浅谈“项目代建”和“项目管理”的联系和区别

浅谈“项目代建”和“项目管理”的联系和区别
陈湛
【摘要】本文根据研究、对比国内近年来代建制度实践中的问题与优劣之处,并与国际推行的“PM”管理模式作了一个简单对比,希望为促进国内工程建设管理水平及相关制度改革奉献一份绵力.项目管理体系在中国体现为工程监理及代建制度,受中国政策、国情、制度、法律与发展水平限制,实际上工程监理只是狭义的PM,工程监理制度自1988年开始强制实施以来一直是工程建设管理主流模式.随着最近几年中国不断与国际PM接轨,改进,加上政府投资基础实施建设高速增长,但政府在工程管理方面人员严重不足,所以新的中国建设管理模式“代建制”因此出现,但该制度在几个示范地区实施以来效果一般,所以在中国的推广速度很缓慢!
【期刊名称】《建筑设计管理》
【年(卷),期】2016(000)007
【总页数】4页(P25-28)
【关键词】代建;代业主+建设管理;风险;法律地位;不匹配
【作者】陈湛
【作者单位】广东省建筑工程监理有限公司,广州510000
【正文语种】中文
【中图分类】TU721
1.1 “项目代建”在我国的发展和定义
“项目代建”作为配合政府投资体制改革的一个重要措施，自2004年7月，国务
院《关于加强投资体制改革的决定》明确指出“继续深化政府投资体制改革，大力推行政府投资工程代建制……”，各地相继制定了政府投资建设项目“项目代建”管理办法，取得了一定的成效。

根据各地做法的比较和归纳，主要有3种类型：一是以广州为代表的由专业PM机构实施代建；二是以上海为代表的由投融资公司实施代建；三是以深圳为代表的由政府下属工程管理机构实施代建。

根据代建制在项目中的实践，“项目代建”可以理解为是通过由业主方委托工程专业管理机构代业主管理，履行业主权利，代理“项目建设方”（业主）的权利，组织开展工程建设项目的全过程管理，包括进行立项，设计、招标、监理及工程管理等工作，按建设目标完成建设任务，直至竣工验收后交付使用单位使用的一种建设组织模式。

其实质是“代业主+建设管理”。

1.2 项目管理在我国的发展和定义
项目管理最早起源于美国。

国际上主要有两大项目管理的研究体系，其一是欧洲体系——国际项目管理协会（IPMA）；第二种是美国体系——美国项目管理协会（PMI）。

项目管理在国内目前处于快速推广阶段，以其服务范围广、服务理念先进而不断地被国内各级政府所接受而大力支持，行业内各企业也积极地探索并在实践中加以推广。

国际上项目管理是指“项目投资者”委托专业的“工程项目管理机构”或专业的“工程顾问公司”对项目提供专业管理服务，包括为使工程项目在一定约束条件下取得成功，对项目的所有活动实施决策与计划、组织与指挥、控制与协调等一系列工作的总称，并把这种服务统称为“工程项目统筹管理”。

而国内建设工程项目管理（简称项目管理），是指从事工程项目管理的企业，受工程项目业主方委托，对工程建设全过程或分阶段进行专业化管理和服务活动。

一方面是对“业主方”的决策咨询和管理咨询，另一方面是对项目建设全方位全过程的项目管理。

其实质是“业主咨询+全过程建设管理+全方位专业服务”。

“项目代建”和“项目管理”所涉及到建设管理的内容是相同的，并具有以下的一些共同优点：
1）使政府或业主从繁杂的项目建设日常管理事务中解脱出来，专注于自身系统的事务及运营发展，从而提高项目管理工作效率。

2）使业主无需短期内组织大批针对工程的专业人员进行管理，从而节省大量人力、物力及资金的投入。

3）充分利用专业管理公司多年积累的各类型项目的实际运作经验、人力资源、设备、技术等优势，做到迅速、系统地开展工作，最终使项目顺利按计划高标准、高质量地完成。

4）综合实力强的专业公司能够迅速调配各方资源，将投资咨询、设计、采购、施工、试运行与固定资产投资全过程进行系统化、规范化管理。

通过专业公司自身的综合实力帮助建设机构实现科学决策、规避风险、保证工程质量、降低工程成本，提高投资项目的效益。

5）有效避免政府投资项目的“三超”现象，并能遏制腐败。

除了以上的联系外，“项目代建”和“项目管理”又有区别。

3.1 合同主体不同
代建建设中，代建单位受业主（建设方或使用方）的委托，与总承包单位或勘察、设计、监理、招标代理、供应、施工承包商等企业签订合同，并依据合同独立开展管理工作，监督合同的履行，拥有较大的权利，承担相应的责任（见图1）。

项目管理单位虽然也是受建设方或使用方的委托，但不直接与勘察、设计、监理、招标代理、供应、施工承包商等企业签订合同，而是按照与业主签订项目管理合同，代表业主对工程项目的组织实施进行管理和服务（见图2）。

3.2 决策主体不同
项目代建管理中，代建单位拥有决策权，直接管理总承包及相关参建单位等企业的
相关事宜，并对做出的决策负责。

项目代建将传统管理体制中的“建、用合一”改为“建、用分开”，业主不直接参与建设，没有决策权，只有建议权。

项目管理模式中，项目建设资金往往由业主支配，项目管理公司没有工程费用定夺权，其主要责任是为业主提供合理的建议、协助业主分析问题、提出解决问题的方法及审核费用的支出情况，最终审定权是业主。

3.3 业主（建设方或使用单位）参与程度不同
项目代建中，业主是不允许直接参与项目的管理，代建单位按照与业主签订的合同代行项目建设投资主体职责，在权限范围内，根据法律、法规和行业规范的要求，按照自身管理制度和经验独立完成项目管理工作的，并在竣工验收后交付业主使用，业主不直接参与建设。

项目管理模式是项目管理公司协助业主，与业主共同管理项目。

项目管理公司协助业主对项目进行管理，为业主提供合理的建议、帮助业主分析问题、提出解决问题的方法，最终决策者是业主。

业主可以随时掌握项目的动态，直接参与项目的建设并进行管理。

3.4 “项目代建”和“项目管理”服务专业程度不同
从目前我国实行的项目代建来看，承接项目代建的单位有专业项目管理机构，有投资公司，也有专门建立的事业单位性质的工务局或城建局，因此项目代建服务的专业性就很难把控。

例如：专门建立的事业单位性质的工务局或城建局，需要同时进行很多代建项目，往往会走向两个极端，一种是项目多，专业人员不足，导致在项目代建过程中力不从心；另一种是扩招人员，造成人员编制膨胀，所招聘的人员的专业素质很难保证，自身的管理都出现问题，项目代建的效果就更难保障。

而项目管理服务承接的单位一般都是专业项目管理机构，有着多年积累的各类型项目的实际运作经验、人力资源、设备、技术等优势。

能够迅速调配各方资源，将投资咨询、设计、采购、施工、试运行与固定资产投资全过程进行系统化、规范化管
理，实现科学决策、规避风险、保证工程质量、降低工程成本，提高投资项目的效益的目标。

在决策时，代建单位只能从代建的角度去进行决策，往往造成代建项目在验收移交业主后，出现种种问题，不能满足业主预期的目标和要求。

项目管理单位会站在专业、科学的角度为业主提供合理的建议、帮助业主分析问题、提出解决问题的方法，而业主作为决策者可以综合专业的意见及自身使用的要求来进行决策，使决策更为科学合理，最终实现预期的建设目标。

3.5 服务内容及深度不同
项目代建的服务内容主要是代业主并进行建设管理，服务的内容有所局限；项目管理的服务内容是业主咨询、全过程建设管理及全方位专业服务，且业主可以根据项目的需要约定项目管理服务内容的深度和广度，灵活度更高。

从工作深度而言，代建单位一般是以完成代建项目为目标，而项目管理的服务会站在业主的角度，为业主提供专业的决策依据，合理的优化方案等，因此服务的内容更深入，更专业。

4.1 “项目代建”存在的弊端
从近年来代建项目的实施情况来看，项目代建取得了一定的成效，但也存在一些弊端，而这些弊端正是“项目管理服务”能予以很好解决的。

4.1.1 代建人的法律地位不明确
代建单位具有项目建设阶段的法人地位（也即项目业主、甲方），拥有法人的权利（包含在政府监督下对建设资金的支配权），同时承担相应的责任。

而不论总承包企业，还是项目管理企业都不具备项目法人地位，都不能取代已有的管理机构，都不能改变原有的管理弊端。

4.1.2 代建单位获得的收益与承担的风险不对称
代建取费一般不超过总投资的2%，但代建单位需要承担代建项目的质量、进度、
成本等风险，收益与风险的不对称打击了代建单位的积极性。

同时项目代建资格要求具有甲级工程咨询、甲级工程设计、甲级工程监理、甲级招标代理、甲级工程造价咨询、施工总承包一级、房地产开发二级以上等资质之一，但服务类的单位根本没有能力去承担代建项目的风险。

4.1.3 对代建单位的监管形同虚设，代建项目无法满足使用单位的需求
项目代建的实行打破现行政府投资体制中“投、建、管、用”四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约。

使用单位不再介入项目前期、施工及采购等环节的招标活动。

但又没有很好的监管措施来制约代建单位，使得对代建单位的监管形同虚设，更没有相关法律法规配套，因此无法达到互相制约的目的。

4.1.4 资金使用的争议
代建单位在代建的过程中负责工程投资管理工作，负责编报相关资金使用计划，并依据工程合同和工程进度直接向上级主管部门提出资金拨付申请，经审核加具意见后报财政主管部门办理资金支付。

这些主管部门并不了解项目实际的资金使用情况，又没有完善的监控措施，资金使用的合理性往往会引发很多的争议。

4.1.5 代建制度不完善
代建制度不完善一方面是由于代建制度的相关规定是由发改委为主在推动，而另一方面项目管理和监理制度是由建设部在推动，部委之间未协调妥善，造成管理断层，使得代建制在实施过程中出现了脱节的现象，如在质量管理过程中代建单位在所有验收表格中无签字之处，在办理前期手续时沟通困难等。

4.2 “项目管理服务”的优势
基于代建制存在的问题，项目管理的优势更被认同，主要体现在：
1）采用项目管理的形式，解决了代建人的法律地位不明确的尴尬，项目管理公司有明确的身份定位及责任划分。

2）项目管理单位为项目提供决策的依据，而没有决策权，便于对项目管理单位的
工作进行监管，并且掌握项目的发展方向。

3）项目管理单位不直接使用资金，所有的资金支付都是通过业主，有利于业主了解每一笔资金的使用状况，解决了项目代建中资金使用争议的问题。

4）项目管理单位可捆绑监理、造价等服务，在资源利用和整合上具有明显优势，既可避免多次招标造成的时间、人力、成本上的浪费，同时也避免了参与单位过多而造成管理上的混乱。

项目管理是国际上通用的建设项目管理方法，该管理方法在国内的大型政府投资项目中广泛使用，但真正发挥工程项目管理服务在中国工程管理界的作用，路途还很漫长，且走且改进吧！
【相关文献】
[1]建设部关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见（建市[2003]30号）[S].
[2]建设工程项目管理试行办法（建设部建市[2004]200号发布）[S].
[3]国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知（国办发[2007]64号文）[S].
[4]中国工程咨询协会.工程项目管理导则（试行）[S].天津：天津大学出版社.
[5]关于征求〈关于推进大型工程监理单位创建工程项目管理企业的指导意见〉（征求意见稿）意见的函（建市监函[2008]35号）[S].。