那么，城镇化就会健康持续地往前推进，如果我们不先推进“城镇化改革”，而是在现有体制下推
进城镇化，那一定会出现一系列问题。

城镇化要遵循规律，循序渐进，而绝不能盲目再搞“大跃进”。

思考二：城市产业结构要多元化，不能过于单一
城市的长远发展需要依赖多元化产业，并要保持持续的创新能力。

20世纪初期，
底特律开始形成了以汽车制造业为工业特色的城市。

底特律的兴衰与美国汽车行业的发展有着密切关系。

底特律市在最高峰时期全城的440万人口之中约有90%的人直接或间接以汽车工业为生。

第二次世界大战进一步刺激了底特律工业的扩张。

1942年2月，为配合战争的需要，美国停止了家庭轿车的生产，但工业基础雄厚的底特律获得与战争有关的订单高达100亿美元，很多工厂纷纷扩大和转产，为
二战战场提供了大量军备，为盟国赢得胜利作出贡献，但这种长期高度依赖同一行业的发展模式增加了路径依赖的风险。

统计资料显示，底特律80%的经济依靠汽车产业，产业的单一直接造成了财政收
入风险的聚集。

在汽车产业发展成功的同时，底特律市政府并没有像芝加哥和匹兹堡等工业老城市那样全力向金融和绿色经济转型，而总是试图通过增加企业税基以解燃眉之急。

这样，一旦汽车产业遭遇危机，整个城市的经济发展和就业状况就会陷入困境。

金融危机之后，底特律的失业率高达18%。

中国的一些城市也面临着同样的问题，要么产业结构过于单一，要么依赖于当地一两样资源，当产业和资源优势都将耗近之时，政府的税收收入就会减少，福利自然也会相应减少，人口就会出现流失。

所以要注意适时培育替代产业。

特别是老工业基地、资源枯竭型城市，这些地方的产业发展到一定时候要不断培育新型产业，而不能只是在原有产业上再做文章。

现如今“产业空心化”，可持续发展后劲不足，是当前一些二、三线城市城镇化面临的发展难题。

没有产业支撑的城镇化，只是房子的城镇化，“空城”、“鬼城”的背后，是产业支撑的缺乏，聚集不了人气。

当然，产业的发展主要依托企业发展，
为此需要创造良好的法律、政策等外部环境，淡化所有制标签，促进国企和民企融合。

必须切实转变政府职能，大力推进行政审批体制改革，减少审批事项，再造、优化审批流程。

现今我们所说的“产业化”，并不一定是工业化。

应当将新兴产业与新型城镇化有效对接。

城镇化也是转变发展方式的过程。

要将新能源、智能城市、循环经济解决方案，连锁的商业、医疗和养老、技术服务等新产业、新业态引入城镇规划和建设，高质量、高起点地推进城镇建设。

鼓励工业、房地产和商业企业组团式参与城镇综合规划和建设，使城镇的一、二、三产业协调发展。

充分调动民营企业的创造性，探索更加丰富多彩的城镇化建设模式，避免千城一面、千镇一业。

城镇有支柱产业作为支撑的一定财力，始终是重要的。

农民工及其家属最关心的是能否在城镇找到合适的工作，能够安居乐业，以及孩子能否受到与市民孩子同样的教育，正因为农民有这种想法，城乡社会保障一体化可以分阶段进行，比如城镇在产业的支持下，先让进城农民工的就业稳定下来，并让他们有房可以租，同时让农民孩子有学校可以读。

思考三：需要科学规划的城镇化
导致底特律破产的另外一个重要原因是其管理不善，以及高福利与巨额债务的严重失衡。

随着美国城市郊区化的发展趋势，越来越多的中产阶级和服务机构逐渐搬出城市中心，底特律市这种情况尤为严重。

由于政府税源萎缩，城市规划和财政管理不当，导致债务高涨，公共投入不足，犯罪猖狂。

底特律整个城市方圆140平方
英里，规划失调。

底特律市政府曾将大规模资金投放于基础设施建设和城市更新改造上，如耗资5700万美元建造的乔路易斯球馆，耗资两亿美元铺设的三英里长旅客捷运线。

这些项目不是利用率低下，就是经营亏损，这些项目肥了开发商的腰包，为政治家创造了政绩，就是没改善人们的生活，政府的财政窟窿因此越捅越大。

政府还曾采取
不利于小企业发展的措施。

另外犯罪率的居高不下迫使政府将近33%的公共支出
用于公共治安。

最终陷入恶性循环，不能自拔。

中国要搞新型城镇化就必须要有科学的规划，绝不能盲目推进，再走底特律的老路。

关于中国城镇化发展战略，“十二五”规划提出要“促进大中小城市和小城镇协调发展”。

然而现实情况是，超大、特大城市乃至大城市已成规模，承载力接近极限，一些地方出现了“大城市病”，而中小城市和小城镇发展则明显偏弱。

尽管如此，一些地区在城镇化过程中仍在大干快上，“摊大饼”式扩张发展。

如今中国很多地方政府有“两重两轻”倾向：一是“重大轻小”，城镇化的重点长期放在特大城市和大城市上，忽视了小城市和小城镇的发展；一是“重城轻乡”，乡村基础设施建设、公共服务发展、农村新型社区建设严重滞后，城乡差距不断拉大。

追根溯源，很多地区问题出在规划上。

有些地区制定的规划没有从实际出发，不遵循城乡发展的规律；有些地区制定的规划得不到有效执行，只停留在“纸上划划，墙上挂挂”，或者“朝规夕改”，“领导一换，规划全变”。

笔者认为，必须警惕在偏狭政绩观驱动下不顾实际、不顾全局而盲动蛮干的行为。

中国新型城镇化中长期发展规划必须充分尊重国情，考虑环境承载能力，避免超越历史阶段的做法。

针对中国目前城乡发展规模与速度失衡的问题，笔者认为，应当充分重视小城镇发展在整个城镇化格局中的基础和支撑作用，最好能在规划中以专章形式体现。

不仅如此，还应当注意统筹协调东部与西部、发达地区与欠发达地区的差距，因地制宜，兼顾区域中心城市、中小城市和小城镇三种类型，确立一个具备高度科学性、全局性、协调性的规划，包括预留调整空间，确保回旋余地。

在规划实施过程中，应加强监督和阶段性评估，使中国新型城镇化建设真正体现科学发展的要求。

思考四：要谨慎地方债过度发酵
底特律是因巨额债务而破产，中国目前地方债也在不断攀升，但中国地方政府在法
律上是不可能破产。

美国是联邦制，它们的地方政府在法律、财务上是相对独立的。

中国地方政府服从中央政府的统一管理，在管理权限和财务上是不独立的，所以，不存在法律意义上的“破产”。

自2008年金融危机以来，为了靠政府基建投资来拉动当地GDP，中国许多地方
政府债务负担急剧攀升，有的已经远远超过了自身的偿还能力。

公开统计数据反映，一些地方政府面临很大的收支缺口压力。

当然，在中国目前的体制下，它们化解的办法很多，自身偿还不了可以转嫁，如转嫁给企业、老百姓和上级政府等，让上级政府甚至中央政府来救，而中央政府无非通过增加税收、超发货币、允许地方政府发债，最终还是由全体老百姓来承担。

转嫁会带来很多负外部性，所以我们还是要高度重视地方政府的债问题，尽可能地控制地方债务的过快增长。

如果地方债继续膨胀下去，会导致当地企业发展环境恶化，失业率上升，财政收支缺口压力增加，导致政府没有钱解决老百姓的福利保障问题，影响地方社会稳定。

笔者认为，尽管中国的体制和美国不一样，不可能完全照搬，但是这个方向、思路、原则是可以借鉴的。

破产实际上是一个止损的办法，也是一个把责任、权利边界厘清的办法，符合公平竞争的市场规则要求。

一个城市没搞好，它就要承担相应的代价，不能让别人去承担。

通过“破产”，一方面是止损，一方面是维护了社会公正。

而中国地方政府债务进行外部转嫁的方式，实际上损害了社会公正，也影响了其它发展好的地方的积极性。

如果一个城市弄得资不抵债，就可把问题推给上级政府，推给全体老百姓，推给下一任，这就会形成巨大的“道德风险”，形成很不好的示范效应。

所以，我们应该设计更完善的责任追究制度，重大的投资决策失误只要不是因为不可抗拒的外部原因造成的巨大亏损，都要追究到原始的决策者，哪怕他已经调离岗位。

处理的基本原则是责、权、利对称，以及损失和处罚对称。

美国是成熟的市场经济国家，底特律采取破产保护的方式值得借鉴。

如果一个城市
确实资不抵债，申请破产保护是相对合理的选择。

如果硬撑下去，反而会造成更大的损失，通过破产止损本身就是一种效益。

中国一些产能过剩的行业和企业，以及负债过重的城市也可借鉴底特律的做法，确实资不抵债、经营难以为继时可以申请破产，及时止损。

将债务负担转嫁是不符合市场经济规则的，也不利于实现整体资源的优化配置。

底特律的破产给正处于城镇化进程中的中国很大的借鉴意义。

中国的城镇化是要以人为本，要留得住外来人口，就必须要有合理的城市规划和布局，发展多重产业，控制地方政府控制债务规模，推进“城镇化改革”。

唯有这些方面都做好了，中国的城镇化才能避免重蹈底特律破产的覆辙。