关于对监管企业、授权管理企业加强监管的建议2.8

关于监管企业子企业、授权管理企业
国有资产监管现状及有关工作建议
委领导：
根据市领导对市政府办公厅信息专报《南宁市海茵地产开发公司国有资产流失问题应引起重视》（第645期）和《南宁市审计局关于上报市海茵地产开发公司资产负债和损益情况的专项审计调查报告的报告》（南审报[2011]110号）的批示精神，按照委领导的指示，我科重点就监管企业子企业、授权管理企业在国资监管、资产运营、项目开发等方面的现状及今后如何加强监管，确保国有资产保值增值等相关问题，向本委各相关科室了解情况并征集意见和建议，经过收集整理并认真加以分析，现将有关情况汇报如下：
一、监管企业子企业、授权管理企业国资监管现状
（一）我委对监管企业的管理模式
目前，我委直接履行出资人职责的国有及国有控股企业共30家，其中市管企业20家、直管企业10家。

30家监管企业中，有13家工业企业、17家第三产业企业。

我委自2004年7月成立后，对监管企业在资产、领导人员管理方面的管理先后多次进行了授权和调整，形成目前监管企业管资产、管人与管事相结合的国资监管的格局。

共授权振宁公司、壮宁公司、沛宁公司等企业监管60家国有及国有控股企业。

（二）监管企业子企业、授权管理的企业基本情况
从掌握的材料看，监管企业出资设立的子企业（不含子企业的下属企业）共120多家，授权管理企业共60家。

主要情况为：（1）振宁公司全资、控股、参股子企业（下同）有南宁锦虹棉纺织有限责任公司等12家，授权其管理并履行出资人职责的企业（下同）有南宁市自行车总厂
等4家。

（2）壮宁公司子企业有南宁壮宁工贸园有限责任公司等12家，授权管理企业有南宁市机械厂等5家。

（3）沛宁公司有南宁银河有限责任公司等3家子企业，授权管理企业有华园建安总公司等39家。

授权其管理的企业多为经营困难企业，大部分已自2010年陆续完成歇业晒壳、关闭、清算等改革改制工作。

（4）威宁公司子企业有南宁市国立房地产开发公司等12家，授权管理企业有南宁市市场开发服务中心等5家。

（5）城建集团公司子企业有南宁市城市建设投资发展总公司等7家，授权管理企业有基础工程总公司1家。

（6）农工商集团公司子企业有农工商实业开发总公司等9家，授权管理企业有金谷隆粮油购销公司等3家。

（7）中房公司子企业有南宁市房产有限责任公司等17家，授权管理的企业有南宁市海茵地产开发公司等3家。

（三）监管企业子企业、授权管理企业在国资监管、资产运营、项目开发、领导人员任免等方面存在的问题
近年来，我委积极深化国有企业改革，完善国有资产监督管理体制，调整优化国有经济布局结构，整合资源，做大做强国有企业，充分发挥国有经济的引领带动作用，各项工作取得了较好的成绩。

特别是我委在2008年后相继对监管企业在资产管理、领导体制、组织建设等方面深化改革，实现了授权管理企业管资产、管人、管事的统一，一定程度上调动了相关监管企业工作的积极性，提高了监管效率，促进了国资监管工作。

但仍然存在不少制约国有企业改革发展的问题，特别是部分监管企业在经营管理中不按规定的职权和程序办事，损害了国有出资人合法权益。

从我委及相关部门开展的企业财务监督与经营考核评价、企业重大事项审批与实施、企业法定代表人任期经济责任审计、纪委查办违纪案件等国资监管业务工作掌握的情况来看，监管企业子企业、授权管理企业在国资监管、资产运营、项目开发等方面还存在一些比较突出的问题：
1、监管企业对子企业、授权管理的企业国有资产监督管理不够严格。

依照《企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》、《南宁市
企业国有资产监督管理办法》等相关法律、法规和规章规定，监管企业对下属的子企业履行出资人职责，享有所有者权益。

按照我委授权管理文件的规定，被授权企业依法对授权管理企业国有产权（股权）管理并履行出资人职责。

但从近年来我委开展的经济责任审计、纪委查办违纪案件等方面工作情况看，监管企业对子企业、授权管理企业国有资产监管工作还相对比较薄弱。

一些监管企业对子企业、授权管理企业缺乏有效的监管手段和措施,母子公司间没有形成统一的战略导向、财务资金管理、风险监控与防范体系,因而难以形成有效的分层运营管理模式，子企业、授权管理企业在经营管理中违纪违法问题频发，比如会计信息失真、公款私存、偷漏国家税款等；不少企业对外投资分析不科学、决策水平不高、执行力不强，造成投资回报率普遍不高，个别投资项目甚至从投入之时就开始亏损。

2、监管企业的国有资本布局不够合理，产业集中度低。

目前我市企业国有资本广泛分布在一般竞争性领域，在一些支柱产业和高新技术产业等关键产业中，国有资本所占比重并不高。

据统计，市国资委监管企业及下属企业经营领域广泛涉及农业、工业和建筑业、服务业三大产业的76个子行业，其中企业分布比较集中的是以下几个行业：房地产开发类企业有33家，建筑安装类企业有21家，机械设备制造业企业有17家，农产品生产及加工、流通企业有15家。

企业国有资产布局分散，主业不突出，管理层级过多，资本链条过长的问题仍较为普遍，使一些企业监督管理失控，决策效率低下，管理成本增加，影响竞争力的提高，甚至成为国有资产流失的重要原因。

3、监管企业子企业、授权管理企业房地产开发及资产租赁等投资项目管理松散，监管薄弱。

从我委近年开展的有关专项调查情况来看，监管企业进行的房地产开发及资产租赁等投资项目总体盈利水平不高。

比如已完工房地产开发项目平均投资回报率仅为9.74%。

房地产开发企业综合利润水平参差不齐，总体盈利能力较差。

一些企业在进行房地产开发
及资产租赁等重大投资时缺乏对国家宏观经济形势和市场动态行情的深入调查分析，注重短期效益，忽视长远规划，缺乏科学的可行性研究和专业判断，盲目搞投资上项目，在国家加强房地产市场宏观调控、抑制货币供给的大背景下，部分投资项目短期难以变现，影响资金的回笼和利润的实现。

一些企业进行资产租赁时没有严格履行规定的程序和步骤，企业内部决策程序不严谨、不规范。

个别企业缺乏对投资项目进行谨慎研究和风险评估，事中未对发生的项目风险及时进行控制，导致国有资产损失。

如南宁市海茵地产开发公司在开发海茵国际花城项目一、二期工程时，未按国家规定及合同约定结算，多付施工单位结算价款2000多万元，造成巨额国有资产流失的问题。

上述情况也反映出我委对授权管理企业特别是房地产企业监管方面仍存在薄弱环节。

4、部分监管企业党建工作有待加强。

一是少数企业存在对党建工作重视程度不够，党组织不够健全，党务工作者队伍年龄老化、知识结构不够合理，综合素质有待提高等问题。

二是部分监管企业存在干部任用不规范的问题。

对子企业、授权管理企业的领导班子任免程序不规范，没有严格执行《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的程序，只是按照等同于其中层干部管理实行一年一聘的制度，造成授权管理企业上行下仿，任用中层管理人员不按程序进行。

三是部分监管子企业、授权管理企业党组织未健全，调整领导班子未从工作的实际考虑，造成班子人员配备不全，结构不合理，不利于开展工作。

个别企业领导人员的政治敏锐性不强、综合素质不高，对公司的重大事项进行决策时，往往以行政班子讨论代替党组织会议、股东会或董事会的决定。

比如从海茵地产公司2010年民主生活会征求意见汇总和2010年领导班子年度考核结果来看，部分员工对公司某些领导的工作方式方法存在多项不满意的状况，公司领导班子并未引起重视，没有认真地分析和改进，未有针对性地开展细致的政治思想工作，以致造成职工队伍的思想出现不稳定。

（四）监管企业子企业、授权管理企业国有资产监管存在问题产生
的原因
1、监管企业对子企业、授权管理企业的监管不到位。

按照管理层级及管理权限，国资监管部门不得直接参与或干预企业的生产经营活动，对企业的监管也仅限于直接出资的企业。

根据《公司法》的规定，子公司的重要事项应当由母公司通过股东会参与决定。

国务院《企业国有资产监督管理暂行条例》第二十四条尽管明确了所出资企业投资设立的重要子企业的重大事项，需由所出资企业报国有资产监督管理机构批准。

但《条例》也指出“管理办法由国务院国有资产监督管理机构另行制定，报国务院批准”。

到目前为止，国务院或国有资产监督管理部门尚未对重要子企业的范围、重要事项的范围、批准程序、法律责任及监管的方式、方法等做出明确的规定。

《企业国有资产法》和其它法律法规也没有对子企业监管明确的、操作性规定。

因此在实际工作中，一是由于利益的关系，造成母公司对子公司、授权管理企业的监管往往只注重在效益上，二是由于监管企业本身也是企业，一方面要创造经济效益，另一方面又要承担管理授权企业的特性，因此在人力、物力及精力上都受到局限的情况下，在如何加强对子企业、授权管理企业生产经营、投资决策、干部任免等管理问题上，部分监管企业没有形成一整套行之有效、规范的制度，因此监管无法真正到位。

2、监管制度不够完善，执行监督不够严格。

我委自成立以来先后在企业管理、经营业绩、重大事项、投资决策、内部管理、经济责任、领导人员管理等方面出台了30个文件，从制度上规范了企业的经营管理行为。

但由于我们在实际工作过程中，缺乏对制度贯彻实施情况的督促检查手段，还没有形成一整套集企业在生产经营业绩、重大决策、党建工作、责任追究等一系列考核指标为一体的综合考核的评价体系，使得部分监管企业负责人责任意识还不够强，工作的主要精力只放在母公司经营业绩考核、薪酬考核上，忽视建立和执行内部控制制度；对子企业、授权管理企业的监管规章制度也不够健全，重完成指标任务轻严格管理；
另外，监管企业在如何认真学习贯彻国家、国资监管部门的规定和政策、“三重一大”等监管文件以及如何加强对子企业、授权管理企业的监督等方面缺乏有效的办法、制度，同时监督管理不到位，也使一些子企业、授权管理企业负责人依法经营意识不强、执行制度不利，有章不循，有规不守，甚至违规违法。

比如海茵地产公司行政班子会议不规范，没有指定专人记录，也没有专门的会议记录本，只在会后出会议纪要，出现以行政班子决定代替党组织的决定的情况。

3、子企业、授权管理企业内部监督薄弱。

国有企业内部未切实形成现代企业权力运作的制衡机制，在决策层中存在“老三会”（党委会、工会、职代会）和“新三会”（股东大会、董事会、监事会）并存，监督机构重叠，监督职能交叉，监督的效能、效率不是很高的问题。

有的企业主要负责人缺乏民主决策意识，搞一人说了算的决策模式，没有人敢对他提出反对意见；监事会中管理人员代表多，导致内部人士控制现象突出，监事会权威不高，职能弱化，不少形同虚设；一些企业负责人可以轻易暗箱操作，弄虚作假，特别是在企业进行对外投资、工程招投标、物资采购等重大事项时营私舞弊，为所欲为，导致国有资产流失。

二、对监管企业子企业及授权管理企业国有资产加强监管的意义
进一步加强对监管企业子企业及授权管理企业国有资产监管，对于落实国有资产出资人职责，优化我市国有经济布局和结构调整，防止国有资产流失具有重要意义。

（一）有利于落实国有资产出资人保值增值责任。

从掌握的情况来看，我市监管企业下属子企业、授权管理企业数量较多，蕴涵较大的国有资产，而其中相当部分又是优质资产，甚至是所在监管企业的核心资产，因此加强对这部分企业国有资产的监管有利于我委更好地履行出资人职责，落实国有资产保值增值责任，进一步发挥其在我市国有经济中的影响力。

（二）有利于优化国有经济布局和结构，防止国有资产流失。

目前，
监管企业对子企业、授权管理企业的监管还存在不少问题和漏洞，特别是监管制度不健全，监管流于形式或敷衍了事，容易导致国有资产流失。

因此进一步推进监管企业非主业调整、减少管理层级，不仅有利于集中优势资源和优良资产，做大做强主业，提高企业经济效益和核心竞争力；而且也有利于国有企业堵塞漏洞、消除隐患，防止国有资产流失。

（三）有利于国有企业改革的健康发展。

目前我市国有企业改革发展的任务还很艰巨。

国有企业总体上没有建立真正意义上的现代企业制度，部分监管企业还未进行公司制改造，部分监管企业子企业及授权管理企业改制工作也没有全部完成，因此进一步加强监管，继续推进国有企业改革与改制，对推动国有企业改革的健康发展具有重要意义。

三、加强企业国有资产监管的措施和建议
针对监管企业存在的以上问题，结合我市监管工作实际，提出如下加强企业国有资产监管的意见和建议：
（一）进一步明确企业国有资产监管的原则。

第一，在监管方式上，严格按照《公司法》等法律法规的规定，切实保障出资人、股东对企业的重大事项的管理权，国资委不对所监管企业的子企业直接履行出资人职责，但可以通过所出资企业参与子企业重大事项管理。

第二，在监管范围和对象上，国资委可以参照《企业国有资产监督管理暂行条例》第二十四条的规定，以所出资企业投资设立的重要国有及国有控股子企业作为监管对象。

同时，对于这些子企业国有资产的监管应当着眼于企业的重大事项，避免干涉企业自主经营权。

第三，在监管手段上，加快完善公司治理结构，鼓励投资主体多元化。

进一步完善国有资产出资人委派代表履职报告制度，切实履行出资人的职责，优化董事会的结构和功能，规范董事会运作；加强监事会建设，积极探索监事会与现代企业制度相结合的有效途径，充分发挥监事会的监督作用。

（二）健全完善国资监管规章制度体系。

各科室应根据各自的工作职责，针对监管的薄弱环节，制定出台相关规范性文件，进一步建立完
善科学决策、监管控制、分析评价和责任追究等方面的国资监管制度体系。

一是完善监事会制度，进一步明确监事会的职责，加强和改进监事会工作，同时要继续力争市委、市政府支持尽快实行外派监事会制度。

二是强化企业内部控制机制建设，加强对企业内部控制执行的监督检查。

严格实行重大决策失误责任追究，研究细化重大决策失误责任追究制度，进一步明确区分企业各级管理人员在重大决策过程中应当承担的责任。

狠抓《监管企业国有资产损失责任追究暂行办法》等责任追究文件的贯彻落实，由委内相关科室组成工作小组，认真对发现的国有资产损失事项进行查处。

同时督促企业建立健全企业法律顾问制度，建立健全风险控制体系，将风险控制落实到各层面。

三是下发有关通知，督促监管企业尽快制定完善对子企业、授权管理企业的重大事项进行监管的制度，并规定期限上报备案。

监管企业要对下属企业建立以预算管理为核心、资金管理为重点、业绩考核和激励监督为手段的一整套的监控制度，加强风险管理。

四是强化对子企业、授权管理企业领导人员职务行为的监督管理，从规范职权范围、重大事项决策程序、职务消费等方面完善制度和办法，严格监督与考核。

（三）严格管理，优化结构，构建科学、高效、合理的组织结构体系。

参照《国务院国有资产监督管理委员会关于推动中央企业清理整合所属企业减少企业管理层次有关问题的指导意见》（国资发改革[2004]232号）的规定，深化国有企业改革，做大做强骨干企业，按照建立现代企业制度和现代产权制度的要求，构建适合监管企业发展战略和业务结构要求、职能定位明确、运作高效的内部组织结构。

一是监管企业及子企业管理层次原则上不超过三级。

对三级以下符合主业发展方向和企业总体发展战略要求，并具有较强竞争力的企业，可通过无偿划转、产权转让等方式提升其管理层级。

二是对所属企业中经营业务雷同、存在不必要竞争的企业，可通过合并等方式重组整合，调整组织结构，推进所属企业的专业化，实现规模效益。

三是对所属企业中的非主业企业
以及经营状况较差、负债率高、投资回报低的主业企业，可通过无偿划转、改制、出售、转让、解散或实施破产等方式清理或退出。

（四）建立和完善预警机制和风险防范措施，规范国有企业经营行为。

进一步建立健全全面风险管理体系，完善风险管理流程和工作机制，强化运营监控和预警，防止发生重大风险损失。

一是强化企业财务风险防控。

要出台文件督促企业全面执行新的会计准则，建立财务风险预警、监测、评价和应对体系。

切实加强现金流量管理，确保企业资金链安全。

强化成本管理，严格控制非生产性开支，压缩“两金”占用，有效降低成本费用。

加强应收账款管理，及时回笼资金，切实避免出现呆坏账。

二是强化投资监管。

要监督指导企业建立健全内部投资管理制度，完善投资办法，严把投资方向，严格投资程序，严管投资项目，严控投资成本，严禁不符合国家产业政策和前景不明的投资。

三是加强监督检查，督促企业完善内部资产管理的基础工作。

建立健全包括产权界定、产权登记、资产评估、清产核资、资产统计、产权转让等在内的企业国有资产基础管理规章制度，严格按章办事，从源头上防止国有资产流失。

四是进一步规范国有产权管理。

组织实施国有产权代表报告制度，规范和推进国有产权代表派驻工作。

2011年1月我委下发了《南宁市国有产权代表报告制度》（试行），由各监管企业任命和委派的产权代表，可参照该制度进行管理，或结合实际需要制订相关管理办法，报市国资委备案后实施。

（五）加强监督考核，落实国有资产保值增值责任。

加强国有资产管理必须强化监督考核，不断提高考核的科学性和导向性。

一要健全经营业绩考核与薪酬管理制度。

进一步完善与企业法人治理结构相适应的业绩考核评价机制与考核办法，健全企业负责人业绩考核、履职评价、公认度考察、责任追究“四位一体”的综合考核评价办法，将考核结果与企业负责人选拔任用、薪酬管理、职务消费、责任追究等制度结合起来运用。

二要加快建立和完善国资委核定薪酬总额、审核备案与企业内
部考评、自主分配相结合的管理制度。

加强企业负责人薪酬管理，规范职务消费，探索建立中长期激励机制。

要进一步强化监管企业对授权管理企业的监管职责，建议将授权管理企业经营考核与监管企业年度业绩考核挂钩，对正常经营企业重点关注年度利润总额、经济增加值和净资产收益率等指标，对歇业晒壳企业重点关注其改革尽责、人员分流及资产管理等情况。

三要建立考核结果追溯制度和责任追究制度。

对企业改制、产权转让等过程中发现的不实事项，造成国有资产损失的决策失误行为、违法违规行为，要及时调整考核结果并相应进行薪酬调整。

对违法违规的问题要追究责任，严肃查处。

四要强化监管企业、子企业、授权管理企业法定代表人经济责任审计、内部审计工作。

严格执行任期、离任经济责任审计制度，逐步推行实施任中经济责任审计，对在经济责任审计、内部审计发现问题要狠抓落实，彻底整改，对整改工作措施不力、消极怠慢或者拒不整改的行为，要严肃追究相关责任人的责任。

（六）加强企业预算管理，提高国有资本经营效益。

建立国有资本经营预算制度是国有资产监管机构依法履行出资人职责的重要方式，是国有资产管理的重要手段。

目前，全国国有资本经营预算工作正在推开，在资金集中管控、降低财务费用、提高国有资产收益等方面的作用日益显现。

下一步要协同财政部门以提高国有资本经营有效性为重点，深化预算管理，建立出资人预算与经营者预算相结合的预算体系，加强预算与计划的衔接，规范预算收支管理和预算编制，完善全面预算管理考评体系，进一步发挥国有资本经营预算对企业生产经营和改革重组的引导支持作用，推动国有经济布局不断优化，提高国有资产收益。

（七）切实做好国资监管有关法规、规章制度的实施情况监督检查工作。

加强组织协调，成立由相关科室组成的专项工作小组，周密部署和安排，按照“谁主管、谁负责”的原则，定期组织开展对监管企业、子企业、授权管理企业贯彻执行国家出台的有关政策、法规及我委出台的重大事项工作报告制度、不良资产核销工作规定、企业投资管理暂行。