“三网融合”试点方案解析甄选

“三网融合”试点方案解析优.选
“三网融合”试点方案利弊分析
王春晖梁晓燕
“三网融合”试点方案特别强调了“统筹规划网络和资源共享”以及“网络信息安全和文化安全监管”两大基本原则。

这与国务院发布的《推进三网融合的总体方案中》提出的基本原则基本相符。

但“三网融合”试点方案仍面临诸多亟待解决的问题，如三网融合产业的竞争格局、最后一公里、重复投资、资源垄断、分业监管、农村盲点和消费者选择权等。

一、“三网融合”的实质在于网络资源的共享
目前，我国“三网”的概念主要包括电信网（固定电话网和移动通信网）、有线电视网、计算机网，这些网络格局相互独立，且每种网络资源的组成方式也相互独立，这种网络相互独立的格局已暴露出诸多的弊病，最大的问题就是网络的重复建设和资源利用的低效。

“三网融合”的实施不但可以促进网络资源的共享，最重要的是可以大幅度地减少重复建设，进而提高资源的利用率。

实质上，当今的三网融合已经不是传统意义上的电信、互联网和有线电视网络物理状态的三网合一，而是指电信、广电、互联网主要运营企业在业务上的相互开放，相互可以进入对方的领域，而逐渐都成为若干个具有三大业务全牌照经营的同类企业，进而实现在网络层上互联互通，业务层上互相渗透和交叉，应用层上趋向使用统一的IP协议，在经营上层上既互相竞争，又互相合作，最终实现为大众提供多样化、多媒体化和个性化的基本通信和内容服务。

二、广电负责IPTV和手机电视集成播控平台建设的利弊
试点方案明确了，广电部门负责IPTV、手机电视集成播控平台的建设和管理，这其中包括电子节目指南（EPG）、用户端、计费、版权等管理。

可见，广电部门的功能是“蓄水”，即内容的集成播控，电信部门的功能是“修渠”，即做管道传输。

这意味着IPTV和手机电视的集成播控大权仍由广电掌握。

这与广电和电信原有的业务和运营格局相比，并没有实质的改变。

试点方案让广电统一管理内容的集成播，可能主要考虑的是IPTV和手机电视的播出安全问题，但是与国务院印发的《推进三网融合总体方案》的精神差距甚远。

按照总体方案的指导思想，三网融合应当从广大人民群众的根本利益出发，大力推进广电和电信业务的双向进入，构建适度竞争的产业格局。

尽管试点方案提出了在确保播出安全的前提下，广电部门和电信企业可以探索多种合资、合作经营模式，这仅仅停留在“探索”的层面上，这与广电总局于2010年4月12日发布的“41号文”的内容基本吻合，即除了电视台以及具备IPTV牌照资质的企业外，电信企业基本被排斥在门外，这不但与国家推进“广电、电信业务的双向进入”政策要求相悖，也不利于形成适度竞争的产业格局。

三、“三网融合”应当从消费者的利益出发，避免形成“最后一公里”的垄断
从媒体关于“三网融合”试点方案的报道看，大都认为广电是三网融合最大的赢家。

笔者认为，“三网融合”必须从有利于消费者和满足最广大的人民群众的基本利益出发，坚决杜绝部门利益和行业垄断，认真从体
制上研究三网融合的模式和标准，使消费者成为真正最大的赢家。

试点方案提出了在每一个试点地区，IPTV传输业务原则上由一家电信企业经营，大致是根据南北划分，南方以中国电信为主，北方以中国联通为主，这意味着IPTV的“最后一公里”是一种地区垄断经营的模式，这不仅剥夺了用户对运营商的选择权，也从根本上制约了公平竞争的市场秩序的形成。

根据《电信业务分类目录》有关用户驻地网的定义：“用户驻地网是指用户网络接口到用户终端之间的相关网络设施。

”这里的用户驻地可以是一个居民小区，也可以是一栋或相邻的多栋写字楼。

用户驻地网络接口只有与用户终端之间的相关网络设施相联方能实现信息的交流。

如果政府只允许一家电信企业经营IPTV的传输业务，将会形成IPTV驻地网接入的天然垄断。

近年来，电信业务的驻地网垄断现象愈演愈烈。

在一些城市中，房地产开发商为了减少建设成本，将本应列入建设综合造价范围的用户驻地网建设让与电信运营商承担。

为了抢占小区驻地网的接入权，一些地方的电信运营商与小区的房地产开发商或物业管理公司签署用户驻地网独家接入与建设方面的协议，这类协议往往含有一些排他性的内容，明确限制其他电信运营商再行接入该用户驻地网，独家垄断小区的固定电话或者宽带业务。

那么，当一家电信运营商与房地产开发商或物业管理公司签订驻地网建设协议后，其他的电信服务商就无法再进入这个小区和楼宇；该小区和楼宇的消费者也就失去了选择其他电信运营商的权利。

这一纵向联合限制竞争的行为使得电信网络在进入客户终端的“最后一公里”时，形成了天然的垄断。

可见，试点方案只允许一家电信企业经营IPTV传输业务涉嫌行政垄断，值得商榷。

这不但限制了其他电信运营商的IPTV驻地网的接入权，也剥夺了消费者对运营商的选择权，应当引起有关部门的高度重视。

从物权法的角度分析，用户驻地网是指用户网络接口到用户终端之间的相关网络设施，其范围是小区及商住楼规划红线内的通信管道和楼内通信暗管、暗线，预留用于安装通信线路配线设备的集中配线交接间等通信设施。

该部分的通信设施应当纳入住宅小区建设项目概算，并作为项目的配套设施，属于建筑物的附属设施，按照《物权法》建筑物区分所有权的有关规定，用户驻地网的物权属于业主的共有财产。

同时，按照《物权法》第七十六条的规定，制定和修改建筑物及其附属设施的管理规约以及改建、重建建筑物及其附属设施均由业主共同决定。

其中制定和修改建筑物及其附属设施的管理规约应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意；改建、重建建筑物及其附属设施应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。

所以，三网融合试点地区的“用户驻地网”改建或重建当然应该由业主决定，用户驻地网的接入也应由小区业主自主选择，任何组织和个人均不得进行垄断经营。

如果用户对单一的或政府指定的运营商提供的服务不满意，有权对该运营商进行更换，这是有法可依的。

四、“三网融合”要杜绝重复建设，提倡共建共享
2010年4月8日，工信部联合六部委（发改委、科技部、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部、国家税务总局）下发了105号文，提出要在3年内投资1500亿元新增5000万宽带用户，到2011年城市用户接入能力平均达到8兆比特每秒以上，光纤入户量达到8000万户。

笔者担忧的是，如此巨大投资的背后所可能隐藏着巨大的重复投资和资源浪费的问题。

按照国务院关于推进三网融合的总体方案，符合条件的
广电企业可以经营增值电信业务、比照增值电信业务管理的基础电信业务、基于有线电视网络提供的互联网接入业务、互联网数据传送增值业务、国内IP电话业务。

对此，广电企业希望自建城域网、骨干网、国际出入口等网络设施，并对基础电信企业实施对等互联。

众所周知，基础电信企业拥有四通八达的城域网、骨干网、国际出入口等网络设施，以中国移动山西公司为例，该公司铺设的光纤总长度已经达到22.7万公里，覆盖100%的行政村。

如果允许广电再自建城域网、骨干网、国际出入口等网络设施，就会造成巨大的重复建设和资源浪费。

笔者建议，广电企业的“基于有线电视网络提供的互联网接入业务、互联网数据传送增值业务”应当与电信企业共享上述网络设施，实现共建共享。

早在我国电信业第三次重组的时候，工业和信息化部和国务院国资委曾联合发布了一份《关于推进电信基础设施共建共享的紧急通知》(工信部联通235号文件，下称：“联合通知”)，“联合通知”对基础电信设施的共建共享提出了严格的要求，并提出了以下具体目标，即：杜绝同地点新建铁塔、同路由新建杆路现象；实现新增铁塔、杆路的共建；其他电信基础设施共建共享比例逐年提高。

笔者认为，三网融合试点地区也应借鉴以上经验，实行网络资源的共建共享，坚决杜绝不必要的重复建设。

“三网融合”涉及广电和电信运营商的网络整合和资源共享等诸多的物权法律问题，我国《物权法》第一条明确：“为了维护国家基本经济制度，维护社会主义市场经济秩序，明确物的归属，发挥物的效用，保护权利人的物权，根据宪法，制定本法。

”这里“发挥物的效用”可以理解为“发挥物的效力和作用”，这意味着不仅包括发挥物的所有权人对其自物权的占有、使用、收益和处分之权能，而且包括设置他物权，即在他人所有的物上设定或享有的权利，以充分发挥物的使用价值和交换价值的权能。

国务院关于《推进三网融合总体方案》明确提出了“提高网络利用率，避免重复建设”，这是我国《物权法》关于“发挥物的效用”的立法宗旨在三网融合建设中的具体体现。

笔者认为，为了避免不必要的重复建设，提高基础设施的利用率，达到对传输资源的共享，三网融合应当贯彻共建共享的原则，具体可采用“共同共有”的物权模式对现有的网络进行改造。

《物权法》第九十五条规定：“共同共有人对共有的不动产或者动产共同享有所有权。

”关于共有物的管理问题，《物权法》第九十六条规定：“共有人按照约定管理共有的不动产或者动产；没有约定或者约定不明确的，各共有人都有管理的权利和义务。

”所以，监管单位应当考虑制定三网融合基础设施共建共享的管理办法，规范共建共享后的物权维护、使用和利益相关者的协调。

五、“三网融合”应当特别关注产业链和行政垄断行为
三网融合实质上是对传统产业链的再造。

试点方案提到的IPTV和手机电视实质上已经是一种融合性极强的业务，这条产业链承载着不同的利益主体，诸如内容（服务）提供商、内容（服务）集成商、信息服务提供商、网络运营（传输）商、终端制造商以及用户。

内容提供商主要是完成对信息内容的编辑、制作、生产，通过市场渠道将生产的信息服务产品销售给内容集成商；内容集成商将信息内容重新进行组合，再由信息服务提供商进行业务集成，并将多家内容集成商的产品以及相关的通信业务进行集成，然后再通过网络运营商的管道最终传送给用户。

因此，在以上融合业务的产业链中极为形成纵向联合限制竞争的行为，即同一行业处于不同经济层次而有交易关系的企业之间通过协议或其它共谋实施的限制竞争的行为。

比如，目前的三大运营商的定制手机，其内置有手机电视、多媒体业务和上网等的功能，确实丰富了用户观看电
视、使用数据和多媒体业务的空间，对运营商网内的消费者是有益的。

但是我们也不得不承认，通信运营商可以利用限制性或独家交易协议的方式，纵向地与手机终端制造商和内容提供商进行联合开发定制手机终端，并控制整个产业链。

这是是一种排斥竞争的行为，至少可以认为如果该纵向联合协议不是为提高产品质量、降低成本、增进效率，而是以限制竞争为目的，且三网融合的业务市场竞争造成实质性影响，该类纵向联合行为就应当予以禁止。

由于国务院三网融合的总体方案确认了广电和电信的分业监管模式，这可能导致广电或电信行政主管部门凭借行政机关或其授权部门拥有的行政权力，而使其各自管辖的企业得以实现垄断或限制竞争的行为。

从反垄断的角度讲，广电或电信行政主管部门凭借行政权利限制竞争，主要涉及两大行为，一类是具体的行政限制竞争行为，另一类是抽象的行政限制竞争行为。

具体的行政限制竞争行为，主要指广电或电信行政监管部门在广电和电信的分业监管活动中行使行政职权，针对特定的行政相对人（广电企业或电信运营商），就特定的事项作出有关限制该行政相对人权利义务的单方行为。

抽象的行政限制竞争的行为，主要指限制竞争行为并不是由广电或电信行政监管部门针对特定的运营企业或行为所作出的，而是通过制定的行政法规、部门规章、行政措施以及作出具有普遍约束力的决定和命令作出的。

比如广电总局先前发布的“41号文”，要求对于未经广电总局批准擅自开展IP电视业务的地区，将依照《互联网视听节目服务管理规定》等条规依法予以查处，限期停止违规开展的IP电视业务。

这不但意味着已投入巨额资金的电信运营商建设的广电设施面临闲置，还将面临着要终止提供超过数百万用户的IP电视业务的服务，这是典型的抽象行政限制竞争的行为。

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