解决失地农民问题,构建和谐的新型社会主义城乡关系

解决失地农民问题,构建和谐的新型社会主义城乡关系
翁惠玲
【摘要】我国城市化进程中,通过征用土地造成农民失地的状况及附随产生的问题相当严重,当前应正视这一现象,高度重视失地农民问题,加快解决问题的步伐,才能减轻城乡对立的状况,维护整个社会的长治久安,并构建起和谐的新型社会主义城乡关系.
【期刊名称】《漳州职业技术学院学报》
【年(卷),期】2008(010)004
【总页数】3页(P72-74)
【关键词】失地农民;和谐社会;城乡关系
【作者】翁惠玲
【作者单位】漳州职业技术学院,人文社科系,福建,漳州,363000
【正文语种】中文
【中图分类】D606
我国已进入了城市化加速发展的时期，通过土地征用来实现城市扩张发展的模式已成为城市化进程的主要方式。

据估计，目前在城市化进程中我国完全失去土地或部分失去土地的农民可能高达4000—5000万人，而且这一数字还在以每年200万～300万的速度递增。

预计在未来十余年，有近2亿农民将实现身份的转变。

[妥善解决集中出现的失地农民问题已成为顺利实施城乡一体化战略的一个重要保证，已成为当前能否维护社会稳定，能否构建和谐的新型社会主义城乡关系的重中
失地农民问题为何成为困扰社会安定，影响社会经济政治发展的重要问题，这是由于对于直接承受这一后果的农民而言，他们的利益严重受到损害，失地直接削弱并冲击了他们赖以生存的生命底线，导致他们的生活难以持续下去。

首先，征地导致失地农民生活水平下降的现象相当普遍。

对于大多数的农户而言，特别是传统农业地区的农户，他们靠山吃山，靠水吃水，以农业生产活动为主要的谋生手段，其他的生产经营活动在生活比例中占据较少只是作为生活零碎补贴，耕地减少后收入自然也随着下降。

据国家统计局的一项调查公布，湖北的调查户中，约有56%的农户收入水平比征地前下降。

河南开封县，接受调查的农户中有83%的收入比征地前下降。

福建调查户的生活消费支出水平，耕地被征用前为2711元，被占用后下降为2232元，下降幅度约为17%。

陕西调查户生活消费支出水平大
约下降了16%。

广西下降了5%。

江苏调查了320户，下降的有106户，约占33%。

第二，被偿标准偏低，难以维持长远生计，激化农民不满与抗争。

被征土地的收益分配大致是：地方政府占20%～30%，企业占40%～50%，村级组织占25%～30%，而农民仅占极少部分。

我国耕地不断减少，土地价值不断攀升，但失地农
民并没有享受土地出让后的巨额增值收益。

对于土地全部被征或只留下少数几分地的农民而言，失地也意味着失业，失去了赖以谋生的土地，就只能靠手中换地所得的微薄的补偿金坐吃山空，难以维持长远生计。

第三，失地农民就业困难。

对于土地全部被征或只留下少数几分地的农民而言，失地也意味着失业，他们中多数只能自谋职业为生，这些自谋职业人员中多以开“摩的”、打短工、开小店、办小厂为主，这些职业随着城市化进程的加快和城市管理的加强，随时存在着被淘汰的危险。

而被推荐在乡镇企业就业的人员，由于企业自主经营、自主用工制度的确立和农民自身素质的问题，相当部分人因不适应而再次
第四，收支矛盾突出。

农民失地后只能重新选址居住，他们入住城区后，或在安置地居住，或买房、租房，都要重新进行整理装修，再加上进入城市社区生活，水电费、燃料费、卫生和物业管理费等刚性支出增加，在收入不保的情况下还要增加支出，使他们的生活更加困顿，难以为继。

第五，目前城市居民可以享有的社会保障并未覆盖到农民头上来，失地农民的社会保障处在真空地带。

原本土地是农民最可靠的生活保障，一旦失去土地就意味着农民失去了基本的生存保障。

而在身份上失地农民既有别于有地的农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体。

他们既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一样的社会保障，处于社会保障的真空地带。

许多地方把地一征，把补偿款一发，就认为完成了对被征地农民的责任，而这些被边缘化的农民被推到了社会的角落，“种田无地、就业无岗、社保无份”，辗转在城市的边缘，成为最没有保障的城市底层，一旦他们遇到生存危机，矛盾被激化，这种社会隐患将直接影响到城乡社会的稳定。

各种矛盾与突出对立的表现，综合分析其原因主要在于：
第一，中国现行的土地征用制度已与目前的经济社会发展水平不相适应，土地征用所依据的法律与政策制度存在缺陷。

1、中国现行的土地征用制度形成于计划经济时代，其主要特征是政府用行政命令取代市场交易机制，运用行政强制的手段把集体土地变为国有土地。

我国土地所有权分为国有和集体所有，农民和村集体作为集体土地的所有者却不能完全享有买卖土地的权利。

按照法律规定，土地征用权掌握在国家手里，只能由国家征收或征用农村集体土地，再依法进行划拨或出让。

在这种情况下，农民对属于自己的土地将要做何处置没有权力选择说“不”。

这种对土地无权处分的状况正是造成失地农民问题的关键所在。

2、现行的征地安置政策基本上是一种纯粹的经济补偿办法，安置费用的范围主要
包括土地补偿费、安置补助费以及土地上附着物和青苗补偿费等。

这种以货币为主要补偿手段的方式无疑是必要的，也起了积极的作用，但问题往往也出自其中。

首先是补偿的标准过低。

按我国现行的法律规定，征地补偿安置费计算方式和标准为：土地补偿费和安置补助费按被征耕地前三年平均年产值一定倍数补偿，青苗附着物按各地政府颁布的标准按实补偿。

土地年产值定价偏低，造成农民实际所得的补偿亦低，在有些地方，农民实际拿到手上的补偿不过2－3万元，而未来的一切开支都要从这里支付，相对的土地价值年年攀升，城乡地价的巨大反差，让失地农民更有强烈的被剥夺感，不公平与抗争油然而生。

其次，补偿方式上手段单一，基本上采取一次性货币安置方式，而缺乏与之相配套的一系列安民、惠民、便民的措施与政策。

在补偿标准偏低，就业无门，社会保障制度缺位的情况下对失地农民实行一次性货币安置，难以保障失地农民的生存和发展。

第二，我国原有的城乡社会结构的二元制体制是构成失地农民社会保障问题的制度性原因。

原有的城乡二元社会结构制度以严格限制农业人口向非农业人口转变、农村人口向城市流动的严格的户籍制度为特点，在劳动就业、社会保障、义务教育、户籍管理等方面构建了城乡之间难以逾越的屏障，这使得城市市民已经享有的社会保障并没有覆盖到农村中来。

更加上长期以来我国对城乡发展的重心不平衡，致使城乡发展出现不同的态势，农村经济地位弱于城市，在目前城市保障基金缺口都难以妥善解决的情况下更难以兼顾失地农民的社会保障问题。

第三，就业形势严峻导致失地农民就业不易。

从我国劳动力的供求总量上看，目前的城镇新生劳动力加上现存的下岗失业人员，每年城镇需要就业的劳动力达到2400万人。

按经济增长速度保持在8%～9%计算，在现有经济增长和就业弹性的约束下，每年新增的就业岗位最多也就在900万个左右，劳动力供大于求的矛盾
十分突出。

而当前及未来一段时间农村约有1.5亿富余劳动力将转移出来，失地农民和城市居民以及其他行业人员客观上也就构成了争夺有限就业岗位的尖锐矛盾。

首先，应加快进行征地制度改革，修改现行法律法规中与市场经济要求和保障农民权益不相适应的条款，设计合理的征地补偿机制。

征用集体土地的过程不应再是一个简单的行政指令过程，而应是一个公开公平、等价有偿的产权交易过程。

在严格控制土地用途、确保耕地总量的前提之下，应该允许农村集体非农建设用地进入土地市场进行交易，通过合作开发、土地入股、租赁经营、土地股份合作社等多种形式，把开发建设与保护农民利益结合起来，让农民在把集体土地投入非农建设的过程中得到长久的收益。

征地补偿金作为对农民丧失原有生产资料的补偿，不仅要解决失地农民眼前的生活之需，而且还承担着重建新的生计系统的任务。

原有的征地补偿金严重偏低，不能承担这样的重任，势必要予以提高。

征地补偿金的发放标准可按照符合当地经济发展水平，确保不降低失地农民原有的生活水平的原则，遵照市场经济规律运作，以土地的市场价值为依据，综合考虑土地的潜在收益和利用价值与土地市场的供需状况，协商确定一个比较合理的补偿金范围。

留地安置是指在征地时为了使失地农民的生产、生活有长远稳定的保障，在规划确定的建设用地范围内安排一定面积的建设用地，支持被征地的农村集体经济组织和村民从事生产经营活动，一方面通过发展二、三产业解决部分失地农民的就业，另一方面通过壮大集体经济，为失地农民提供多方面的保障。

能够实行留地安置的用地一般都处于经济发达、市场化程度较高的地区，具有良好的区位条件，土地的资产价值十分明显，因而有效地弥补了法定安置费不足的缺陷，间接提高了对被征地农民的补偿。

对此政府无须投入更多的资金，主要是进行政策支持和产业导向扶持，因而当地政府的积极性也较高。

但留地安置也存在弊端，对经济较为落后地区和远离城市的地区较难以发挥作用。

国家征用土地应该是出于公共利益的需要，而不应是政府利用国家或政府的强制力为地方一己之利去取得土地。

为了防止滥用公共权力，对政府强制性取得土地要有
严格限制，对征地目的和范围都要有严格的界定，在征地过程中应当保证公众在各阶段获知必要的各项相关信息，并允许其提出合理的质疑，进行协商。

被征地区农民的广泛参与，可增加征地过程中政府行为的透明度，也可以促使政府行为更加理性，保证征地过程的公开化，民主化与制度化，确保征地过程中群众与政府之间没有不必要的摩擦发生，增进群众对政府的信任。

同时，通过提供必要的沟通渠道，引导群众通过合法的形式来表达合理的诉求。

第二，逐步改革并废除现行的户籍制度，彻底打碎城乡分割的二元结构制度，建立城乡统一的户籍、劳动就业、义务教育和社会保障等制度，最终实现农村社保与城市社保的对接和统一。

当前最紧迫的是先将失地农民纳入社会保障体系范围之中，其内容包括失地农民的最低生活保障、医疗保障、养老保障等，解决这一边缘化的群体当前最迫切的问题。

为保证这一问题的落实，应将解决失地农民的社会保障问题作为征地的前置条件来确立。

社会保障基金的来源由政府设立专项基金，一部分由当地财政专划一笔资金定项使用，一部分从土地出让收益中按一定比例注入，另外被征地的集体经济组织也应从土地补偿费用中抽调一定的资金注入失地农民社会保障基金中。

第三，使用各种方法促进农民就业和创收。

首先，政府要加大宣传的力度，转变失地农民原有的固守乡土的观念，树立积极就业的心态。

其次，政府要积极组织与引导各类培训组织与机构进驻农村与城镇，提供给农村劳动力接受职业培训的路径，提高失地农民就业的能力。

三是鼓励失地农民自谋职业，鼓励个体进行创业，可提供必要的技术支持与优惠的政策，如减免费用、提供专项小额贷款，提供贴息支持等。

四是支持集体经济组织在安置地上发展二、三产业，就地消化失地农民，建立农村市场，走城镇化的道路。

第四，统一解决失地农民的拆迁安置问题。

从目前各地经验来看，如果拆迁安置问题不进行有效组织与规划很容易在城市中造就“城中村”的现象，而失地农民的安
身问题也会再次凸显出来。

可以考虑直接由当地政府规划设计、统一选址的方式，在城乡结合部建立一个安置点，集中安置失地农民。

这样集中进行规划建设，可以避免重复建设与浪费。

总之，城乡协调发展是保证政治稳定、经济发展、社会繁荣，促进我国顺利渡过社会转型期的关键所在。

失地农民问题是当前影响我国和谐社会建设的突出因素，具有相当的严重性和紧迫性，因而只有高度重视失地农民问题，加快解决问题的步伐，增强解决问题的主动性和积极性，才能减轻城乡对立的状况，维护整个社会的长治久安，并构建起和谐的新型社会主义城乡关系。

【相关文献】
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