城市生活垃圾分类处理立法研究

城市生活垃圾分类处理立法研究
摘要：随着我国城市化进程的加快，城市生活垃圾的排出量急剧增加，造成环境污染问题日益严重，俨然已经成为一项关乎人民生活环境的重大社会难题，如若不对此问题采取合理应对方法，则不仅会造成许多资源浪费，还会对人类的居住环境造成重污染。

根据发达国家的经验表明，生活垃圾分类处理是城市生活垃圾减量化、资源化、无害化的必然前提。

实现垃圾的分类处理需要社会各方的全面参与，更需要完善的法律体系保障。

我国虽已出台不少涉及对垃圾分类的法律规范，但其无论是体系还是内容均存在不同程度的缺陷，实施效果也不尽人意。

而日本在垃圾分类处理方面可谓是做到了极致，因此，本文在对日本的相关法律进行了深入研究的基础上，旨在集合本国现状，在完善我国的城市生活垃圾分类处理立法研究方面提出几点建议。

关键词：城市生活垃圾；废弃物处理法；垃圾分类；日本
一、城市生活垃圾分类的概述
我国对城市生活垃圾的概念是这样定义的，即城市日常生活中或其日常生活所提供的服务中所造成的固体废物及有关法律法规中认为的一些固体垃圾。

这在2000年发布的《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》中做出了严格规定。

根据生活垃圾的产生方式进行区分，具体地对生活垃圾细分成以下几种，由于生活起居所形成的垃圾、由公共场地所形成的垃圾、由于人们进行商业活动所形成的垃圾、因建筑和爆破而产生的垃圾、及其它少量的特殊性的垃圾等几大类。

本文所指的生活垃圾主要是由于人们的衣食住行等而造成的废物，例如室内外常见的清扫物，食物的烹煮所造成的剩余，包装残余物，易耗型家具及丢弃的衣服鞋帽等，公共场所所形成的废物，包括私人和政府部门的办公场地，人流量大的车站、机场、商场、饭店及其它的一些娱乐场所等场地所形成的常规垃圾。

这种垃圾主要以塑料、纸张等居多，其中还掺杂有少部分的玻璃或重金属等物质。

二、日本城市生活垃圾分类处理现况
1、上世纪60年代的日本在经济快速发展的同时，严重的公害病及环境污染等问题也随之而来。

此后，日本的环境行政部门开始加紧行动，从最初的末端治理逐步更新环境和发展理念，至今日本已建立起一种将环境保护与节约资源融合在一起的环境法律体系。

早在60年代，日本就制定了《公害对策基本法》，1970年颁布实施了《废弃物处理法》，而在1993年颁布的《环境基本法》和2000颁布的《循环型社会形成促进基本法》属于两部基本法律，确定了保护环境的基本理念，减少废弃物和废物利用的问题在日本开始得到重视。

《循环型社会形成促进基本法》标志着日本建立循环经济社会的开始，即促进物质的循环，减轻环境负荷，从而谋求实现经济的健全发展，构筑可持续发展的社会。

2001年颁布实施《促进资源有效利用法》，主要内容是把促进废物的再生利用扩大为通过清洁生产尽量的减少废弃物的产生，并尽可能的对废弃物实施再利用。

为了促使以上几部基本法律的实施，日本政府还根据各个领域的不同情况及特点，制定了一系
列专项法律法规予以配合。

这其中包括《绿色采购法》、《食品循环资源再生利用促进法》、《多氯联苯废弃物妥善处理特别措施法》等一系列的单行法律法规。

上述法律法规之间既有各自专门针对的领域、彼此之间又具有关联性，一并构成了一个完整的有机整体。

日本政府通过这些法律起到了减少垃圾的排放量、提高资源垃圾的利用率、改善城市环境卫生条件的目的。

2、其次，日本的城市生活垃圾分类制度十分成熟，政府建立起了一套合理的垃圾分类收集系统，居民对垃圾分类的参与程度也很高。

如在日本的千叶县的佐仓市，环境课（日本当地的市政府下面的一个职能部门）的职责就是对各个居民区排出的生活垃圾进行管理，并发布一个“垃圾回收月历”的小册子，每一个家庭按照上面的要求对自己排放的垃圾进行分类，然后按照每个月的不同时间中分别回收可燃物、不可燃物或者是其他类型的生活垃圾，因此居民很容易知道在什么时间该对那种类型的垃圾进行分类处置。

这种回收系统对于每一个实施步骤都设计的十分精细，且又能够形成一个彼此联系的有机整体。

仅有2200人的上胜市，对垃圾的分类就有几十种，居民对垃圾的分类工作都严格的遵守并执行，这已经成为他们生活的一部分。

在废旧报纸的回收上，每个人都会自行将其绑好并投放到指定的地点等待相关部门前来进行回收，或者可以在指定的日子去特定的场所换得新的卫生纸。

东京的环保部门还通过多种途径与员工、学生、商讨减少城市生活垃圾的办法。

如，一些学校邀请垃圾处理企业的人员专门为学生演示对垃圾实施清理、收集、运输的全过程。

组织学生们对开展关于垃圾分类收集的比赛。

这不仅使学生们掌握了在实际生活中参与垃圾分类收集的正確方法，还增加了其中的趣味性，使他们认识到自己所作的事情具有环境保护的意义。

3、最后，严格的惩罚措施与监督机制是日本垃圾分类管理成功的保障。

日本相关法律中对违反垃圾分类规定的惩罚措施十分严格。

同时，以建立评价惩罚机制为核心，对《废弃物处理法》进行了多次修订，修订后的法律增加了国家责任并强化了对废弃物不当处理的处罚等措施。

具体表现在彻底追究排放者的责任，强化管理票制度。

扩大都道府县的调查权限和指示权限，创立非法投弃未遂罪和非法投弃目的罪，取消恶劣企业的资质和经营许可证，法律还要求公民如发现胡乱丢弃废弃物者请立即举报。

在监管方面，日本各地各社区遍布着由志愿者组成的督察队，他们的职责是检查垃圾袋中的垃圾分类是否合法，并提醒那些没按规定进行垃圾分类的民众采用正确的方法处理垃圾。

如果有民众没有按规定分类垃圾，会受到周围舆论的压力。

对于生活垃圾的分类投放，一些地方政府要求居民购买特制的半透明分类垃圾袋，很多地区还实行实名制，实名制既可以追究乱丢弃垃圾公民和企业的责任，也可以在不听劝告、不改正的情况下给予处罚。

三、我国垃圾分类处理立法概况及不足
近年来，针对我国垃圾分类处理的现状，中国政府制定了相关法律法规，其立法体系构成如下：首先，宪法中有关于环境保护的规定，为垃圾管理立法工作提供了最基本的法律依据。

其次，制定了综合性法律《环境保护法》，其中关于污染防治的基本原则以及生活垃圾的相关规定，是我国城市生活垃圾立法体系的重要组成部分。

再次，制定了单行法律，如《固体废物污染环境防治法》、《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》。

与此同时，国务院也制定了专项行政法规，
如《城市市容和环境卫生管理条例》。

只有少数地方政府制定了地方性法规，如广州市下发的《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》和《广州市再生资源回收利用管理规定》，深圳市发布的《深圳市生活垃圾分类和减量管理办法》等。

最后，少数地方出台了少量相关政策及标准，如威海市下发《关于推行垃圾分类收集处理的意见》。

1、可以看到，我国生活垃圾分类处理立法体系中存在的问题首先是立法体系不完善。

现行的法律多为原则性规定，缺乏相应的配套法规与实施细则，内容不够明确和细致，操作性差，不利于公民把握。

法律法规并未对相关责任方做出明確规定，缺乏实施有效约束惩戒机制。

例如，广州市于2015年颁布了《垃圾分类管理规定》，该规定对乱扔垃圾的个人给予200元罚款，单位给予2000元罚款。

但是现实中如何执行该处罚规定却是一个难题，广州市对于责任人的规定是物业，而物业不具有执法权，只能靠公民自觉。

我国各地各社区的物业如何将垃圾有效处理，如何责任到人，如何规范小区居民行为，这些最实际的部分却没有详尽的可操作性规定，将会使垃圾分类管理规定形同虚设。

而日本在这个问题上的做法值得我们学习。

例如，横滨市2007年9月28日修改《横滨市关于废弃物减量化、资源化以及正当处理等的管理细则（或管理规定）》，对个人和企业的不规范行为进行处罚，对没有进行垃圾分类的垃圾袋要开封调查，确认是哪个家庭扔出的垃圾袋，然后进行分类指导，对指导后仍不改正者，再进行劝告和命令，对命令者一年后仍不悔改者给予2000日元的罚款。

这些处罚权都由政府来执行。

2、我国现有环境立法的另一个不足体现在未对垃圾资源化、减量化予以重视，立法模式偏于末端控制。

日本的经验表明，治理环境问题要取得成效，必须由末端治理转向源头控制。

需同时健全和完善循环经济和垃圾分类处理相关的法律法规并出台实施细则，制定实施科学分类标准和处理方式。

如针对各类消费品制定专门而细致的回收利用法律，如食品再生利用法、家电再生利用法等。

与此同时，明确中央及各地方政府、生产者、销售者、消费者等各方的责任，并完善配套措施。

有法可依是基础，有法必依和执法必严是关键。

在立法监督与执法方面，日本地方政府具有很大的环境立法权，并且由于法制建设完善，环境司法机关的作用能够得到有效的发挥。

四、完善我国城市生活垃圾分类处理立法
1、明确垃圾分类标准的立法。

立法需细，如日本的《容器包装再利用法》与《家用电器回收法》，细到让民众不觉得只是个模糊的概念，手边的事物可以依照法律的规定去处理。

因为基本国情与经济文化发展水平，我国现今的垃圾分类意识仅处于觉醒、萌芽阶段，一个细致、有条理的法律系统可以促进这种意识的成长，反过来亦形成对垃圾分类法制的增补。

在立法中可以结合国家发布的《生活垃圾分类标志》中规定的垃圾种类，将生活垃圾划分为可燃烧垃圾、可回收垃圾、不可回收垃圾以及有毒有害垃圾四种分类收集和处理。

同时规定以物业管理机构或居委会（街道办事处）为工作主体，以一定的区域为范围，制定《居民分类指栏》、《垃圾分类收集细则》等宣传手册，定时定期的在区域内宣传教育。

2、扩展立法触及面
以《固体废物污染环境防治法》为例，其中多是对个人与单位回收废弃物的鼓励性法条，法律责任中出现最多的字样也是“限期改正，责令罚款”。

一方面此种立法有事后补救的局限性，环境方面的法律不同于其他，补救的难度极大，对环境的伤害往往不是罚款能解决的。

应当增加从源头上遏制环境恶化的法条，给企业等设置垃圾分类回收的强制性义务，同时考虑其技术与财力问题，通过立法给政府机关等设置帮助企业回收再利用系统运转的义务。

3、清晰立法中的责任制
通过构建完善的制裁机制，实现权责分明。

在立法层面上，规范国家及地方、企业及个人所承担的责任与义务，将监督管理责任落实到各地行政主管部门，明确法定企业回收利用废弃物的义务。

同时，给予相应程度的行政处分、经济制裁或追究刑事责任，以达到警示违法行为的目的。

中国需要在今后的法律法规制定过程中，通过立法明确各政府部门责任，实现权责统一，避免因各部门职能交叉重叠造成对垃圾分类处理服务的推诿现象，要根据立法对中央政府和地方政府的职能进行合理的分配，以调动地方政府发挥公共服务职能的积极性。

4、加大对非法投放垃圾行为的处罚力度
参照日本经验，我国今后的垃圾分类方面的立法与执法中，应明确并加大对非法投放垃圾行为的处罚，与此同时建设公民社会监督网络。

严格的法律处罚与公民相互监督有效结合。

公民既是环境公共利益的权利主体，也是环境保护最直接的监督者，应该赋予我国广大公民以环境公益诉讼权，鼓励公民通过诉讼等方式参与垃圾分类和环境保护。

可以借鉴日本的垃圾分类袋实名制的做法，以提高公民的相互监督和公民的责任感。

政府要建立完善公众监督和反馈渠道，利用公众之间的相互监督促进垃圾分类的实施、遏制垃圾随意排放现象。

在对个人垃圾分类投放行为进行执法检查时，可采取街道综合执法队流动执法、物业管理单位视频监控、居民监督举报等多种方式，锁定证据后即可由执法队伍按法规做出处罚。

五、结语
日本的垃圾分类管理是垃圾分类处理的成功典范，完善的法律体系，先进的垃圾处理技术，垃圾减量与资源循环利用为原则的垃圾管理思想，对环境友好的垃圾处理目标等都是值得我国借鉴的成功经验。

日本垃圾分类经验中，最成功之处就在于形成了责任明晰的垃圾分类管理法律体系、严格的惩罚制度和监管制度，非常值得我国借鉴和学习。