农村税费改革与统一城乡税制问题的综述

农业税制对农村经济发展和农民的生产生活有着重大影响。

按照党的十六大统
筹城乡经济社会发展的战略部署，十六届三中全会又提出要创造条件逐步实现
城乡税制统一。

这些举措大大加快了城乡统筹和建立城乡统一税制的进程。

在
这样的形势下，如何认识和设计今后的城乡统一税制，这是一个重大的课题。

一、现行农业税制概况与存在的问题
由于受二元经济结构的影响，一直向农民征收农业税费，导致一些地方农
民负担过重，农民意见很大。

不合理的农业税制，既增加了农民负担，影响了
干群关系，也阻碍了农业和农村经济发展，拉大了城乡居民收入差距。

农业税是我国现有税种中最古老的税种，最初起源于鲁国的'初税亩，主要包括农业税（牧业税）、农业特产税，随着经济的发展，时代的变迁，又逐渐
出现了契税和耕地占用税，但仍以农业税为主体税种。

2002年起，针对我国当
前各种收费过多过滥，管理失控的状况，按照社会主义市场经济关于转变政府
职能和建立公共财政的要求，结合国家税收制度的改革和完善，全面展开了农
村税费改革。

农村税费改革规范了农村分配制度，理顺了国家、集体和农民三
者之间的分配关系，从根本上减轻了农民的负担，促进了农村各项事业的健康
发展，得到了广大农民群众的拥护。

但农村税费改革后农业税制存在的问题却
逐渐暴露出来。

探究农业税制存在的问题，寻求有效解决的良策，对于确保地
方财政收入、确保基层机构的正常运转，坚持社会主义市场经济体制下的依法
治税原则具有极其重要的意义。

[1]
我国现行农业税收制度是在计划经济或有计划的商品经济体制的发展过程
中建立和发展起来的。

随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和农村改革
的不断深化，农村经济、农业生产关系发生了巨大变化，特别是在我国加入WTO和经济结构调整的新形势下，现行农业税收制度的老化和农业税收制度改
革的滞后，在一定程度上制约了农业的发展和三农问题的解决。

农村税费改革之前，我国在农村征收的税共有17种，主要包括农业税、农业特产税、屠宰税、车船使用税、印花税等等。

农业税是据1958年颁布的《中华人民共和国农业税条例》征收的，它是按照常年产量依据地区差别比例税率
计征的实物税。

到现在已有40多年了，此间中国农村已经发生翻天覆地的变化，但这一条例一直沿用。

1983年，国务院为了调节粮食生产与多种经营，开始单
独对农业特产品征税，后来演变成了农业特产税。

农业特产税的纳税品种已基
本包括在农业税中，区别主要在于耕地与非耕地。

但由于实际操作难度很大，
乡镇就将上级下达的税收指标平摊到农户，形成了重复征税。

屠宰税始于1950
年颁布的《屠宰税暂行条例》，后经过多次修改，到1994年下放到地方。

本应是屠宰牲畜的单位和个人为纳税人，地方税务局负责征收，但却演变成由村民
委员会代征代缴，继而由农户饲养户代征代缴，最后直接向农户摊派。

此外，
搭乘着农业税这一大车一并向农民征收的费还有很多，主要的是村级的三项提留、乡级的五项统筹、行政事业性收费和集资等，如教育集资、畜禽防疫费等。

现在正在进行的农村税费改革，是继土地改革、实行家庭承包经营之后的第三
次重大变革。

[2]
研究我国农业税，应从其归类开始。

因为税收分类是税收研究的基本方法，按征税对象分类是税收的基本分类方法。

而对我国农业税进行归类则是一件困
难的事情。

首先，我国农业税不属于流转税，因为目前我国农产品商品率平均
只有30%左右，多数农民生产的粮食主要供自己消费，能够提供商品粮进入流
通的较少，也就没有多少可供征税的销售收入。

其次，我国农业税也不属于所
得税，因为所得税需要较为健全的会计核算条件，要有统一的收入、成本费用
标准，据以计算利润所得，而目前我国农民显然不具备这样的条件。

再次，我
国农业税也不是纯粹的财产税，因为我国农业税虽有按土地肥沃程度定税的财
产税因素，但主要还是与农产品的常年产量联系在一起。

有人将农业税定为收
益税也很牵强，一是按征税对象分类一般没有收益税这一类；二是收益的含义
模糊，是总收益还是纯收益？如是纯收益应归入所得税，如是总收益，若指货
币收益应归入流转税，若指实物收益仍然无法归类。

上述分类的困难说明我国农业税的特殊性。

实际上，我国农业税是从奴隶
社会和封建社会的具有人头税和土地税性质的田赋演变而来的，深深根植于农
业自然经济。

[3]
农民负担问题不单单在于重，更在于不公。

不公不单单是税负在农民之间
苦乐不均，更在于农民与我国其他公民相比，税费负担与负担能力的非对称性。

我国现行的城乡二元税制损害的不仅是公平，而且也损害到了社会公正。

这种
社会不公不仅长期剥夺了农民的平等权利、造成城乡居民生活水平的极大差异，而且对城乡经济的协调、良性发展产生着日益明显的负作用，对城市居民的生
活水平的提高也在产生着不利的影响。

农民收入增长慢了，城市工人下岗就多
了就是这种关系的真实写照。

造成城乡不公平既有二元经济结构的原因，更有
人为的制度安排的原因。

其中城乡二元税制就是这些制度安排之一。

我国城乡居民收入的差距在逐年拉大的同时，城乡居民税负的差距也在反
向拉大，农民仅税款一项人均支付额就为城市居民的9倍。

城市个体工商户在
收入扣除成本费用和损失后，每月应纳税所得额不足5000元的部分，税率为5%，而对于农民来说不管你是否耕种、收入如何、成本多少，只要名下有地就
要缴税，而且实际税率出奇地高，若将农业税换算为个人所得税，其税率竟高
达117%，大大超过了城市个体工商户适用的所得税税率，且课税超出了剩余产
品价值总量，对纯农户的简单再生产已造成了破坏，体现出城乡居民税负与负
担能力上的极大非对称性，对收入分配进行的是反向的逆调节。

由此可见，现
行的城乡二元税制本身就存在对农民的歧视，是不公平、不公正的。

[4]
要充分认识建立城乡统一税制的重要性和必要性：首先，建立城乡统一税
制是为国民经济协调健康发展提供制度保证。

税制是调控国民经济运行的重要
手段，城乡税制不统一，就难以协调产业和区域均衡发展的矛盾，抑制了农业
和农村经济的发展，固化了原本不合理的城乡二元经济结构。

只有统一城乡税
制才能为城乡的产业发展提供一个相对公平合理的平台；才能为打破城乡二元
经济结构确立制度保证，使国民经济早日摆脱二元经济结构的束缚，实现均衡
协调发展。

其次，建立城乡统一税制是解决三农问题的必然要求。

我国三农问
题的核心是农民收入问题，导致农民收入增长缓慢的因素固然很多，但不合理
的农业税制严重影响了农民收入增长。

只有用合理的税制取代现行的农业税制，
才能从根本上解决农业税制对农民增收和农村产业发展的抑制作用，调动农民
发展经济的积极性，为农民增收和农村发展提供相对宽松的税制环境。

第三，
建立城乡统一税制是完善国家税收制度的重要内容。

我国城乡税制不统一是国
家税制不完善的重要表现。

综观世界各国，目前只有几个国家仍在征收农业税。

这也说明专门征收农业税已不适应时代发展的要求。

[5]
目前，农村税费改革后我国农业税存在着以下主要问题：
1、农村税费改革后的现行农业税以农业总收入为征税对象，按计税土地和常年产量为计税标准，不仅属性模糊，而且与现代市场经济的发展要求背道而驰。

我国现行农业税从税种属性上来说，不属于按净所得征收的所得税，不属
于按商品流转额（增值额）征收的商品税，也不完全是现代意义上的财产税，
更不是调节因客观原因形成级差收入的资源税（因为农业税也调节了因主观原
因形成的级差收入）。

如果非要论现行农业税的属性，长期以来，农业税其实
是一个在特定历史时期政府以过度汲取农民剩余为目的的行为目的税。

2、现行农业税税负较重，几乎把农业利润全拿走，有时甚至伤及税本。

首先，农业税以常年产量为计税依据的负担率早已不能反映农民真实的负担水平。

其次，从农业税实际负担率来看，事实上，近年来农村居民家庭来自农业的人
均纯收入仅有1000多元，如果扣除劳动力成本，大多数农村居民家庭从事农业生产经营所得寥寥无几甚至为负数。

3、横向比较来看，农业税的征收致使农村居民的税负高于城镇居民。

统计资料表明，2001年我国城镇居民家庭人均纯收入为6860元，农村居民家庭人
均纯收入为2366.4元，这说明农村居民的负税能力明显低于城镇居民，而现行农业税的征收致使农村居民的实际税负却高于城镇居民。

4、现行农业税税种设置不合理。

首先，尽管我国农业特产税的开征有其历史背景，然而，现行农业两税并存的税种设置，在如今粮食生产产量大幅度提
高且丰年有余，价格竞争已经使农业特产作物与粮棉作物的收益平均化的情况下，加之现行农业两税又并未覆盖全部农业品种（如养殖业不纳税），导致税
负轻重不一，这既不符合公平原则，也扭曲了税收对农业经济结构的调节功能。

其次，农村税费改革之后，现行农业税依然单独立法，设独立税种，使城乡二
元税制得以延续，这有悖于税收公平原则和国民待遇原则。

[6]
5、现行二元税制与社会主义市场经济体制不适应，成为统筹城乡经济社会发展的制度障碍。

目前农业税仍然以土地及其生产总量为计税依据，农业税成
了一种类似于地租的土地税。

与之相比较，城镇居民和城镇工商业者却没有这
种类似地租的税收。

税收是政府调节不同社会阶层之间、不同地区之间、不同
行业之间利益分配关系，促进公平，促进城乡经济社会协调发展的主要杠杆之一。

但由于城乡税收制度的不统一，这种调节作用不仅没有得到发挥，反而使
城乡经济、城乡居民之间收入的差距进一步扩大，制约了农村经济的发展。

6、现行二元税制有失公平，侵害了农业生产者的利益，加重了农民负担。

公平原则是现代税收的首要原则，其基本功能就是政府通过各种税收制度和税
收政策来促进公平竞争，进而实现社会公平。

但在现行二元税制结构下，这种
公平仅仅局限在城市居民内部和农民内部，忽视了城乡居民之间的负担公平。

7、现行二元税制影响我国农产品的国际竞争力，制约了农民收入的增加。

世界多极化、经济一体化是全球发展的大趋势。

以加入WTO为标志，我国经济
逐渐与世界经济融为一体，国与国之间的经济竞争日趋激烈。

农业作为基础性
产业，获利不高，为此，各国政府普遍采取优惠政策对农业生产者提供支持和
保护，除对其采取直接补贴的政策外，在税收上也给予了轻税或免税政策。

相
比之下，我国对农业生产及农民不仅直接投资少、补贴更少，而且还要向农民
征收较高的农业税。

可见，我国现行的二元税制不仅不能适应全球经济一体化
的要求，而且影响了我国农产品的国际竞争力，制约了我国农业比较优势的发挥，加大了农民增收的难度。

[7]
8、农村税费改革企图通过降低平均税负水平来减轻广大农民的负担，却忽视了农民之间的负担差距。

税费改革后，农民的负担由于取消了各种收费确实
有了明显的减轻，但农业税的税率却成为了影响农民负担的惟一因素。

农业税
税率提高到7%，再加上20%的农业税附加，农民的实际负担水平为8.4%.改革
前的按人头收的三提五统都打入了按产量征收的农业税，全部落到了种地农户
身上，真正务农的农民直接受到提高农业税税率的负面影响，造成纯农业户的
税负反而加重，这恰恰与农村税费改革的初衷背道而驰。

9、农村税费改革强调税外收费的清理，并没有真正触及到乱收费现象背后的体制因素。

农村基层政府职能错位，基层政府与上级政府财权、事权不对称
因素是导致乱收费现象发生的内在原因之一。

不解决农村公共产品需求与财力
不足之间的矛盾，不打破城乡居民之间既定的利益分配格局，农民负担就不可
能彻底减轻。

一旦农村公共产品等成为迫切需要，而农村基层政府又没有力量
通过财政预算安排时，基层政府还是会通过巧立名目再收费来解决，如此一来，农村税费改革必将难以为继，农民负担必定激烈反弹。

10、农村税费改革没有涉及到农业税制的根本弊端。

现行的农业税制是一
种歧视农业和农民的税制，与现代化市场经济所要求的税收原则不相符合，它
既不是对农业生产净所得征收的所得税，也不是按商品流转额征收的商品税。

比如，农业税不允许扣除必要的生产成本，计征基数中包括了农民的自食口粮，农民的生产耗费（包括农业生产资料与劳动力消耗）不仅得不到相应的补偿，
反而还要缴税。

再如，农业税的计税常年产量自20世纪60年代确定以来，长
期以来保持不变，改革后使农业税已经退化成一种定额土地税，不分收入多少，平均税收负担，既不能发挥组织收入职能，更难以调节收入分配。

以这样一种
税制作为农村税费改革的基本载体，使农村税费改革的局限性与不彻底性与生
俱来。

[8]
二、农村税费改革的目标与理论分析
近两年多来，为减轻农民负担，在我国许多地区都陆续推行农村税费改革。

从两年多来试点地区的实践效果来看，农民过重的负担明显降低，各试点地区
减负幅度一般在30%以上。

然而，从税费改革的政策设计以及改革过程中暴露
的一些问题来看，此次改革仍不够彻底，具有比较明显的过渡性色彩，没有打破城乡居民之间既定的利益分配格局，无法从根本上解决农民负担和农村财政问题。

第一种观点认为，1、统一城乡税制是改善工农关系的重要手段。

目前中国的人均GDP按汇率计算，约为1000美元左右；按购买力计算大约为3000-4000美元，农业与非农产业的产值结构大约为15： 85，农业与非农产业的就业结构大约为50：50.城镇化水平为40%.综合上述四项指标，目前是调整工农关系的关键阶段。

根据国际经验，此阶段不同国家从各自国情出发，都采取相应措施，以工业反哺农业。

中国工业化进人中期阶段以后，为从根本上调整国民经济分配格局，在工农关系、城乡关系上提供了可能。

这一阶段，国民经济的主导产业由农业转变为非农产业，国民经济增长的动力主要来自于非农产业。

在这种背景下，再设立农业税从农村抽取资源就不合时宜了，而且当前我国农业税占国家税收收人的比重已经很低。

因此逐步取消农业各税，而将其纳入所得税、增值税等税种的征收范围，已不会对我国财政收入有太大的影响。

2、逐步将农村公共品的供给纳入各级财政负担的范围，完善农村公共财政体制。

这项目标的实现，不仅是取消农业税，实行城乡统一税制，更重要的是要进行一系列的配套改革。

当然，这是一项宏大的系统工程。

首先，必须通过政府体制改革，大幅度降低政府的运行成本。

其次是加大中央财政和省市财政对农村义务教育和农民社会保障等有关方面的投入。

[9]
第二种观点认为，1、总体上看，目前我国的经济发展水平已经到了工业化中后期，市场经济体制的基本框架也已建立起来。

世界上许多国家都在工业化进行到一定程度时及时结束了农业剩余的提取，转入工农业协调发展阶段。

从西方发达国家的经验看，一般是以工业产值超过农业产值作为结束提取农业剩余的标准。

如美国早在1890年就结束了农业对工业提供资金的活动。

当时美国农业产值占工农总产值的40.6%，农业劳动力占三次产业劳动力的37.5%；日本结束农业对工业提供资金的政策是在1910年，当时的日本农业产值占工农业总产值的42%农业劳动力占三次产业劳动力的53.6%.而我国在1970年，工业产值就已达到36.8%占该年度工农业总产值的51.11%.近几年来我国工业产值占工农业总产值的比重一直保持在70%及以上的水平，2001年这一比例高达74.5%.从就业结构看自2001年开始农业劳动力占三次产业劳动力的比重基本维持在50%这一水平。

由此可见，我国经济已经发展到了改变工业优先发展战略、实行工农业协调发展的时期，这也使统一城乡税制有了较为客观的现实基础。

2、从当前财政收支及其结构的总体情况看，城乡一元税制不会对我国财政造成过大压力。

统一城乡税制并不等于不对农民征税，只是取消专门面向农民的税费，按照城乡一体的原则，对农民征收增值税和个人所得税。

所以从经济发展的长远角度看统一城乡税制后，随着以农产品为原料的加工工业的发展，地方从加工业得到的增值税足以弥补取消农业税的不足。

而且纳税人由缴农业税的千家万户转为增值税制度下的农产品种植大户和加工企业，农村税费征收成本过高的顽疾也可迎刃而解。

[10]
第三种观点认为，与现行的农业税制基本要素进行比较就可发现，农用土
地资源使用税在实质上与农业税在制度设计上没有大的差别，实际上仍然是农
业税，本质还是一种地租。

按照这一思路进行农业税制改革，并不能真正实现
城乡税制统一的目标。

1、开征农用土地资源使用税，没有跳出城乡二元税制格局的窠臼。

农用土地资源使用税仍然是一种针对农民单独设置的、游离于国家整体税制之外的税种，开征这一税种，仍然秉承对农民土地课税的陈旧理念，没有贯彻现代市场
经济发展所要求的对商品征税、对所得及财产征税的原则。

2、开征农用土地资源使用税，没有考虑中国农村的基本现实。

中国农业人口众多，2001年我国农民人均经营耕地面积只有1.99亩。

这一份土地，对农
民而言，不仅是农业生产资料，而且在社会保障体系不能全面覆盖农民的情况下，还是维系农民生存的最后一道生命保障线。

对农民课征农用土地资源使用税，就有可能破坏这一生命保障线，从根本上损害农村社会稳定以至全社会稳
定的基础。

3、开征农用土地资源使用税，不符合加入WTO之后我国农业发展的迫切要求。

和现行农业税一样，农用土地资源使用税不是规范的商品税，国家既不能
对进口农产品征这种税，也不能对出口农产品退这种税，这将影响我国农产品
的国际竞争力。

4、开征农用土地资源使用税成本过高，农民利益得不到保障。

农用土地资源使用税的征收管理方式与现行农业税的征收管理方式几无二致。

按照这一思路，现行负责全国农业税征收的近30万人的队伍仍需继续保留，征收成本仍居高不下；现行农业税先征收再减免的运行机制仍然不变，农业税减免款被随意
截留挪用的问题仍然得不到根本解决，广大农民的利益保障机制仍无法建立。

5、开征农用土地资源使用税，没有铲除搭税收合法便车，向农民非法收费的机制。

农用土地资源使用税的征收，无论是计算土地面积、划分土地等级，
还是确定级差税额，都将强化基层政权机构在征税事务中的地位，不利于改善
干群关系，不利于维护农村社会稳定。

[11]
第四种观点认为，我国农业税收制度的改革必须突破现行模式的局限，立
足于解决农村长期积累的一些深层次问题，综合考虑，配套进行，要在认识上
有一个大转变，在体制上有一个大的创新。

为此，应当坚持以下三个基本原则：一是增强税收对农业经济调控职能的原则；二是对农民实行国民待遇的原则；
三是公共产品提供应向农村倾斜的原则。

我国农业税收制度的彻底改革不宜一步到位，而应采取渐进的方式，分阶段、分步骤实施。

1、近期目标：以农村税费改革减轻农民负担，调整和规范农业税收制度。

从农业税收制度改革的角度看，农村税费改革是一项十分必要的过渡性措施。

农村税费改革将在三个方面为农业税收制度的进一步改革奠定良好基础和
提供有利条件。

一是彻底解决农村三乱问题，从根本上降低农民负担，让农民、农业得以休养生息，为农业税收制度彻底改革提供经济发展基础。

二是彻底改
变农民负担模式，将以费为主或费、税并重的农民负担模式转变为以税为主的
模式，确立农业税收在农村分配关系中的主导地位，使农村税收管理走上规范化、法制化轨道，可以说是农业税收制度彻底改革的有效准备和铺垫。

三是在
农村税费改革中配套建立健全农村公共财政体制，增加对农村的财政转移支付，使农村公共产品的供给正常化，为农业税收制度的彻底改革提供保障。

2、远期目标：取消现行农业税收，实行城乡统一税制。

当前，我国的税收体制正在酝酿新一轮改革。

应当根据社会主义市场经济
建设的整体要求，以新一轮税制改革为契机，把农业税收制度包括在整体税收
体系中统筹考虑，彻底改革农业税收制度，形成包括广大农村在内的统一的税
收制度。

在广大农村以效率型税收全面取代现行平均型税收体制，以促进农业
经济的全面发展，达到开拓农村广阔市场、刺激农民巨大的潜在消费需求的目的。

[12]
第五种观点认为，对农业初级产品的生产经营主体如何征税，确实是一个
值得研究的问题。

取消农业税，将现行农业税的征税对象涵盖在增值税的征税
范围内，存在两大问题。

1、农业税存在的合理性问题，不单指这一税种存在问题，而且指对农业初级产品进行征税的任何行为本身就存在问题。

因此，对于一个本不该征税的对象，来研究如何改征其他新的税种，是毫无意义的。

除农村家庭承包经营外，农户、农庄或农场式的规模经营尽管商品化程度
较高，并可以获得较好的农业比较效益，但其自主性的投入规模也更大，而且
承载着国家粮食安全等综合的经济社会功能。

特别是由于农业在经济产业链中
的低层次地位，其在经济资源的分配中始终会处于弱势。

在工业化进程中或工
业发达阶段，对农业进行补贴将是长期的政策。

国家应当把进行规模经营者作
为重点对象给予农业补贴；对这些对象设置税种时，也应优先考虑补贴问题；
在补贴不足的情况下，不宜设置税种。

2、将征农业税改为征增值税等税种，缺乏操作性，也不够科学。

按增值税条例衡量，家庭承包经营主体不可能具备增值税一般纳税人的条件，若对其征
收增值税只能按小规模纳税人对待。

另外，家庭承包经营体制下的农产品销售
行为又比较灵活，无论是对其直接征收增值税或是实行代扣代缴的办法，均存
在难以操作的问题。

而且确定增值税简便征收率的办法，并不比现行农业税按
计税面积、常年产量、计税价格和税率四因素计征的办法优越多少。

两种办法
只是计征方式的不同，对初级产品征收增值税和现行农业税都存在如何确定真
实税负率的问题。

取消农业税后，现行增值税中关于农业自产产品免征增值税
的规定仍应保留，对收购农产品进行工业加工或商业经营行为征收增值税的办
法也仍是可取的。

总之，现行增值税对于农产品征税的边界设定和收购农产品。