政府购买社会组织公共服务的三重风险与防范

政府购买社会组织公共服务的三重风险与防范
韦诸霞
【摘要】政府购买社会组织公共服务是公共服务供给改革的重要创新之一.本文对政府购买社会组织公共服务的参与主体和三种内在机制进行了理论分析,从政府机制、市场机制、社会机制三个层面,系统解构政府购买社会组织公共服务中可能存在的三重风险,进而提出强化制度约束、坚持市场导向、提升社会组织能力、健全多元监督,促进政府责任明确、购买市场化、公共服务供给社会化和社会参与,全面防范购买公共服务的各类风险.
【期刊名称】《学术探索》
【年(卷),期】2019(000)003
【总页数】6页(P66-71)
【关键词】政府购买;社会组织;公共服务;风险防范
【作者】韦诸霞
【作者单位】广西大学公共管理学院,广西南宁 530004
【正文语种】中文
【中图分类】C912.2
政府购买社会组织公共服务，是当今许多国家公共管理改革和公共服务供给的普遍选择。

作为政府职能改革、服务型政府建设和公共服务供给侧改革的重要举措，政府购买社会组织公共服务近年来在我国各地进行了较大范围的推进和实施，被地方
政府作为政府创新之举而大力推崇。

尽管中央层面出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》《政府购买服务管理办法(暂行)》等一系列规范性指导政策，地方政府在实施和探索政府购买社会组织公共服务的过程中，对这场公共服务供给改革的理论基础和制度初衷并没有深刻、系统地把握，对购买中的多元主体、多重机制带来的诸多风险并没有充足的认识和准备，政策执行和推进中缺乏必要的风险防范和治理机制。

[1]在理论和制度层面系统解构政府购买社会组织公共服务的内在机理，全面剖析政府购买社会组织公共服务中可能存在的风险，做好各种风险治理措施和防范，对当前促进政府购买社会组织公共服务规范、健康、科学发展具有重要意义。

一、政府购买社会组织公共服务的应然分析：四元主体与三种机制
基于公共服务本身的非排他性、非竞争性，传统的公共服务供给在理论上和实践中都是由政府来完成公共服务计划、生产和提供的全过程。

政府是这种公共服务供给模式中的唯一主体。

这种传统的公共服务供给，社会公众作为纳税人和消费者，能够享有的公共服务种类、质量都取决于政府的安排，往往出现种类单一、质量欠佳的情况，与社会公众日益增长的多样化需求相去甚远。

[2]
图1 政府购买社会组织公共服务四元主体
政府购买社会组织公共服务，是新公共管理理论和各国政府改革实践推动而形成的公共服务供给模式，有着四元主体共同参与的格局(见图1)。

民营化代表学者萨瓦斯(E.S.Savas)认为，民营化或私人提供公共服务可以提高公共服务效率，认为非营利部门可以在政府出资的公共服务中发挥重要作用，提出了“第三方治理”的合理性问题。

[3](P48)美国著名学者奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)将公共服务区分为“提供”和“生产”两个阶段，“提供”是指决定如何给、给多少和给什么类型的公共服务，而“生产”是指将公共服务的人财物等要素组合，转化为实际的、真正的服务。

[4]公共服务可以进行“提供”和“生产”的适度分离，成为公共服务供给模
式创新的基础理论。

公共服务提供者可以和生产者是一个组织，也可以是不同的组织，社会组织在这股公共服务改革浪潮中承担了重要角色，逐步承担起生产者的任务。

在政府购买社会组织公共服务的视域下，公共服务的协同参与者，打破了政府——公众之间单纯的“二元关系”，形成了协同合作互动的四元主体格局，即作
为公共服务购买者的政府、作为公共服务生产者的社会组织、作为公共服务消费者的社会公众、作为公共服务评估者的第三方组织。

政府购买社会组织服务的四元主体，有着各自不同责任并形成完整的责权体系。

政府由公共服务的唯一提供者转变为公共服务的购买者，政府将公共服务以购买的方式委托给符合资质要求和标准的社会组织，购买者与生产者(社会组织)依据合同形成契约关系，政府的责任由规划和实施转为规划和监督。

社会组织参与公共服务的供给，成为公共服务的生产者，社会组织依照契约向社会公众(消费者)提供公共服务，同时接受购买者与消费者监督。

社会公众由原有的被动接受转变为公共服务的消费者，消费者的公共服务意愿逐步反映体现在公共服务规划当中，政府购买更多关注社会公众的需求；同时作为消费者的社会公众，能够以自己的主观感受和满意程度来评价和监督公共服务的生产和供给。

[5]公共服务提供与生产相分离使得评
估成为政府购买公共服务的重要环节和质量保障。

为了保证评估的专业和独立性，第三方组织作为评估者参与公共服务的供给过程，由此形成了政府向社会组织购买公共服务的四元主体框架。

作为一种新的公共服务供给模式，政府购买社会组织公共服务的内在机理，在于其吸纳整合了政府机制、市场机制和社会机制的优势，成为一种三者融合的创新模式。

[6](P94)政府机制表现在政府在购买公共服务中的主导性地位，政府是购买公共服务的发起者、决策者、规划者，更是购买过程中的购买方和管理者，同时肩负财政资金提供、项目验收、评估监督等职责，这些工作都需要政府职能的发挥，需要行使行政权能来保证公共服务的公共属性。

市场机制表现在多个主体参与、以竞争获
得项目、优胜劣汰等方面，多个具备独立法人资格的社会组织共同参与政府购买，形成了市场中的卖方；按照法律法规，政府购买普遍采用了形式上的招投标或其他竞争性途径获得合同，吸收了市场机制的核心优势——竞争；政府通过优胜劣汰的基本市场规则，遴选符合条件的最优社会组织承担公共服务生产，形成良性市场竞争。

社会机制表现在购买公共服务中积极发挥社会组织的专业能力、公益属性和社会资源等方面，社会组织利用自身的专业服务能力生产公共服务；利用社会组织公益属性，赢得社会信任、公众信任，促进公共服务生产和提供的高效开展；利用社会组织自身力量，吸引、调动政府资金以外更多的社会资源共同参与到公共服务生产中来，发挥社会力量的公共治理功能。

从政府购买社会组织公共服务模式的应然制度设计来看，其初衷在于追求服务效率和质量的提升、政府责任的优化、民主治理的推进。

[7]然而，从我国地方政府购买社会组织公共服务的实践历程来看，尽管这种公共服务供给模式正在不断彰显其积极功能，但是也不断地暴露出其内含的各种风险。

政府购买社会组织公共服务的四元主体及三重机制，在实际运行当中，存在着诸多风险点，必须全面、正确、客观地认知和把握政府购买公共服务模式的弊端和风险，并逐步建立预防性的防范机制和系统治理。

二、政府购买社会组织公共服务中三重机制面临的风险
(一)政府部门及政府机制错位、缺位带来的风险
一是公共责任转移和合法性风险。

公共服务作为现代国家的天然职能，有着千百年来社会公众对政府的信任，有着现代公民国家的政治秩序需要和现代法律制度的直接确认。

[8](P184)政府提供公共服务已经成为不可推卸的公共责任，是对现代公民纳税人的一种最直接的对等义务。

这种公共责任在政府购买推广后，有些地方政府将难度大、费力不讨好的公共服务转嫁至社会组织，由于经费和多方面的原因，社会组织并不能提供给社会公众满意的公共服务。

这样，政府购买变成了政府公共
责任推卸转移的一种途径，政府购买的合法性和政府公共责任受到了社会公众的质疑。

二是行政内卷化倾向与地方保护带来的“左手倒右手式伪购买”风险。

政府购买社会组织公共服务的本质是要将公共服务的生产交由社会组织来承担，但是我国不少地方政府的做法，却是由政府部门主管或通过组织渗透的社会组织来承接购买服务，尤其是街镇基层政府出现了较为严重的地方保护倾向。

这种做法暴露出地方政府对社会力量的不信任，不敢或不愿将公共服务生产交出去，通过这种方式，在形式上得到“创新”，执政方式上获得赞誉，实质上却是“左手倒右手”的游戏，地方行政化的社会组织完全听命于政府，购买意义甚微。

三是购买项目经验不足产生的管理风险。

地方政府缺乏购买公共服务项目的管理经验，购买程序随意性大，各个部门都有各自的购买标准，项目设计参差不齐；项目管理仍按照行政部门的刻板程序进行，在项目审批、资金拨付、验收等环节手续烦琐，影响了购买公共服务的生产效率；合同管理也欠缺规范化，出现问题和风险，政府往往推向承接的社会组织来应对。

[9]四是疏于监督或监督失灵的风险。

政府
在购买公共服务中仍要承担监督的职责，而不是“一买了之”。

当前地方政府购买实践中，政府往往重视购买阶段，对于项目执行过程及实际提供的公共服务缺乏有效的监督手段。

一些政府部门只是简单的电话敦促，没有形成一套较为成熟可行的监督机制，实际上导致了监督缺位、监督失灵的困境。

(二)市场机制不健全带来的风险
一是购买公共服务“市场供需”失衡的风险。

市场机制发挥作用，需要按照市场基本的供需平衡规律进行。

政府购买社会组织公共服务中，一些政府部门不是从社会公众的需求出发，而是拍脑袋、甩包袱，或是为了出彩头，人为地设定购买服务的项目，有的按照上级统一要求，不能做到因地制宜、实事求是，导致购买项目实施中，社会组织生产的公共服务，百姓不需要、不接受、不认可，公共资金出现了浪
费。

[10]
二是承接购买服务的市场主体——社会组织不足导致的供给方垄断风险。

我国社
会组织起步晚、发展较慢，尽管近年来有了较快的进步，但是与发达国家相比，我国每万人拥有的社会组织数量指标仍然仅为6个左右，远低于美国、日本、法国
等国家。

同时，现行的《社会团体登记管理条例》对于注册登记社会团体，有着较为严格的行政区域限制，也导致我国能够从事养老、公共卫生、文化、教育、公益等公共服务的社会组织数量整体不足。

在购买服务过程中，地方政府往往面临符合要求的供给方仅有一家的窘境，这种格局严重侵蚀了政府购买服务的市场机制作用发挥。

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三是购买方式市场化、竞争化程度低的风险。

竞争是市场机制保持活力的源泉。

目前地方政府购买过程中，定向委托、谈判委托的购买方式占据主导地位，或者尽管按照政府购买法律法规的要求进行了招投标，也是基本选定承接方后走程序。

政府部门担心购买服务出问题，或是购买寻租等，最终都导致目前的购买方式仍然是行政导向，大多选择了官办背景的社会组织或是政府部门推动建立的社会组织，纯粹民办社会组织较难获得购买机会，距离优胜劣汰、优中选优的竞争式市场模式相去甚远。

(三)社会组织及社会机制失灵的风险
一是社会组织服务能力不足、专业性欠缺的风险。

我国社会组织，大部分都是由政府部门主办主管而来，具有较强的行政烙印。

在承接购买服务过程中，先天的发育不足导致社会组织的公共服务生产能力不强，不能给社会公众提供专业的公共服务。

社会组织内部在人力资源、财务资金、运营管理等方面都存在不少问题，不少社会组织的一线服务人员是兼职或临时性培训上岗，距离现代社会组织的目标和政府购买的需求有很大的差距，难以高质量地完成政府购买的项目和合同约定。

二是社会组织目标偏离和异化的风险。

根据萨拉蒙的研究，一百多个国家的社会组
织，直接或间接接受政府资助的占70%以上。

政府购买作为财政资金支持社会组织的一种途径，在逐步推广过程中，社会组织自身目标也出现了一定的偏离。

社会组织有着社会性、志愿性、公益性、非营利性的天然禀性，而政府购买则是基于市场效率的逻辑开展。

一些社会组织为了获得政府购买的项目标的，往往忽视自身专业优势、组织目标和社会影响，夸大、虚构某方面的服务能力，甚至与自身使命完全不相关的项目也积极申报争取。

伴随着购买与合同的熏陶，一些社会组织的商业气息很浓，这种异化现象，不仅对社会组织自身发展造成负面影响，也对购买公共服务的项目质量造成了很大的挑战。

三是社会组织资源汲取能力低，带动社会参与不足，社会机制作用未能有效发挥的风险。

康晓光认为，我国社会组织是“依附式发展的第三部门”，关系衡量上距离政府近而距离社会远。

由于社会组织产生和社会发育及环境的影响，我国社会组织一直未能在社会上形成普遍的社会信任和认可，公共品牌没有树立起来。

社会机制需要社会组织带动自有的社会资源共同参与公共服务生产，而非当前一些社会组织仅靠政府资金进行公共服务生产的格局。

[12]不少社会组织自身发展尚且面临资金不足、社会资源汲取不足、营养不良的生存考验，在承接公共服务中更难募集、调动更为广泛的社会力量，整体社会参与度不高。

购买社会组织公共服务，未能激活和带动社会资源，社会机制大打折扣，购买效果欠佳。

三、政府购买社会组织公共服务的风险防范路径
(一)强化制度约束，明确政府在购买公共服务中的责任
一是政府购买社会组织公共服务的法治化。

作为一项重要的制度创新，从法律层面来看，我国目前并没有出台一部关于政府向社会组织购买公共服务的法律法规。

在地方政府运作实践中，大多依据《中华人民共和国政府采购法》来进行，尽管也出台了一些地方性法规，总体而言，政府对于购买社会组织公共服务仍然缺乏明确的法律共识，还是作为创新、尝试或是补充手段来看待。

面临全国各地对政府购买社
会组织公共服务的实践进展，急需将购买的范围、程序、方式等明确下来，在法律层面确认并推动这种公共服务供给方式朝着科学化、法治化的方向发展。

二是建立区域内统一的政府购买平台，强化程序管理，规范政府行为。

为促进政府购买公共服务的政府行为规范，除了制定地方性法律法规和政府规章以外，积极探索建立区域内统一运营的政府购买公共服务平台，是一种可行的操作方法。

地方政府财政部门和主要业务部门联合建立一个符合本地政策、具有购买全过程的综合服务平台，将同级职能部门的购买业务集中起来，面向社会组织开放登记申报端口。

平台能够较为有效地规范政府部门购买行为，让整个购买过程在阳光下运行，减少政府寻租和不当行为的发生。

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三是增强政府购买公共服务项目的管理水平。

购买公共服务的项目管理，对不少地方部门来说，并非常态化业务，与社会组织合作交流的经验较少。

因此，积极转变观念，加强以政府购买和合同管理为核心的购买业务能力建设，科学看待和设置与社会组织合作的权利和义务，积极设立专人联系购买项目的过程管理，促进购买公共服务的实施过程符合购买所需、达成既定目标。

四是健全购买公共服务的政府监督职能体系。

政府监督是政府购买社会组织公共服务的应有职责，绝不能“一买了之”。

购买公共服务的行政监督应该逐步建立起以实施购买的职能部门业务监督为主，以民政部门社会组织监督、财政部门财政资金使用监督、审计部门审计监督等为补充的监督体系，让整个购买、实施、验收过程都处于行政监督范围。

(二)坚持市场导向，增强政府购买公共服务的市场化水平
一是建立以需求为导向的动态化购买公共服务清单制度。

供给和需求的均衡是发挥市场作用的基础所在。

为促进公共服务供给侧改革，优化公共服务供给项目、类别、水平，逐步建立一套社会公众需求调研反馈机制，形成以社会公共需求为导向的公共服务遴选机制。

目前不少地方已经探索的购买公共服务清单制度，在年初统一发
布每年的公共服务需求，各部门和社会组织根据需求来组织或申报购买项目，实现了社会公共需求满足和公共服务公共价值的统一，这种每年调整的动态化公共服务购买清单制度值得推广。

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二是增强竞争性制度设计，优化政府购买的竞标流程。

市场竞争、优胜劣汰是市场活力的源泉和根本动力，也是推行政府购买社会组织公共服务的初衷所在。

增加竞争性购买的制度设计，将政府购买纳入招投标的标准程序，根据地方实际情况，低于三家(或两家)竞标的，购买项目不成立；严格限制不经招投标的情况，尤其是限制单一部门决定购买的情况；完善竞标流程的多部门会审制度，每项购买招投标，须经业务部门和其他同级部门共同审定通过，减少暗箱操作。

三是积极培育和扩大政府购买的市场参与主体。

社会组织作为购买公共服务的重要主体，需要加快培育和发展。

要尽快修改、去除目前限制社会组织注册成立的不合理前置条件，鼓励社会力量在法律法规范畴内发挥自身作用，成立符合民政部门要求的社会组织。

一些地方政府专门设立了社会组织孵化组织，推动和促进社会组织的孵化、设立和发展；还有的地方政府部门根据社会需求，积极推动相关社会组织设立，用以承担相应的公共服务生产任务。

除了增量发展之外，地方政府也应积极引进和鼓励本行政区以外的全国性社会组织、专业性社会组织以及其他区域社会组织到本地来承接公共服务，共同参与到本地区公共服务购买的竞标、供给中来。

(三)提升社会组织能力，增强公共服务供给的社会化水平
一是促进社会组织提升专业能力，健全内部治理。

社会组织的专业化服务能力是其参与公共服务生产和供给的前提和基础。

尽管近年来随着我国社会组织政策的优化和提升，各地社会组织注册数量和规模上取得了很大的进展，但是在内部治理水平和专业化服务水平上仍需较大的提升。

一方面，通过社会组织规范化建设，引导社会组织健全理事会、监事会、秘书机构和会员大会等内部治理机制，让社会组织成为运转良好、治理科学的现代社团法人；[15]另一方面，要积极依托社会组织具有
优势的专业领域，吸引专业人才和知名社会人士加入，通过系统化、精细化的员工培训，培育行业优势和专业领域的领先地位，增强社会影响力和品牌知名度。

二是优化社会组织征信系统，健全退出机制。

随着经济发展、社会进步和公民社会的发展，我国的社会组织种类、类别和形式越来越多样化，对负责登记、年检的民政部门是一个新的挑战。

社会公信力是各社会团体的灵魂，一旦社会组织偏离了其社会公益的目标，走向商业化或行政化的歧途，其社会存在基础便荡然无存。

及时优化社会组织征信系统，加强社会组织信用信息的记录、登记和归集，将社会组织基础信息、年报信息、行政检查信息、行政处罚信息和其他信息进行分类，建立社会组织信用信息档案库，鼓励社会组织守信运营，引导社会组织在自身业务范围内发展；对失信、违约甚至欺诈的社会组织及时惩戒，建立“活动异常名录”和“严重违法失信名单”，记入“黑名单”并实现信息联网，禁止参与政府购买项目，限制其活动范围，符合退出条件的，责令注销退出。

三是鼓励社会组织发挥社会资源优势，带动社会参与。

政府购买社会组织公共服务，优势在于其专业性和社会资源，而非简单的财政资金购买。

现代社会组织大多依托社会名人、行业资源、独特优势设立和发展，要鼓励和引导社会组织利用自身优势，积极寻求社会资金捐赠和社会公众的公益参与，让公共服务生产更具社会化，才能获得比企业供给和政府直接供给更多的“社会收益”“社会价值”和“公益价值”，促进公共服务与社会公众的良性互动。

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(四)健全多元监督，增进第三方评估和社会公众参与
政府购买社会组织公共服务的环节众多，风险多样，建立多种主体、多种形式的多元监督体系，能够促进对政府和社会组织的客观监督和独立评价，促进公共服务生产和供给质量。

除了传统的政府行政监督之外，外部多元化的社会监督尤为必要。

一是积极引入和健全第三方评估验收制度。

目前我国承担第三方评估的主体主要是会计师事务所、审计事务所、社会组织联盟及综合性社会组织服务机构。

这些第三
方评估机构的优势，一方面是其独立于政府和政府组织，不受购买合同的利益牵连，能够客观地进行监督、评估及验收工作，作出独立评价；另一方面在于其专业性，它们拥有在会计、审计、财务、社会组织运营管理方面的大量专业人士，在专业范围内有着扎实的专业技术经验和评价能力，能够保证和促进政府购买公共服务的科学性、合理性评价。

[17]
二是健全和强化购买服务信息公开制度。

信息公开是一切监督的基础所在。

目前不少地方政府的购买信息未能做到充分公开，社会监督无从谈起。

要将政府购买公共服务信息纳入政府信息公开范围，出台相应的管理办法，将公开的时间、公开的内容和公开的程度明确规定；积极推动在政务信息网或专门的区域性政府购买公共服务平台上全程公开，在社会组织提供公共服务的各个环节提供项目购买信息，促进社会各界更加便利地获取相关信息。

三是鼓励和倡导专家团、大众媒体和社会公众参与政府购买的社会监督。

对于一些专业性较强、复杂的购买公共服务项目，地方政府可以聘请专家组成专家团，进行有针对性的专业监督和风险评估，以规避项目可能发生的隐藏风险。

地方政府应鼓励电视、网络和报刊等大众媒体参与到政府购买社会组织公共服务的监督中来，通过媒体宣传购买项目的公共属性、受益群体、运作模式，引导社会舆论充分理解和支持社会组织提供公共服务的合理性和可行性。

畅通社会公众与政府购买部门的沟通联系渠道，拓宽公众参与政府购买项目的监督途径，充分利用热线电话、网络监督等多种监督方式，使关心购买公共服务质量的群众能够与政府和社会组织取得良好沟通，动态化地评价、反馈和监督公共服务提供的质量、数量，合力促进公共服务供给达到预期的社会效果。

[参考文献]。