法律优先原则在行政处罚听证程序中的适用

一
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行政 法 中法律优 先原 则 介绍
（ 一） 法律 优 先原 则 的含 义
法律优先原则 ，又称法律优位 、法律优越原则 ，其作 为依法行政 的要素之一在德国 、日本 和台湾等国家和地区受到广泛的认可和推崇 。该原则起源于德 国行政法学者奥托 ・ 迈耶 ，他认为 法律作为 国家意志的表达 ，其法律效力应为最强 ，以法律形式表达的国家意志当然优先于其他
律 优 先原 则 。
［ 关键词］法律优 先原 则 ；行政 处 罚 听证 程序 ；备 案 审查 ；监督
［ 中图分类号］Ｄ ９ ２ ２ ． １ １ ２ ［ 文献标识码 ］Ａ ［ 文章编号］１ ０ ０ ９ — ６ ５ ６ ６ （ ２ ０ １ ４ ） ０ １ 一 Ｏ １ １ ０ — ０ ４
定 的情 况 下 ，行 政 法规 、地方 性法 规 及 规章 等 规 范性 文 件 都 不得 与 法 律相 抵 触 ，凡有 抵 触 则 以
法律为准 ，或者在法律 尚未规定而其它规范性文件率先作 出时 ，一旦法律就 同一事项作出规定 ，
则法律具有优先地位 ，其他规范性文件必须服从之 ２ ｌ 。法律优先 的含义在大陆地 区更为强调法律 的位阶体系 ，随后逐渐引 申为下位法不得与上位法抵触 ，下位法根据上位法制定 。 《 中华人民
（ 二） 法律 优 先原 则的 内容
我国法学理论将法律的基本原则解释为 “ 体现法的本质和根本价值 ，是整个法律活动 的指
导思想和出发点 ，构成一个法律体系的灵魂 ， 决定法的统一性和稳定性 。 ” 法律优先原则作为依
［ 收稿 日期］ ２ ０ １ ３ — １ ２ — ０ ６
［ 作者简介］邢芝凡（ １ ９ ８ ９ －） ，浙江象山人 ，华 东政法大学研 究生教 育院宪法学与行政 法学硕 士研 究生 ，研 究方向为行政
来对社会进行管理 的一种方式 。依据 《 行政处 罚 法》 第一条的规定 ， 《 千 亍 政处罚法》 设立 的 目的
是 “ 为 了规 范 行 政 处 罚 的设 定 和 实 施 ，保 障 和 监 督 行 政 机 关 有 效 实 施 行 政 管 理 ，维 护 公 共 利 益 和
不得推卸或者怠慢履行法定 职责 ，换 句话说 ，行 政 机 关 必 须 依 法 行 政 ；另一 方 面 ，从 消 极 意 义 的 角度 ，即行政机关不得采取 与法律 规定 相冲突 的 措 施 ，不 得 违 反 法律 、行 政 措 施 ，也 不 得 在 事 实
社会 秩序 ，保护公 民、法人或者其他组织 的合法
权 益。 ”但 是 ，行 政 处 罚作 为 行政 行 为 的一 种 ，具
有 行政行 为所特有的单方意志性和强制性 。在此 前 提下 ，行政处 罚对 于行政 相对人的人身和财产
可 能 具 有 重 大 的 影 响 。为 此 ，行 政 处 罚 必 须 有 正
天水行政学院学报
２ ０ １ ４ 年第 １ 期（ 总第 ８ ５ 期）
法律优先原则在行政处 罚听证程序 中的适 用
邢芝 凡
（ 华东 政法 大学 研究 生教 育 院 ，上 海 ２ ０ ０ ０ ４ ２ ） ［ 摘要】 法律 优 先原 则是依 法行 政 的要 素之 一 ，是 通过 法律 限制行 政权 力 ，实现 有 限政 府 的 重 要 手段 。行 政 处 罚听证 程 序 需要 以法律 优 先原 则为 重要 指 引 。现 阶段 法律 优 先 原 则 囿于行 政 立 法 出 于 多 门、行 政执 法 与 司 法 审查 适 用 法律 依 据 不 统 一 等 而 无 法得 到 很 好 的 贯彻 落 实 。 为此 ， 应 当通 过提 高全 国人 大及 其 常委 会 的 立 法 能力 ，加 强规 范性 文 件 的备 案 审查 和监 督 等 来 实现 法
规 章 。行 政法 规 的效 力高 于 地方 性法 规 、规 章 。 ”该 法第 八 十条 规定 ： “ 地 方性 法规 的效力 高 于 本 级 和 下级 地 方政 府 规章 。省 、 自治 区 的人 民政 府 制 定 的规 章 的效力 高 于 本行 政 区域 内的较 大 的市 的人 民政府 制定 的规章 。 ”
上 忽 视 、变 更 法 律 ，换 句 话 说 ，行 政 机关 不 得 作 出与法 律相 抵触 的行 政行 为 。 （ 三） 法律 优先 原 则 中 “ 法律 ” 的界 定 法律优先原则 由 “ 法律”和 “ 优 先 ”两 个 部 分 组 合 而 成 。其 中 ，对 于 “ 优 先 ” 的理 解 没 有 太
但是相较于西议会政治下议员所具有职业性和专业性我国人民代表多为兼职代表即除了在人民代表大会开会期间参与会议履行人民代所应尽职责在人民会闭会期间人民表均在各自领域从事各自工作行政行为所面对行政管理工作具有广泛性应变性和专业性这使业余人表很难进行有效且及时立为此我国全国人立主要侧重于原则性和指导性如行政行政许可在这些行政律立中多有着向行政机关进行授予部分立权规如行政第八条第七项规了律行政规规其他行政将行政种类设权力部分授给了行政机关对于上述授权立依据我国是为执行律规需要制行政规事项这类事项需要先有律明确规二是宪第八十九条规国务院行政管理职权事项这属于宪直接授权但是这受到律保留原则限制三是全国人及其常委会特别授权事项这主要是根据立第九条于其专属立权范围内尚未制律部分事项授权国务院制行政规国务院需要严格在全国人及其常委会授权范围内制行政规由于这在实质上属于全国人及其常委会立为此除律绝对保留事项在该授权范围内不受律保留原则限制可见我国给予了行政机关较行政规和规章立权但是在巨物理论下行政机关是自行其拥有独立利益巨物如果没有完善立监督和司审查行政机关可能会因为自身部门利益或者地方利益而不适当地运用立权这将造成行政规规章与行政立之间不统具体到行政听证程序中在适用范围上就存在着行政立与行政规规章之间不一如上文所言行政中明确规可以适用听证程序行政种类为责令停产停吊销许可证或者执照较数额款但是北京市劳动行政听证程序实施办第六条中则在吊销有关许可证外增加了扣缴有关许可证情形中华人民共和国海关行政实施条例测绘行政程序规深圳市城市管理行政执工作程序规等规章中存在着将没收违所纳入听证程序范围可见中国立机关立与行政机关行政立之间存在着不统一在司实践中行政机关基于各自利益考虑往往将自己部门规章者内部规作为执依据将行政立架空甚至违背可见律优先原则在中国行政听证程序中未能到很好落实行政执法与司法适用之间的矛盾由于立不统一行政执依据与司裁判依据也存在着不统一执机关依行政也可能会使行政行为因违被撤销以2004苏州工商局以行政中未明确规没收违所需要听证为由在未经听证情况对存在伪造产地行为某公司实施了没收违所68万元行政决该作出后该公司以工商局在没收其财产时没有告知其有要求举行听证权利属于程序违为由提起行政诉讼院在审理该案时依据了2004高人民院对新疆自治区高级人民院作出关于没收财产是否应当进行听证及没收经营药品行为等有关法律问题的答复中的规定
法学。
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法 行 政 原 则 的重 要 组 成部 分 ，也 是 我 国行 政 法 的 重 要 原 则 之 一 。行 政 法 中 的法 律 优 先 原 则 的 主 要 内容 可 以分 为两 个 方 面 ：一 方 面 ，从 积 极 意 义 的 角 度 ，即行 政 机关 必 须 主 动地 、积 极 地 执 行法 律 ，
当法 律程序予 以规制 。听证程 序就是在这样 的环
境 中被引入到行政处罚程序 中，立法者希望通过
共 和 国立 法法》 （ 下称 “ 《 立法’ 法） ） ” ） 中 的相 关 规 定 对 此 有着 很 好 的解 释 。该 法 第 七 十八 条 规
定： “ 宪法具有最高的法律效力 ，一切法律 、行政法规 、地方性法规 、自治条例和单行条例 、 规章都不得 同宪法相抵触 。 ”该法第七十九条规定 ： “ 法的 国家意志 ；与法律相 冲突的意志表 达能够被法 律所废止 ，或 者根本不起作 用 ］ 。德 、 日、
台学界通说对于法律优先原则 的理解 十分宽泛 ，普遍认为法律优先原则是指一切行政活动 （ 包 括行政立法和行 政执法）都要受到法律 的约束 。我 国大陆学者在理解该原则范 围时比较有限 ， 主要是针对法律与行政立法活动的关 系。如有学者认为 ，法律优先原则是指在 已经具有法律规