浅谈行政处罚中从轻和减轻原则的运用

[研讨会论文] 浅谈行政处罚中从轻和减轻原则的运用
一、案由
2006年5月，盐城市盐务管理局盐政执法人员在查处大丰市盐场陈某（已被判刑）贩卖工业盐给群众食用案件时，发现盐都区青墩镇私盐贩子袁某，利用在盘湾镇境内的姘妇周某同陈某的合伙人刘某（亦已被判刑）有借贷关系，于2004年10月至2005年6月，曾先后四次从陈某的合伙人刘某处获取工业盐拾吨，贩卖给青墩镇及邻近青墩的我县盘湾镇境内群众食用，非法获利10050元。

因案情涉及我县盘湾镇居民，盐城市盐务管理局指派我局配合盐都区盐务管理局查清此案相关事实，但当事人袁某社会关系复杂，有青墩和盘湾两处住所，正常在外地与他人合伙承包建筑工程，案发后东躲西藏，办案人员不得不安排专人蹲点守候，半月后才将其归案。

案件查实后，根据国务院《食盐专营办法》第十六条：“严禁将工业用盐作为食盐销售”和第二十三条“违反本办法第十六条规定，将非食用盐作为食盐销售的，由盐业主管机构责令停止销售，没收违法所得，可以处违法所得5倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，由于袁某尚不足以追究其刑事责任，只能作出行政处罚。

相关办案人员对此案处理展开了讨论，当讨论处罚幅度时，出现了两种不同的观念：一种观念认为，当事人袁某虽然违反了盐业行政法规，贩卖私盐数量较大，但其经营利润较少，如果处罚偏重，当事人经济承受能力较差，可能带来执行上的难度。

从办案经历来看：多年来，在农村
地区，查处此类案件较多，对一些无家无业的私盐贩子，真正处罚起来都难以到位，正常是“轻者处罚300--500元，重者处罚2000--3000元”；从当事人的实际现状看：袁某无妻，虽然姘居周某，但无法定夫妻关系，实际此人属居无定所，恐难执行；从案情调查情况来看：主犯刘某从袁某姘妇周某处借贷在先，袁某取盐在后，处被动地位，属被逼取盐抵债，应当考虑从轻和减轻处罚的原则，适当处罚，便于执行到位。

另一种观念认为，盐业行政法规已出台十年，全市每年查处此类盐业违法案件数量在200件以上，近年来违法者贩卖私盐的方法更隐蔽，以假乱真的手段更狡猾，坑害群众更带有欺骗性。

且袁某作为主犯陈某、刘某等人的下线，为了获取非法利益，不择手段，将工业用盐谎称为食用盐出售，坑骗群众，促使陈某、刘某等人的犯罪行为得以实施，应对其实施严厉处罚，通过惩戒来震慑私盐贩子，制止其他可能再次出现的此类违法行为。

且袁某在盐都区和射阳县都有住处，又和他人合伙承包建筑工程，有一定的收入来源，应按过罚相当的原则处罚，可以处罚到位。

最后，盐都区盐务管理局根据盐城市盐务管理局的意见，按听证程序对此案发出没收违法所得10050元，并处违法所得三倍罚款的听证告知书，袁某主动放弃听证，在法定期限内，盐都区盐务管理局按告知内容作出了行政处罚，当事人袁某未能全部履行，只缴纳了违法所得和部分罚款，2007年春节前盐都区盐务管理局申请人民法院强制执行。

笔者赞同盐城市盐务管理局的决定。

二、分析
行政处罚作为国家法律责任制度的重要组成部分，是行政机关依法管理的重要手段之一。

《行政处罚法》作为我国行政处罚立法与执法的基本依据，是行政程序法的重要组成部分，也是实行依法行政、实现依法治国的重要基础。

上述案例所涉及的问题，实际上是《行政处罚法》中从轻和减轻行政处罚原则的适用问题，各行政执法部门都会遇到处罚执行难的问题。

如何解决这个难题，通过对相关部门的执法实践情况调查，基本上选择了利用《行政处罚法》规定的从轻和减轻原则，或者根据执行分期缴纳罚款的规定，在实际执行中变相降低行政处罚的限额，来应对这类问题。

这种做法，可能在大部分行政机关实施行政处罚中均有发生，为此笔者试作一个法律应用问题上的探讨。

首先，从行政处罚的目的来看：行政处罚的目的与行政处罚的功能是密切联系的，利用行政处罚的功能以达到一定的目的，取决于一国立法者及执法者的选择。

由于行政处罚功能的多样性以及行政处罚法的作用的多样性，不同国家的行政处罚法有着不同的目的，但大体上有以下几种类型：一是排除妨碍型。

行政处罚的目的主要在于排除行政管理的障碍，维护行政管理秩序，保障行政机关有效地实施管理。

这种类型是建立在以行政机关为本位的基础上的。

二是保障权益型。

行政处罚的主要目的在于保护国民的权益不受侵犯，维护公共利益和社会秩序。

三是预防违法型。

行政处罚的目的在于教育行为人和其他人积极履行行政法上的义务，预防和制止违法行为的发生。

如《俄
罗斯联邦行政违法法典》规定：“行政处罚是国家为实施行政违法行为规定的责任措施，其适用的目的是为了预防违法者本人和其他人实施新的违法行为。

”四是惩戒报复型。

行政处罚的目的在于惩罚和报复义务违反者，从而使受害人得到心理平衡，使社会对违法行为抱有一种鄙视态度，防止受害人的自力救济。

我国是一个社会主义国家，也是一个民主的、法治的国家，因此行政处罚不能以单纯的惩戒为目的，更不能以报复作为行政处罚的归属。

虽然《行政处罚法》中并没有明确规定行政处罚的目的，但第五条“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”的规定，表明“教育公民、法人或者其他组织自觉守法”，预防和减少违法行为的发生，是我国实施行政处罚的目的。

因此，在我国实施行政处罚的主要目的，一是通过对义务违反者的惩罚，确保行政义务得到履行，从而维护行政管理秩序；二是通过制裁违法者，确保公民、法人和其他组织的合法权益以及公共利益免受违法者的侵犯；三是通过行政处罚，防微杜渐，预防和减少违法犯罪行为的发生。

因此，只有明确上述目的，才能坚持行政处罚的正确方向，防止行政权的滥用。

本案对袁某实施的处罚达到上述行政处罚的目的。

其次，从从轻和减轻原则的适用的法定条件来谈：从轻处罚是指行政机关在法定的处罚方式和处罚幅度内，对行政违法行为人在几种可能的处罚方式内选择较轻的处罚方式，或者在一种处罚方式中允许幅度内选择较低限进行行政处罚。

减轻处罚是指行政机关在法定处
罚方式或处罚幅度最低限下，对违法行为人适用行政处罚。

根据《行政处罚法》的规定，只有在下列情形时，才能适用从轻和减轻原则：第一，主动消除或者减轻违法后果的。

当事人在什么条件下应受到行政处罚，我国现行法律、法规的绝大多数规定表明，只要当事人实施了违法行为，就应受行政处罚。

因此，和刑事犯罪行为相比，违法行为的后果是否存在在适用行政处罚方面并不具有决定性作用。

但对于那些要求以一定后果为处罚前提的违法行为来说，当事人是否主动采取措施消除或者减轻违法后果，直接影响到当事人危害性的大小，从而对适用行政处罚的具体幅度也有着重要意义。

适用本条规定，关键是看当事人有无主动的行为，如果当事人消除或者减轻违法后果的行为是经行政机关责令采取的，就不能依照本条规定从轻或者减轻处罚。

袁某先后四次贩卖私盐，明知工业盐不能食用，仍然向群众出售，如果不是2005年7月主犯陈某被调查，他还会继续贩卖下去，根本谈不上有主动消除或者减轻违法后果的现象。

第二，受他人胁迫有违法行为的。

在二人以上共同实施违法行为的过程中，可能存在部分当事人不愿意或者不完全愿意参加违法活动，只是在他人的威逼、强制下，才参加违法活动的情况。

受他人胁迫有违法行为的人，一般处于被动地位，所起的作用较小，危害性也相应较轻。

因此应当从轻或者减轻处罚。

需要注意的是，这里所说的受胁迫，是指当事人虽受到他人的某种威逼或者强制，但并未完全丧失意志自由，其违法行为本质上仍然是受其意志支配下的行为。

如果当事人已被他人完全挟制，并彻底失去了意志自由，这时候就不是从
轻或者减轻处罚的问题，而是根本不应当进行处罚，因为该当事人实际上只是他人违法的一种工具，其事实行为应当作为他人违法行为的一部分，而由真正的行为人承担相应的法律责任。

袁某参与贩卖工业盐，起因虽然是主犯刘某和其姘妇有债务关系，但并没有直接以盐抵债，每次都是袁某和刘某单独结算私盐帐目，获得的利润才和姘妇周某分享。

第三，配合行政机关查处违法行为有立功表现的。

对于有违法行为的当事人适用行政处罚，既是为了纠正违法，也是为了教育当事人不再违法。

处罚与教育相结合，是我国行政处罚法制定和实施的一项重要原则。

贯彻这一原则，要求区别情况正确适用处罚，以有利于及时查明案情，鼓励当事人尽早改过自新。

而且，当事人能够配合行政机关查处违法行为并有立功表现的，从一个方面反映其危害性的减低，违法行为人对法定义务已有所认识。

因此，根据具体情况，对配合查处违法行为有立功表现的当事人从轻或者减轻处罚，是十分必要的，也是适当的。

本案中袁某在案发后多处藏匿，经安排专人蹲点半月余才将其归案，为行政机关查清事实制造障碍，根本不配合。

第四，其他依法从轻或者减轻行政处罚的。

除上面提到的三种情形之外，《行政处罚法》第二十五条规定，已满14周岁不满18周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚。

另外，有的单行法律、法规中也规定了从轻或者减轻处罚的内容，如《中华人民共和国海关法行政处罚实施细则》第七条规定：“为走私准备工具、制造条件的，比照本实施细则第五条的规定从轻处罚”，即属于依法从轻处罚的情况。

对符合
这些单行法律、法规规定条件的行为，也应当依照规定从轻或者减轻处罚。

袁某正值壮年，盐业法规中无从轻或者减轻处罚的单行规定。

由此可见，在行政处罚中适用从轻和减轻原则有着严格的条件限制，行政机关决定是否给予违法行为人从轻和减轻处罚必须符合法定条件。

袁某多次参与贩卖工业盐，并不是替姘妇周某索债，而是在谋取私利，因为他不是把工业盐按刘某给他的原价或适当加价出售给工业企业，而是把工业盐谎称为食盐，每吨加价200--300元出售给群众食用，既谈不上主动消除或者减轻违法后果，又不存在受他人胁迫，更不配合行政机关查清案件事实，也没有其他依法从轻或者减轻行政处罚的条件，当然不能适用从轻和减轻处罚的原则。

再次，从从轻和减轻原则滥用的危害上来讲：《行政处罚法》出台前，我国的行政处罚情况可归纳为两个字：“软”与“乱”。

随着《行政诉讼法》、《行政复议法》等行政处罚相关救济制度的完善，以及《行政处罚法》所规定的程序在具体实践中的逐步规范化，“乱”的情况已有了很大的改变，但执法偏“软”的情况仍然没有质的变化，虽然各级各类行政机关广泛采用各种行政处罚手段，仍难以遏制或弱化违法行为蔓延的势头。

行政处罚案件数量的庞大所带来的压力，加上各种利益机制的驱动，致使行政机关在实施行政处罚时，不注重处罚效果而一味追求执行过程的方便、快捷，因此在行政处罚适用中，为提高案件执行效率，行政机关往往存在着对违法行为轻罚化的趋势，即无论具体的违法案件情节轻重，一律选用较轻的处罚方式和较低的处罚幅度，有时甚至低于最低处罚幅度，甚至免于处罚。

这种滥用从轻和减
轻原则的做法，对维护行政管理秩序的危害是很大的。

具体地讲：行政处罚的作用在于对违反行政法义务的惩诫，通过惩诫来制止将来重新违法，其着眼点在于对过去违反行政法义务的制裁，而不论原有义务是否应继续履行。

行政处罚的直接目的并不能促使行政法上义务的实现，而是通过处罚造成违法者精神、自由和经济利益受到限制或损害的后果。

从而使违法者吸取教训，杜绝重犯。

因此，可以说，处罚施于违法者的不利后果，应大于违法行为对社会或个人已造成或可能造成的危害，否则将难以达到处罚的目的。

以袁某贩卖工业盐为例，处罚款30150元的行政处罚，高于违法行为当事人通过违法经营所取得的非法利益，这就必然促使人们按照趋利避害的心理选择自己的行为，一方面，对被处罚人来讲，由于受到切身的惩罚，他将会尽可能避免这种行为的再次发生；另一方面，其他人因看到或者知道违法行为被处罚的事实，也会趋利避害，避免类似事件的发生。

如果滥用从轻或者减轻原则，就像对本案持第一种观念所讲的，“轻者罚款300--500元，重者罚款2000--3000元”，就必然会导致违法行为人产生这次被查是自己倒小霉，下次小心点的心理，于是将继续从事违法经营行为，以期望把自己的“损失捞回来”，导致违法行为反复发生，罚的次数越多，违法行为就反弹越大。

我县以前就存在这种现象，私盐贩子重复贩卖很盐现象时有发生。

自二00二年开始全面整顿和规范全县盐业市场经济秩序，加大对盐业违法案件的处罚力度，严格按照盐业行政法规、《行政处罚法》和《最高人民检察院关于办理非法经营食盐刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的有关规定查处盐
业违法案件，当年查获罚款万元以上的案件五起，申请县人民法院强制执行案件九起，追诉刑事责任三人，处罚最重的是特庸镇金山村私盐惯贩金某，被县人民法院判处有期徒刑六年，并处罚金30000元。

同时将处罚结果对外进行了公示，在电视节目上作宣传，仅用了一年的时间，就扭转了形势，被处罚过的当事人再也不贩卖私盐，近年来我县境内成吨贩卖私盐的现象已绝迹，收到了良好的社会效果。

综上所述，在行政处罚中适用从轻和减轻原则时一定要满足法定条件，符合行政处罚的目的。

依法适用从轻和减轻原则，需要执法人员在实施行政处罚时，一是一定要从行政处罚的目的出发，正确理解法律条文，不能对法律条文断章取义或任意“肢解”，扭曲条文意思；二是要提高认识，严格规范执法行为，在执法中要积极追求执法案件数量少、质量高的立法目标，要依照法定情节来作出行政处罚决定，不受外界因素的干扰，使行政处罚真正做到预防和减少违法行为发生的目的；三是从观念转变上解决执法不到位问题：世界上所有法治国家的矛盾，最终均是通过法院来解决，对目前行政处罚执行难的问题，也不例外。

因此衡量执法到位的标准，就是当行政机关将处罚决定书送达当事人后，对拒不执行的申请人民法院强制执行，只要法院受理并接受，案件移交法院，行政机关的法定义务就基本完成，执法到位问题也将最终得到解决。

作者：射阳县盐务管理局陈录。