整体性治理的理论与实践研究

整体性治理的理论与实践研究
作者：方芳于水
来源：《法制与社会》2014年第12期
摘要整体性治理是为解决由新公共管理带来的“碎片化”困境问题所提出的一种全新公共治理模式，主张通过协调与整合，使多元主体的资源得到有效整合，实现多区域多部门的合作，实现利益的最大化的政策目标的一种治理方式。

研究从理论反思与现实依据的两个方面阐述了理论的缘起与价值，并就整体性治理兴起的原因进行分析，梳理了整体性治理的主要内容，强调了治理的整合性，整体性运作的目标实现，和整体性治理机制。

整体性治理在我国公共危机治理、财政预算和大部制改革等方面的现实实践，以期给的政府管理提供参考。

关键词整体性治理公共危机治理大部制改革
作者简介：方芳，南京农业大学2011级行政管理专业硕士研究生；于水，管理学博士，政治学博士后，南京农业大学公共管理学院教授，博士生导师。

中图分类号：C93文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）04-183-03
一、引言
公共行政的治理模式一直在西方学者的研究领域受到较高的重视，治理理论被广泛地应用于政府管理活动，社会公共事务的管理中，同时在学术和实践领域也具有十分显著的地位。

20世纪90年代末，在经历了对传统治理模式的变革之后，英国学者提出了一种被认为有可能成为21世纪关于政府治理的重大理论——整体性治理理论。

这一理论的首倡者与代表人物是英国的学者佩里·希克斯（Perri6）和帕却克·登力维（Patrick Dunleavy）。

依据希克斯的定义，我们可以认为整体性治理就是以整合作为其管理理念，通过网络式服务的组织形态，逐级扩大授权，通过政策的整合解决公民关注的生活问题，实现政府的政策与公民需求、科技、资源的一种高度整合。

二、理论反思与现实依据：整体性治理兴起的原因分析
（一）理论反思
1.官僚制。

传统的官僚制是一种以功能为导向的组织之间的运作模式。

这种模式导致了一系列的弊端：狭隘的服务视野、公共服务分布于各部门间、政府机构设置出现重叠、资源运作重复浪费、政策目标与手段相互冲突等等。

它具有较为明显的分散性和间断性、根本不可能从整体上提供公民所需求的服务，从而导致一种“功能分裂式治理”。

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官僚制是现代资本主义的经济理性的体现，等级式的官僚体制是实施严格的功能组织管理体系。

它把社会演变成了一个框架，一个没有个性的社会机器，所有的社会行动都是建立在功
能效率的关系的基础之上的。

通过使用官僚体制，来保证社会组织经济利益的的最大化。

然而，在我们的现代社会中，组织管理官僚机制早已渗透进我们社会生活的各个领域，反应社会生活的理性化。

韦伯认为，这是现代社会的一种不可避免的问题。

一方面，它使人们的行动逐渐淡化了理想的价值和对思想的追求，更加注重功能的效率；另一方面严重的剥削了人们的自由个性，在现代社会过程中，使其陷入了被宗旨和目的所支配的和取代的过程当中。

传统的行政管理体制实现效率价值的能力受到一系列的怀疑：“统治”概念的消解和“治理”概念的出现；政府运作的方式、革命性的划时代的职能变化；权力层级关系的破坏，官僚制的畸变。

公共管理的产生是挑战官僚制的结果，它扩展与深化了行政管理的内容，强调了“公共性”，把解决“公共问题”，实现“公共利益”作为自己新的目标，表明了公共组织的变迁是从内部走向外部的。

新公共管理是作为官僚制行政的一个最大挑战者，新公共管理理论对其的否定和挑战是多方面的。

2.新公共管理。

在二十世纪西方国家不断兴起的新公共管理实践中，过分的引进市场机制的价值取向，并主张用企业的管理方式来改造政府部门，忽视了市场自身具有的缺陷，因而带来了很多新的问题和麻烦。

随着官僚制和新公共管理在政府治理中弊端的不断出现，出现了在英国20世纪80年代和90年代政府组织化改革中导致的碎片化问题，其严重性不断加强。

（1）转嫁问题，让其他的组织来承担代价。

每个机构都有自己要解决的问题，有的机构在没有解决问题的情况下，由其它机构完成余下的问题；（2）相互矛盾的项目。

某些组织政策的目标互相之间是有矛盾的，或者即使是这些组织从事着相同政策的目标，但是它们的政策结果却是相互矛盾的；（3）重复，比如个案研究部门必须向中央政府部门发75份以上的计划；（4）互相冲突的目标，一般严重的冲突都是由于不同的服务目标所造成的。

例如警察在证据收集时，很容易和那些从事青少年心理辅导工作的社区服务人员产生矛盾，发生冲突；（5）不同的组织之间由于缺乏有效的沟通，恰当的干预比较易缺乏；例如，增进健康和教育支持的干预应该在传统的干预有孩子的家庭的社会工作之前，但是如果这样做，对孩子生活的照顾就会减弱。

（6）各组织在需要作出反应时，多成自身角度出发。

例如，在建立地区儿童保护委员会之前，心理学家、教育福利官员、儿童保护社会工作者和警察都自行决定了各自干预的方式和范围；（7）公众无法得到服务，对得到的服务感到困惑。

公众并不会把他们的问题做一个清楚的分类。

（8）提供服务或干预中的差距或遗漏。

例如，一些着眼于长远犯罪预防的项目指出了一些早就应该纠正的干预中的差距。

以上的问题都是在治理中的一些协调、合作、整合或整体性运作这些理念想要解决的。

豎传统的官僚体制和新公共管理的理论已经出现了不可避免的弊端。

而整体主义的对立面正是破碎化。

此时正需要这种主张通过协调与整合，使多元主体的资源得到有效整合，实现多区域多部门的合作，实现利益的最大化的政策目标的一种治理方式的出现。

从某方面来看，官僚制和新公共管理在新时代的不适应性正是推动整体性治理出现的重要原因。

（二）现实依据
1.全球化。

全球化也在改变着政府治理和国家治理，并给它们的治理带来了一些困难。

尤其是给跨越国界的政府治理，其中最显著的是环境的治理，带来了深刻的影响。

同时也为新的政府治理理论的出现提供了现实依据。

从治理的边界层面来看，治理的边界越发的模糊和不稳定。

很多问题都已经国际化，成为了复杂的跨区域、跨部门的公共事务，这样政府治理就需要跨越部门、地区和国度，上升到全球化的层面；从政策的制定层面看，各国的决策阶层共同面临的治理问题越来越多，仅靠某一行政区域有限的政府治理能力无法实现有效治理，必须依赖跨越边界的协调与合作将不同区域的政府、组织和公民等力量整合起来，实行整体性的跨域治理。

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2.信息技术。

首先，信息技术对政府组织结构的变化产生了深远的影响。

自上一个世纪60年代以来，信息技术在政府管理中的日益运用开始影响政府内部组织结构的其他方面，扁平化的机构逐渐出现。

60年代和70年代第一波办公室自动化通过减少大量的办事员职位使运作层大量减少。

80年代和90年代的第二波自动化引入了高级的以信息技术为基础的程序，使得中层职位减少。

其次，信息技术对公共管理的影响的最后一个层面是主要的政策变革时，政府信息技术系统变革的必要性、重点以及变革时间。

当前大多数政策的变化意味着信息技术的系统变化。

三、希克斯整体性治理理论及其评价
整体性治理在应对由新公共管理带来的碎片化困境问题的过程中，逐渐形成了较为完善和完整的治理理论。

我们主要从其整合性，目标与功能性等因素以及其治理机制方面对整体性治理理论的主要内容有个较为详细的了解。

（一）强调治理的整合性
整体性治理的整合是一种合作性的整合，是最高层次的整合。

主要表现为：政策层次的整合，政府所有的机构在政策的制定阶段，即应该实现政策的整合，对特定的政策目标和结果应该有共识和认同感。

治理层级的整合，如全球与国家层级的整合，中央与地方机构的整合，全球范围内各类型组织之间的整合。

治理功能的整合，机构内功能的整合，例如国务院的各部委之间的整合；功能性机构之间的整合，例如保健部门与社会福利部门之间的整合、环境部门与城市建设部门之间的整合等。

公私部门之间的整合，公共部门业务采取民营化、去任务化、行政法人化等手法，运用更多非营利性组织与私营部门接轨，使得公私合作关系呈现渐层次性合作的关系。

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（二）强调整体性运作的目标实现
整体性运作一个很重要的目标就是更有效的处理公众最关心的一些问题，同时也有一些其他的目标。

其主要强调的目标的层面分别为，政策层面的目标、顾客层面的目标、组织层面的目标、机构层面的目标。

政策层面的目标，它要的是政策的连贯性，这样有利于更好的政策管理，提供更高的服务质量，从而能提供更有效的治疗、舒缓或预防，对顾客更多的控制。

顾客
层面的目标，它需要鼓励公民或使用者提出看法和参与，顾客更多地接受服务过程，为顾客提供更加全面、更容易得到的服务，实现更多的公共合法性。

组织层面的目标，就是要避免重复，减少冲突，分担风险管理，最大化知识。

从而能够更有效的管理各种组织间的关系。

机构层面的目标，需要平衡资源或投资，实现行政控制的转移，调动相关机构自身的积极性。

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（三）整体性治理的治理机制
1.协调机制
协调机制协调的是在以公共利益为目标导向的行政过程中，参与人员要了解并认识到来自其他部门或组织介入，进行联合行动的必要性及合理性，通过增进互相认知，达成一种信任，这种信任对于整体性协调机制的运行至关重要。

而要进行协调，主要对象是行动者和资源，这就要求管理者动员相关的诸如资金、人员、专业知识、技术、信息等各种资源参与到网络结构中去处理复杂而棘手的公共问题。

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2.整合机制
整合机制，要求在层级和功能上实现整合，还要在公共和私人部门之间进行整合。

整合涉及到这三大领域。

层级可以是上下不同层级之间，又包括同一层级的整合，目的是减少不必要层级，减少行政成本，提高行政效率。

功能的整合要求具有相似或相近职能的部门进行合并重组、结构上进行优化，以科学合理的行政结构处理事务。

针对目前行政官僚化现状，有必要一种体制外力量的介入打破这种趋势。

整体性治理理论的核心特征——治理目标是取得公共利益和责任，着眼于政府与社会各类组织包括私人部门和非营利部门的合作。

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3.信任机制
整体性治理是在当下占有强势地位的官僚制下进行的政治体制改革，必然触动既得利益集团的利益，遭遇体制的束缚和阻挠，但为了政府运行的本来使命——公共利益，整体性治理的推进是必然，因为整体性运作的中心目标就是“使政府的功能进行整合，以便有效地处理公众最关心的一些问题，而不是在部门和机构之间疲于奔命”。

豔这就需要一种新的精神力量的主导，信任可为这一理论的实践提供精神支持。

信任增加，整合中的阻挠和摩擦才会减少，更能使公务员在使命上达成高度一致，公共利益的实现才有可能。

三、整体性治理的实践应用
在近年的研究中，学者们逐渐将整体性治理理论作为其理论基础，对实践应用领域进行研究。

本文总结已有研究中较为典型的研究领域进行阐述。

一是行政管理体制改革方面。

整体性治理对于我国行政管理体制的改革提出了很有意义的启示。

首先，要回归行政理念的公共性。

自20世纪80年代以来，我国地方政府拥有了更多的在地方政府事务治理中的自主权，但是某些地方政府却把这种自主权力演变成了其自身不断追
求利益的权力。

一些地方的政府官员，无视地方发展的长期利益，盲目的引进那些高能耗，高污染的企业，严重破坏当地老百姓的生活环境和身体健康。

在经济职能管理方面，地方政府不断地“越位”，然却严重“缺位”于社会管理方面；其次，在组织结构上强调协同整合。

整体政府是一个有意识的组织设计和重构。

其政府是以促进各政府机构之间更好地团结和合作为目标的。

如何更好地协调各部门之间的利益，消除部门之间的利益倾向。

也是我国行政管理体制改革面临的主要问题；再次，在公共服务供给模式上，我们是允许多方参与的。

传统管理观念认为政府是政治中心，是提供公共产品的主体。

“整体政府”通过方多主体的有效整合，市场和社会力量的参与相结合，不仅可以为地方政府减少负担减，同时有助于提高公共服务的质量以及供给效率；最后，关注数字信息技术应用的技术手段。

我国政府行政体制改革，要积极构建公共服务信息网络，大力推进电子政务扩大在线服务的实施范围，提高公务员的信息技能，从而最终推进我国公共服务质量和水平的提高。

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二是公共危机治理方面。

在对我国地方公共危机治理碎片化问题方面，其整体性治理为其提供了一些解决的思路和启发。

碎片化是指在城市地区，由于政府职权的划分和政府管辖权限与边界的增殖而产生的复杂状况。

碎片化问题在我国地方的公共危机治理中有比较明显的表现。

主要表现在这以下几个方面：公共危机治理认知的碎片化；公共危机治理资源与权力分配碎片化；公共危机治理中政策制定与落实之间的碎片化。

在整体性治理理论的指导下，我们着手构建的整体性的公共危机治理体系第一步应制定整体性公共危机治理战略，构建出大危机管理部门，政府与社会、市场三分整合达成一种协作治理的状态，建设出一个高效、统一协调的大型危机管理信息中心。

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三是养老保险制度方面。

目前，我国的养老保险制度存在着比较严重的破碎化倾向。

在寻找解决养老保险制度破碎化问题的过程中，以协调整合为其核心思想的整体性治理理论给我们带来了一些解决问题的思路。

我们通过希克斯对新公共管理的批判，可以了解到我国的养老保险制度存在的破碎化问题：养老保险改革的资源和权力分配的破碎化；养老保险制度在制定和落实之间的破碎化；养老保险的对象及其执行标准的破碎化。

整体性治理的思想和实践模式为我们的养老保险改革的路径探索提供了新的视角。

整体性理论在实践上为我国养老保险制度的改革指出了方向，主要从整体性养老保险改革战略的制定，养老保险管理部门和统筹层次的整合，政府、市场、社会的协作运行以及实现网络技术支持下的养老保险信息共享中心的建立几方面入手。

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四是政府的预算治理方面。

政府的预算治理作为政府财政治理的核心，在我国政府治理中具有较高的地位。

目前，我国政府预算治理模式正处于由“前预算时代”向“预算时代”转型过程中，政府预算改革面临着权力碎片化、功能碎片化、制度碎片化及信息碎片化等现象，需要将整体性治理作为分析工具，对权力、功能、制度和信息进行协调与整合，实现整体性政府预算治理。

整体性政府预算治理的策略建构应该从以下几个方面入手：整合预算权力，实现整体性预算治理模式；整合预算功能，实施整体性预算功能；整合政府预算责任，整体性责任机制；整合预算制度，修正《预算法》，建构整体性预算制度；信息系统整合，打造整体性预算信息系统。

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四、结语
整体性治理理论是兴起于英国学者对新公共管理所造成的“碎片化”政府的反思过程中，它强调多元主体之间通过信息交流等工具进行充分的沟通与合作，达成有效协调与整合，使彼此的政策目标连续一致，政策执行手段相互强化，达到合作无间的目标的治理行动。

整体性治理在很多年前就引进我国并予以了详细的介绍。

理应在政府管理实践上展现成效，但离理想的目标还是有一段距离的，整体性治理面对的各项挑战也是无比艰巨的。

将整体性治理理论应用到具体的政府管理实践中，这个过程将会是相当长久的，而且是争议不断的。

如何运用信息技术来改变治理状态，并且借由整体性治理来及早规划解决的方案，应该是行政管理学界仍然需要不断探索的主题。

注释：
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