环境侵害补偿基金制度之构建——以日本法为借鉴

环境侵害补偿基金制度之构建——以日本法为借鉴
刘媛媛
【摘要】环境侵害补偿基金是为解决导因于环境污染的环境损害问题,通过筹措特定使用目的之经费,作为补偿受害人及整治环境损害之用,更进一步地填补既有制度
下环境整治、预防与权益保护之漏洞,而我国并未设立统一的环境侵害补偿基金制度.形成于20世纪六七十年代的日本公害被害补偿基金制度,以简单迅速的程序支
付以及可与侵权损害赔偿相匹敌的充实补偿及时救济了受害者受损之权益,其有益
经验可为我国所借鉴.该制度在我国的构建有其必要性和可行性,应在适用条件与范围、资金来源、补偿范围和管理、监督机构等方面进行具体设计.
【期刊名称】《河南财经政法大学学报》
【年(卷),期】2019(034)005
【总页数】9页(P65-73)
【关键词】环境侵害;补偿基金;社会化救济;制度构建
【作者】刘媛媛
【作者单位】南京大学法学院,江苏南京210093
【正文语种】中文
【中图分类】D923.7
一、问题的提出
高频发的环境问题不断冲击着社会经济的发展，个体生存空间面临严重威胁的同时，
因环境污染、破坏行为引发的损害救济之难题给个体带来了双重打击。

在此方面伴随的私人间的法律关系之纠纷，则主要系透过受害者向环境问题之肇因者主张损害赔偿请求权，或是以财产权相关之权能(如所有权妨害之排除与相邻关系等)作为解决途径，然而作为此类权利主张之前提者，例如过失责任原则、因果关系之认定与举证责任等，在理论与制度建构上并未因涉及环境问题而有所特殊涉及(1) 王毓正：《环境污染受害人补偿法制化之必要性与立法建议》，台湾法学会：《台湾法学新课题(五)》，元照出版公司2007年版，第114页。

传统的环境侵权救济和民事救济囿于适用条件、救济范围等限制未能涵盖所有环境侵权，无法充分保障受害人的受损权益，环境侵权的社会化救济作为既有救济类型扩张之结果(2) 民事救济是指受害人的人身权、财产权通过环境介质受到侵害时，直接由侵权人承担民事责任，主要有侵害排除(事前的预防性救济方式)和损害的赔偿(事后的补救性救济方式)两
种方式；行政救济是对环境侵权民事救济的补充，针对民事救济中遇到的加害人赔偿能力不足、加害人不明但受害人亟待救助补偿等问题，其主要以其程序性环境权(知情权、参与权和求偿权)的落实来排除侵害或得到损害赔偿；社会化救济指的是将环境侵权之个人损害视为社会性损害，由国家、社会组织和不特定多数人承担、消化以上损害的填补方式，主要有责任保险和公害补偿两种方式。

参见梁晓俭：《功利主义原理与环境侵权救济的原则》，《法学》2006年第3期，155页；邹雄：《环境侵权救济研究》，中国环境科学出版社2004年版，第110页。

，既
救济了环境污染受害人，又缓和了环境问题肇因者与受害者间利益之冲突。

为了更及时、妥当地救济环境污染受害人，许多国家建立了环境损害补偿基金，以使受害人在不能得到充分的赔偿或者环境责任保险无法弥补损失的情形下，通过基金获得补偿(3) 庄敬华：《环境污染损害赔偿立法研究》，中国方正出版社2011
年版，第168页。

该基金是政府以行政手段介入环境侵害中，通过征收税费的
方式设立救助基金及救助条件，进而以该基金补偿环境污染受害人的制度。

其以
“污染者付费原则”和民事赔偿责任作为征收、设立和支出补偿基金的基础，并依赖公权力来征收、管理和运用补偿基金(4)王明远：《环境侵权救济法律制度》，中国法制出版社2001年版，第152-153页。

遗憾的是，我国并未设立统一的环境侵害补偿基金制度，最高院于2019年6月5日最新发布了《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》，为正确审理生态环境损害赔偿案件提供了立法指引(5)该规定适用于发生较大、重大、特别重大突发环境事件；在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件以及发生其他严重影响生态环境后果的生态环境损害赔偿案件；因污染环境、破坏生态造成人身损害、个人和集体财产损失要求赔偿的，适用侵权责任法等法律规定。

，促进了生态环境损害赔偿体系的进一步完善，但仍未意识到环境侵害受害人补偿法制化之必要性。

鉴于此，本文试图在剖析环境侵害补偿基金制度构建之必要性和可行性的基础之上，借鉴日本相关制度之有益经验，为我国补偿基金制度之构建提出较具体的设计方案。

二、我国构建环境损害补偿基金制度的必要性和可行性
(一)我国构建环境损害补偿基金制度的必要性
1.弥补传统民事救济方式不足之必要。

环境侵权的救济方式主要适用建立在侵权人确定和责任个别化、具体化的基础之上的传统民事侵权救济制度。

但事实上，在许多环境污染案件中，实际责任人是无法确定的，致害程度与赔偿范围亦难以认定。

环境侵害行为的潜伏性、损害后果的广泛性增加了以上困难。

且民事救济属事后救济，有一定的滞后性，三年的环境侵权诉讼时效无法充分维护受害人的完整利益，受害人求偿受阻。

显然，传统救济方式既无法适时保护受害人，也无法兼顾侵害人之利益，环境侵权救济方式必须扩展，环境侵权社会化救济即是扩展之结果(6) 参见渠涛：《从损害赔偿走向社会保障性的救济——加藤雅信教授对侵权行为的构想》，载梁慧星主编：《民商法论丛》第2卷，法律出版社1997年版，第288-
320页。

环境侵害救济社会化作为一种补充性的损害填补,不同于普通民事救济
中的实际损害赔偿。

当环境侵权人不确定或者无资力赔偿损失时，由社会来消化或者补偿相应损失，有助于推动利益冲突向利益缓和合理转化，在一定程度上亦与侵权法的补偿功能相契合。

基金集政府、企业、个人之力，对符合基金补偿条件(该条件并不像侵权责任构成
要件那般严苛)的受害人提供补偿性的救济，从而在一定程度上化解“有损害，无
救济”的矛盾，使受害人的损失得到一定程度的弥补(7) 杨垠红：《环境毒物侵害补偿基金制度的构建与设计》，《福建农林大学学报(哲学社会科学版)》2017年
第3期，第103页。

更重要的是，与传统民事救济方式相比，公共补偿具有资
金来源多样化、赔偿范围广、方式简单等优点，能在一定程度上促成以转移为目的的传统损害赔偿在相当程度上转化为以分担损失为目的的损害补偿(8) 参见阳露昭、王宏伟：《论我国环境污染损害公共补偿的理论基础与制度构建》，《中国海洋大学学报(社会科学版)》2007年第6期，第45页。

2.平衡个人利益和社会利益。

一个妥适的环境损害救济体系不仅要兼顾受害人与责任人之利益，也应考虑社会公共利益，维护个人利益与社会利益的平衡正是环境损害救济制度努力之方向。

首先，对受害人而言，环境侵权突发性强、受害范围大，在无法确定具体的责任人，亦或责任人赔偿能力有限,甚至污染企业面临破产等情
形下，受害人被及时救济已成枉然。

另外，受害人在经历环境侵害后，长期诉讼悬而未决，有再次被潜伏危险物质损伤的可能，仅仅依靠损害赔偿是无法充分维护其受损权益的。

环境侵害补偿基金吸收了政府、企业及其他社会成员之力量，在一定程度上分散了受害人求偿不能之风险，增加了被救济的可能性。

其次，环境侵权的原因行为本身往往是必要的经济活动或者是伴随正常的生产、生活所产生的“副产品”(9) 王明远：《环境侵权救济法律制度》，中国法制出版社2001年版，第16页。

，原因行为超过了生态环境系统可承受限度引致环境权益侵害，在某种程度上
这种风险是不可避免的。

基于此，环境侵害补偿基金制度在对侵害责任认定时，不应单纯为了救济受害人而通过制度的过度倾斜向企业施加过重的赔偿责任，而应通过建立环境侵害补偿基金，分散风险、减轻企业的责任，使企业乃至社会经济可以较稳定地发展(10) 杨垠红：《环境毒物侵害补偿基金制度的构建与设计》，《福建农林大学学报(哲学社会科学版》2017年第3期，第104页。

最后，从社会公共利益考察，大额的赔偿金的支付会给企业带来巨大的负担，部分企业因承担过重的责任而陷于困境，甚至破产，间接影响社会经济的发展。

3.完善环境损害救济社会化理论之必要。

如前所述，传统侵权救济方式不能很好地达到保护受害人与兼顾责任人利益的目的，作为救济类型扩展趋势的环境损害救济社会化理论应运而生。

该理论的救济方式主要有环境责任保险制度和环境侵害补偿基金制度两种。

环境责任保险是由潜在污染企业通过商业保险(自愿或强制)预先将环境损害责任风险分担到保险公司，在环境损害发生后，由保险公司在其保险额度内赔偿受害人损失的制度。

该制度虽有及时救济损害、分散环境风险之优势，但其以污染企业参保作为赔付前提，大多数企业为了节约生产成本，参保积极性不高，亦或投保时缴纳的保险金额较低，保险赔付额度不足以支付企业环境侵权造成的实际损失(11)2018年通过的《环境污染强制责任保险管理办法(草案)》规定的环境强制责任保险，旨在弥补环责险制度之不足，建立了强制投保、强制承保的双向强制性保险模式。

但是环强险之“强制”于法无据的尴尬境地，以及环强险试点实践出现的保险公司承保困惑较大等僵局有待破解。

参见彭中遥：《我国环境污染强制责任保险的立法选择》，《华侨大学学报(哲学社会科学版)》2018年第4期，第87页。

此外，作为环境损害社会化救济手段之一的环境责任保险制度无法满足环境侵权救济社会化理论的二元性(12) 环境损害救济社会化的内容具有二元性，包括人身财产损害救济和环境损害救济，前者继承了民事侵权法基本的价值理念，即受害者救济为中心，是环境损害救济社会化的首要功能。

但是环境损害救济的最
大问题是即使当事人的人身财产损害得到了充分救济，但是生态环境却难以得到有效的治理，而救济社会化可以使该问题得到进一步解决。

参见吕忠梅等：《侵权与救济：环境友好型社会中的法治基础》，法律出版社2012版，第211页。

虽然补偿基金制度和责任保险制度具有相同之功能，即将环境污染受害人之损失，分散由潜在污染原因者负担，但补偿基金是优于责任保险的救济途径，甚至优于损害赔偿。

主要原因有以下两点：首先，囿于损害赔偿法的请求权只限于已知污染者为何之时，受害人方能依法求偿；在不明污染源之情形，即加害人不明时，受害人极易求偿不能，这既是责任保险的漏洞之一，亦是损害赔偿的固有缺陷之一。

其次，即使可以确认污染原因者，但是其可能未投保且无资力负担赔偿金额，或者有投保，但因破产或者其他原因无法支付保险金之时，责任保险制度与损害赔偿均无法适用，受害人仍旧求偿不能，此为责任保险漏洞和损害赔偿固有缺陷之二。

由此观之，补偿基金制度以责任保险和损害赔偿无法完成救济之任务，成为受害人求偿的最后一道防线。

需要注意的是，该制度只有在受害人穷尽其他救济途径后(如环境责任保险)，方可申请损害补偿基金，直接保证了其作为兜底性的保障功能。

(二)我国构建环境损害补偿基金制度的可行性
1.理论支撑。

(1)福利国家理论。

环境损害社会化救济的兴起，不仅出于弥补传统
救济不足之考虑，还有环境侵权原因行为的社会性、环境社会保护与经济发展的矛盾冲突、福利国家的兴起等原因(13) 参见邹雄：《环境侵害救济研究》，中国环
境科学出版社2004年版，第114页。

福利国家理论最早由英国政治理论家约翰·斯图尔特·密尔提出，该理论主张在生产资料私有制经济中，由政府大规模地提
供社会服务，以实现“全民福利”，进而促进国家的繁荣和发展，缓和社会矛盾，保障社会安全。

福利国家是政治力量积极介入经济再分配领域，以弥补市场功能缺陷的典型表现(14) 吕普生、吕忠：《西方福利国家理论——研究传统及新取向》，《中国公共政策评论》2017年第13卷，第15页。

，通过一系列福利政策的实
施强化了国家的社会功能。

以1883年德国制定世界上第一部《疾病保险法》为标志(15) 董保华：《社会保障的法学观》，北京大学出版社2005年版，第18页。

，西方国家相继建立了现代意义上的社会保障制度。

20世纪 60年代后，日本、新
西兰等国家先后出台了针对意外事故、环境污染损害救助补偿的福利制度。

在环境损害领域内的公共补偿，实际上是以社会利益为本位的环境法运用公法手段有效干预调整私法领域侵权救济问题(16) 阳露昭、张金智：《论环境污染损害的公共补
偿制度》，《郑州大学学报(哲学社会科学版)》2008年第3期，第47页。

日
渐凸显的环境问题是现代福利国家必须正视的难题，对处于弱势地位的受害者充分之救济，平衡个人利益和社会利益，缓和多重矛盾，恰符合福利国家理论之内涵。

(2)集体负担原则。

所谓集体负担原则指的是污染者共同负担环境污染的成本及费用。

该原则是共同负担原则和污染者负担原则的折中考量，既避免出现污染者负担原则给企业带来过重负担，甚至破产之情形，又缓解了让国家承担环境治理和补偿环境受害者的全部费用之压力。

在污染造成时,应由造成同一污染类型之污染者全
体来负担防止、治理及费用的支付，这种方式可以达到免除社会成本的效果。

最显著的例子就是空气污染防治费或废弃物清除处理中所成立之基金(17)
Vgl.Bender/Sparwasser,Umweltrech,1990,S.19转引自陈慈阳《环境法总论》，中国政法大学出版社2003年版,第188页。

，以及以排出课征金(赋课金)为主要
征收对象的公害被害补偿基金(18)[日]伊藤康：《課徴金·汚染者負担原則·公害健康被害補償法》，《一橋論叢》1993年第110卷第6号，第127-128页。

以上
理论兼顾了污染者负担与共同负担的优点——特定区域内的排污者事先负担一定
的污染防止费、环保基金或保险费以应对可能发生的环境侵害，在合理限缩了共同负担原则范围的同时，完善了环境风险防范的社会化框架。

(3)绿色原则。

《民法
总则》第九条的绿色原则将“绿色发展”理念融入民法典的做法，意欲在民事活动中直接贯彻保护生态环境，促进人与自然和谐发展和社会可持续发展，这一民法典
社会化的新表现不仅为“自由人”注入生态理性，平衡了个人利益与环境利益，更难能可贵的是，其便于与环境保护相关制度的相互衔接(19) 参见吕忠梅课题组：《“绿色原则”在民法典中的贯彻论纲》，《中国法学》2018年第1期，第15页。

环境问题综合性极强，与多重因素密切关联，绿色原则从整体出发，保证了环境保护制度的落实，其“空筐结构”之特性也为环境侵害责任，亦或救济途径提供了灵活“出口”。

也可以理解为，绿色原则以多方利益平衡为逻辑起点，在环境侵权具体规则内化为条文的时候其内蕴之价值理念可发挥兼顾环境利益、补足传统侵权救济缺陷不足之效果。

环境破坏、污染行为渐呈多样化，损害后果愈加严重化，对环境损害救济规则的制度设计是当务之急，当然补偿基金制度是其中不可或缺的一个重要环节，通过直接救济私益而间接实现保护生态环境的制度路径，不仅体现了侵权法的预防性功能，也是践行绿色原则的最佳途径。

2.立法基础和实践经验。

我国虽然未设置统一的环境侵害补偿基金法律制度，但可从部分单行法所规制的相关补偿性质基金中窥探端倪。

2009年修改后的《森林法》第八条第六款规定建立林业基金制度，明确提出森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理，专款专用，不得挪作他用。

2012年国家财政部联合交通运输部印发的针对船舶油污损害赔偿基金管理的《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》在第五条规定了船舶油污损害赔偿基金，另对基金征收标准、使用办法等做出了规定。

以上单行法确实在特定领域内完成了对受害人一定之补偿，亦有助于实现生态环境之修复，虽其不具有普遍适用性，缺乏“以一挡十”之功能，但我国相关补偿基金法律规范的制订及实施可参考之。

除上述单行法规定之外，我国已建立了许多以保护环境为目的的公益环境保护基金会，较为突出的如中华环境保护基金会、云南省绿色发展基金会等。

虽然公益环保基金会大都具有浓重的官方色彩，主管单位一般是环境行政主管部门，但从我国环
境保护个案实践中来看，这些环保基金会确实发挥了不可替代之作用(20) 参见高然、李晖：《环境保护基金法律制度现状与完善路径》，《广西社会科学》2017
年第11期，第98页。

这些基金会的管理机构设置、基金运营模式等可为补偿
基金制度的设立提供本土化思路。

三、日本环境侵害补偿基金制度及其经验借鉴
(一)日本公害补偿基金制度
20世纪50年代后期日本大力推进经济发展，生活水平极速提升的同时，公害问
题凸显，以“四大公害案”(21) 分别是富山骨痛病(1955年)、四日市哮喘病(1955年)、熊本市水俣病(1956年)和新泻水俣病(1965年)。

为典型的大规模环境污染事件严重冲击着整个社会，如何对受害者进行合理救济是当时日本政府面临的最大挑战。

1965年，四日市判决之后，当地政府建立了以医疗费用援助为中心的受害者补救制度，由公害关系医疗审查会依据居住于指定地区、有三年以上居住时间及指定疾病为肺气肿、气喘性支气管炎等症状及此等续发症状对患者病情进行审查认定(22) 该认定要件实际上是日本公害医疗救济法或公害健康被害补偿法之认
定要件的原型。

[日]松蒲以津子：《健康被害補償法の成立過程(一)》，《ジェリ
スト》1984年821号，第31页。

此后，这种救济制度在日本全国范围内扩大，1969年的《公害健康被害救济特别措施法》(以下简称《特别措施法》)就是以四
日市救济制度为蓝本制定的，同时亦奠定了公害健康被害补偿法之基础(23) [日]松蒲以津子：《健康被害補償法の成立過程(一)」》，载《ジェリスト》1984年
821号第32页。

该法案是应对公害病患紧急救济的妥协产物，存在区域限制、受偿限制、金额限制等缺陷，再加上其支付性质不够明确，无法与公害健康被害补偿机制之目的有效衔接，即藉填补受害人之健康被害，及推行受害人福利事业，以图迅速且公正保护健康被害之受害人有效性受阻。

鉴于此，日本政府于1973年制定了《公害健康受害
补偿法》(以下简称《公害补偿法》)，明确指定空气污染区域的社会保障系统，根据损害程度等级对受害者分类，并据此支付医疗费和生活补偿费，及时减轻被害(24)[日]永井進：《公害·環境研究を回顧して》，载《経済志林》2015年第82
卷第1·2号，第6页。

该法不仅在质和量两方面充实了对健康受害补偿的内容，同时更是将在旧《特别措施法》之下暧昧含糊的补偿性质置于以公害原因者的民事责任为前提的损害赔偿金的位置上；以从事会成为公害原因的事业活动的事业者征收的赋课金；以简易程序认定公害病并迅速且确实地实施救济的制度(25) [日]原田尚彦：《环境法》，于敏译，法律出版社1999年版，第52页。

1987年日本
政府又对该法案进行了修正，扩大补偿范围，解除指定地区之限制，依现在空气污染之状况，更强化空气污染防止对策及关于环境保健之措施(26)[日] 中央公害對策審議會：《公害健康被害補償法第一種地域のあり方等について》，载《ジェリスト》1987年第877号，第104页。

，建立了综合环境卫生措施，如预防健康危
害的调查研究，地方政府企业补贴等(27) [日]神戸秀彦：《「公害健康被害補償法」と民事裁判の関係についての覚え書》，载《行政社会論集》1990年第2巻第4号，第196页。

修正后的《公害补偿法》不单具有公害健康被害补偿性质，在更广的含义上完成了受损填补，具体内容包括补偿基金成立要件、补偿基金的认定、补偿基金内容、费用的负担与征收。

1.补偿基金成立要件。

对空气污染被害之补偿给付之成立要件，原则上有三，即指定地区、指定疾病及暴露期间(28) [日]淡路剛久：《公害賠償の理論》，有斐閣1978年版，第183页。

第一，指定区域有第一种地区和第二种地区之分，均需满足两要件，即公害相当广泛而深刻；疾病频发且量多。

因行动所产生的范围广泛且深刻之空气污染，受其污染影响所生之疾病，频发而多量的地区，称为第一种地区；因特殊物质所致特殊疾病的地区，称之为第二种地区(29) 第一类区域污染范
围广且深刻，疾病频发地区；第二类区域是特殊物质所致特殊公害地区。

参见[日]松野裕：《公害健康被害補償制度成立過程の政治経済分析》，《經濟論叢》1996年157卷第5·6号，第52页；林秀雄：《日本公害建行被害补偿法之简介》，《辅仁法学》1999年第9期，第5页。

第二，指定疾病对应指定地区，第一种地区是疾病多发区域，包括慢性支气管炎、支气管气喘、气喘性支气管炎、肺气肿等没有污染也会发生的疾病。

指定地区与指定疾病均依政令而定(30) [日]加藤一郎、橋本道夫、森島昭夫等：《公害健康被害補償法の改正問題(座談會)》，载《ジェリスト》1987年第877号，第82-83页。

第二种地区的指定疾病为没有污染不会发生之特殊疾病，如水俣病、骨痛病等。

第三，暴露时间，以申请时为止，病患需在公害发生的指定区域内居住超过三年以上，该暴露时间主要针对的是第一种地区的指定疾病。

2.补偿基金的认定。

对于补偿给付的认定按照第一种、第二种地区有所不同(31)[日] 松野裕：《公害健康被害補償制度成立過程の政治経済分析》，《經濟論叢》1996年157卷第第5·6号，第52页。

鉴于第一种地区内的非特殊疾病与空气污染之间的因果关系判断存有困难，补偿给付的认定只需满足前述三要件，即于一定期间内在污染地域居住或停留为判断指定疾病与污染行为有因果关系，其实质上是流行病学理论之运用。

第二种地区里多为特殊病患，其因果关系认定不若第一种地区判断那般困难，但仍需对疾病与污染行为之间的因果关系加以认定，同时个案会斟酌病患暴露状况、生活状况、职业状况及其他流行病学的资料来综合考量(32) 需要指出的是，就特殊疾病之认定而言，暴露期间非法定要件之一，而仅为判断之因素之一。

[日]加藤一郎、橋本道夫、森島昭夫：《公害健康被害補償法の改正問題(座談會)》，载《ジェリスト》1987年第877号，第80页。

符合补偿给付认定标准的受害人，需向都道府县知事(政令市的场合下是市长)申请，接受公害病的认定。

需要指出的是，因后期病患增多给认定工作带来了极大负担，。