基于PPP模式的城市基础设施特许经营期决策研究_施颖

收稿日期：2015-04-07网络出版网址：/kcms/detail/13.1356.F.20150519.1644.001.html网络出版时间：2015-5-1916:44:49作者简介：施颖（1983-），女，江苏苏州人，中央财经大学会计学院博士后，研究方向：会计学理论与方法，项目管理；刘佳（1984-），男，河北唐山人，北京交通大学经济管理学院博士研究生，研究方向：工程与项目管理。

一、引言公私合作运营管理模式（PPP 模式，Public -Private -Partnerships ）被越来越多地应用于公共基础设施建设领域，成为解决基础设施项目融资难的有效途径，如北京地铁4号线、14号线通过引入北京京港地铁有限公司的投资建设，有效地解决了融资难的问题，同时引进了先进、成熟的地铁运营管理经验[1]。

作为PPP 项目运作成熟的国家，美国、英国和澳大利亚等国家已将该多主体合作模式普遍应用于体育场馆、医院、养老院和监狱等公共基础设施领域[2-4]，成为国际市场中重大基础设施项目的重要运作模式。

PPP 模式最早被运用于1992年的英国基础工程建设项目中，75%的英国政府管理者提出：工程项目运用该模式之后能够达到甚至超过一般价格质量要求，节约资金17%；从工程项目完成时间来看，80%的项目按期完成，未按期完成的项目拖延时间不超过4个月；从工程项目资金预算来看，80%的工程耗资控制在预算内，超过预算的工程项目原因为政府方面对于方案的调整。

葡萄牙于1997年正式在公路网建设项目中引入PPP 模式，发展至今该模式已被运用于医院、铁路与城市地铁等各方面[5]。

总体而言，PPP 模式通过吸收社会资金，引入民间资本参与供给，一方面减轻了政府财政压力，转变政府职能，另一方面为民间资本创造了广阔的市场投资空间，有利于促进私营部门在市场经济体系中的优势发挥与创造力激活[6]；将政府财政支撑与民间资本有机结合形成长期持有与经营的“利益共享”机制，进而解决基础设施投资存在的短期回报率较差的问题。

我国政府近年来开始重视PPP 项目的推广和应用，2014年3月十二届全国人大审议通过《关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告》，报告提出在公共基础设施建设中推广PPP 模式，以此保障城镇化建设的资金支持。

2014年11月26日国务院公布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，明确指出以强化国家政策引导为基础，在基础设施、公共服务、生态保护以及环境资源等领域积极推广PPP 模式，对于引入合适的社会资本与项目合作伙伴进行规范化操作，以此强化社会公共产品的供给能力；在PPP 模式具体运用过程中，对于相关保障措施，包括双方利益分配，风险监督、风险预警与风险防范机制，以及退出机制等均进行了规范与说明。

2014年12月4日财政部公布《政府和社会资本合作模式操作指南》，以科学规范的操作流程来推广运用PPP 模式，包括项目准备、识别、执行以及移交等各个环节的规范。

2014年12月4日发改委公布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，对PPP 项目政府的职责定位、投资回报机制、风险分担机制、双方的合法权益做出了指导，以此鼓励与引导社会资本投入，强化社会公共产品或服务的供给能力。

显然，PPP 项目在我国仍处于起步阶基于ＰＰＰ模式的城市基础设施特许经营期决策研究笪施颖１，刘佳２（１．中央财经大学会计学院，北京１０００８１；２．北京交通大学经济管理学院，北京１０００８１）[摘要]PPP 模式在国外被广泛运用于公共基础设施建设领域，意在提高项目运行效率，实现公共部门与私营部门之间优势互补、互惠双赢的目的。

文章研究了城市基础设施PPP 模式下特许经营期的测算模型，通过城市地铁交通建设项目的实例，采用蒙特卡洛技术和内部收益率（IRR ）法对城市基础设施PPP 模式的特许经营期决策进行了探讨，该模型合理考虑了公私双方的风险分担与收益最大化问题，有效地保障了公共部门与私营部门的最低收益，从而为PPP 项目的投资决策提供了有益的思路和方法。

[关键词]PPP 模式；特许经营期决策；城市基础设施[中图分类号]F294[文献标识码]A[文章编号]1673-0461（2015）06-0018-062015年6月第37卷第6期Jun.2015Vol.37No.6当代经济管理CONTEMPORARY ECONOMIC MANAGEMENTDOI ：10.13253/ki.ddjjgl.2015.06.004段，相关政策和法律体系还有待进一步完善，特许经营期作为关系各方利益的重要指标，从现有项目来看，期限多为30年，即《市政公用事业特许经营管理办法》规定的最长特许经营期，其中缺乏对PPP项目特许经营期动态测算的研究。

二、文献综述关于PPP模式的定义，各国际组织与国家机构均做出了较为详实与明确的规定，如联合国发展计划署（1998年）提出，PPP模式由政府、非营利性组织与营利性企业联合起来，为完成某个项目而形成的一种相互合作的形式。

美国PPP国家委员会（2002年）提出，PPP模式属于一种公共产品或服务的提供方式，以外包与私有化相互结合为基本形式，并利用私有资源进行基础设施建设，包括项目投资、设计、建设、经营与维护等一系列过程，完成之后提供相关公共需求服务。

欧盟委员会（2003年）提出，PPP模式为一种公私合作关系，目的为提供公共项目或服务，且该项目或服务从传统上而言应由公共部门负责提供。

世界银行提出，PPP模式由政府机构与私营部门之间签订的一项关于公共资产与服务的长期合同，其管理责任与风险须由私营部门负责。

亚洲开发银行提出，PPP模式为政府机构与私营部门就提供基础设施建设与服务而建立起来的一种合作伙伴关系。

各国学者也对PPP的内涵进行深入研究探讨，麦克彼德与皮尔逊（1996年）提出PPP模式是指公共部门与私营部门之间签订的具有长期合作关系的合同，私营部门负责或者代表公共部门进行基础设施的建设或管理，从而向社会提供服务的模式。

E·S·萨瓦斯提出从广义角度出发，PPP模式是公共部门与私营部门相互合作、共同参与提供物品与服务的安排[7]。

上述各国际组织与学者对于PPP的定义虽各不相同，尚未形成一致表述，但基本包含四个关键点：以公共部门与私营部门的合作为前提，以提供公共基础设施建设的产品或服务为目的，以利益共享为基础，以风险共担为责任。

国外学者对于PPP模式特许经营期的计算方法进行了深入的研究，如Michael等学者（2003年）以实物期权理论为依据与指导，通过逐步推导的方式提出了特许经营期计算模型[8]；S. Thomas Ng（2010年）基于税收/收益既定假设条件之下，运用静现值法NPV（Net Present Value）构建了PPP模式特许经营期的动态输出模型[9]；Carbonara N（2014年）在充分考虑公共部门与私营部门双方最低利润条件下，运用净现值法构建了PPP模式特许经营期模型[10]。

国内学者对于BOT模式展开了较为深入的探讨，其对PPP模式的分析与研究具有一定的借鉴意义，如王东波等学者（2009年）对于BOT建设项目中较为常用的蒙特卡洛模拟、博弈论与NPV等固定特许期决策方法，以及LPVR、LPVNR等弹性特许期决策方法进行了系统梳理与评述，在此基础上提出了两类决策方法的特征与各自存在的问题[11]；并对弹性需求条件下BOT项目特许经营期的决策问题进行深入探讨[12]；学者何涛，赵国杰（2010年）引入了政府担保价值的思路，并采用蒙特卡罗仿真模拟对其进行模拟计算，在此基础上构建了特许期决策模型[13]；宋金波、党伟等学者（2011年）通过研究提出了公共基础设施BOT项目三种弹性特许期决策模式，分别为单一收益约束、多重收益约束与中间谈判决策模式[14]；袁永博，叶公伟等学者（2011年）引入蒙特卡洛仿真技术，构建并优化了基础设施项目融资结构模型[15]；学者徐霞基于控制权、资本结构以及风险分摊三个维度对于PPP项目的利益分配问题进行了深入探讨；学者朱秀丽，邱菀华（2011年）引入并改进了B-S期权定价模型，以此为基础提出铁路地下化项目投资评价模型的新思路，意在给决策者提供判断依据[16]。

学者吴孝灵，周晶，洪巍（2011年）依据特许权期博弈模型，采用Stackelberg博弈法对最优策略问题进行了分析，最终提出特许权期与项目投资的最优决策模型[17]。

学者叶晓甦，杨俊萍（2012年）通过研究提出了PPP模式定价多目标规划模型，并在对公共产品和服务价格的决策目标与影响因素分析的基础上构建了定价量化模型[18]。

本文基于PPP模式的内涵和属性，采用蒙特卡洛技术和内部收益率（IRR）法建立了城市基础设施PPP模式的动态特许经营期决策模型，该模型合理考虑了公私双方的风险分担，能够保证公共部门与私营部门的期望收益。

三、ＰＰＰ模式特许经营期测算1.PPP模式特许经营期PPP模式下公共部门通过招标的形式选定资金雄厚、技术先进和管理能力强的专业公司，与其签订特许权协议，共同成立PPP公司，并赋予其特许经营权。

PPP项目的直接融资来源于公共部门的资金与私营部门的直接投资，间接融资来源于贷款、融资租赁或经营租赁，以及其他形式筹集的资金，两者构成项目总投资，主要运用于项目建设与运营投资中的固定资产、无形资产以及流动资产等[19]。

项目建成后，PPP公司在特许运营期内拥有经营权，并以商业、广告收入以及其他一些收入方式回收资金，扣除当期运营成本后形成的运营收益按照合同约定的原则进行分配，包括向金融部门还贷以及向PPP 主体分配收益；公共部门主要履行过程监管的职责，通过对私营部门服务质量和经营状况的考核，调整对私营部门的分配和补偿政策，如采用提成制投资回报合同时，当项目收益高于下限时，调整投资人与政府分享的项目超额收益比例。

项目特许运营期结束后整体移交给公共部门，城市基础设施PPP 模式运作流程如图1所示。

在特许经营期内，公共部门履行监管职责，通过对私营部门服务质量的考核，调整相应的利益分配和收入补偿政策，如当项目收益高于下限时，可以调整投资人与政府分享项目超额收益的比例。

其中，投资A 和B 属于融资结构，涉及二者的投资比例，在既定融资结构下，收益分配和特许经营期的确定往往成为公共基础设施项目PPP 融资合同的重点，处理不当容易导致过高的前期谈判费用、融资成本和后期的“扯皮”问题[20]。

2.PPP 模式特许经营期内部收益率测算内部收益率IRR （Internal Rate of Return ）综合考虑资金时间价值以及项目技术方案在整体计算周期之内的财务与经济状况，从而反映整个投资过程的收益效果，且能够不受外部参数的影响[21]。