关于提高我国财政透明度的探讨

关于提高我国财政透明度的探讨
关于提高我国财政透明度的探讨
【经济研究】
关于提高我国财政透明度的探讨
王满仓刘辉
(西北大学经济管理学院,陕西西安710069)
(关键词]国际货币基金组织;财政;财政透明度
(摘要]财政透明度主要是指政府向公众公开政府的结构和职能,财政政策目标,公共
部门账户和财政预算等信息的程度.随着我国经济的市场化和政府管理的法制化t社会公众
对财政收支状况的透明度,财政支出的用途,结构及其效果等愈加关注.另外,政府财力的增
强和支出规模的扩大对政府公共财政管理提出了许多新的要求.我国是IMF成员国之一,与
国际问的交往和联系日益密切.为了适应经济全球化发展趋势,在更高层次,更大范围参与国
际竞争与合作,充分利用国际资源,就必须参照国际统一性的规则,构建科学的财政管理体
系,提高财政透明度和效率.
(中图分类号]F812.2(文献标识码]A(文章编号]1001—6198(2OO5)01一O083一O4 我国是国际货币基金组织(IMF)成员
国之一,与国际间的交往和联系Et益密切.
为了适应经济全球化发展趋势,在更高层
次,更大范围内参与国际竞争与合作,充分
利用国际资源,就必须参照国际统一性的
规则,构建科学的财政管理体系,提高财政
透明度和效率.
随着我国经济的市场化和政府管理的
法制化,社会公众对财政收支状况的透明度,财政支出的用途,结构及其效果等愈加关注.另外,政府财力的增强和支出规模的扩大对政府公共财政管理提出了许多新的要求.解决这些问题,涉及到方方面面的改革和制度建设,但其中反映政府职能的财政活动必须接受社会公众的有效监督.因此,提高财政透明度和建立有序的财政管理体制是我国当前财政改革的重中之重. 随着国有企业的自主经营化改革和国
家权力的下放,政府不再直接干预企业的生产经营,转向间接管理和宏观调控,相应地,国家财政体制也进行了一系列渐进式改革.财政职能的重新界定,要求财政的收支结构及其管理模式透明化,规范化.建立与市场经济相适应的公共财政体系,具体内容包括部门预算,国库集中收支,政府采购,绩效评价,以及参照国际惯例改革政府活动的程序,规范政府行为等.在公共财政体制下,政府的主要功能是向社会提供公共产品(包括公共服务),弥补市场失灵,为市场营造一个规范,公平,稳定的竞争环境.公共财政体制客观要求透明化的政府, 责任性的政府和被监督的政府,作为公众的政府必须向社会公开信息,并不断地听取社会不同方面的声音,吸纳各层次的良(收稿日期]20o4—10—11
(作者简介]王满仓(1963--),男,陕西合阳人,副教授,经济学博士,主要从事公共财政理论研究.
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好建议,从而建立一个有效的政府.
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,财政透明度的内涵与基
本要求
国际货币基金组织《财政透明度手册》
的核心思想是政府应当定期向公众提供全
面并且真实的财政信息,并对公开财政信
息的内容,程序以及如何确保这些信息的
质量进行了具体的规范.国际货币基金组
织认为,提高财政透明度,增进政府活动的
效率以及建立合理的公共财政体制是改善
财政管理的三个重点.所谓财政透明度,主
要是指政府向公众公开政府的结构和职
能,财政政策目标,公共部门账户和财政预
算等信息的程度.具体内容可涵盖以下几
方面.
第一,政府应当明确其职能和责任范
围.《财政透明度手册》清楚地界定了政府
的职能和范围,认为政府的主要作用是提
供公共产品,政府主要是指广义政府(有时
也扩大到公共部门),并建议各国遵循联合
国《1993年国民账户体系》中关于广义政
府的定义域,即包括"所有以履行政府职能
为其主要活动的实体".一国经济体系主要是由非金融公司,金融公司,广义政府部门,为住户服务的非营利机构和住户组成的复杂系统.系统内又进一步划分为一系列的机构单位,构成各个子系统.子系统单位都是有权拥有资产,产生负债,从事经济活动并能独立从事交易和承担责任的经济实体.政府机构单位主要是履行行政权利, 承担非市场领域内商品和服务的供给责任和收入再分配职能.在确定的范围内,政府部门应进一步明确其结构,内部分工以及与其他部门之间的关系,并予以公开说明. 需要指出的是,作为公共部门的广义
政府不包含公共部门的公司(公共金融公司和公共非金融公司).一方面,广义政府
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不具有金融部门调节货币供应量,管理国家外汇储备,维护金融稳定等许多职能.虽然中央政府部分地执行中央银行的政策职能,但中央银行也不属于广义政府部门.另一
方面,广义政府与公共非金融公司的关
系主要体现在前者拥有后者权益的程度, 即政府可以通过权益的变化来控制和监督公共非金融公司的运营.
第二,政府必须全面公开财政信息.根
据《财政透明度手册》,政府提供的财政信息至少应包括预算信息,资产和负债信息
以及各级政府的财务状况等.其中预算信息涵盖了所有的预算内和预算外活动,包括年度预算和预算执行情况,相关年度预算的比较信息,未来年度的预测情况和预算外资金的明细情况等.资产和负债信息主要是以资产负债表为载体,辅之以表外披露形式.政府应当在资产负债表内披露所有的资产(分为金融资产和非金融资产) 和负债(即公共债务和其他负债),并进行
分类披露.同时,政府应当对或有事项,税
收支出和准财政活动进行充分披露,在可能条件下予以计量并考虑在表内确认.另外,政府还必须编报各级政府的合并财务报告.总之,为了赢得公众的信誉,政府应
把实现"财政透明"作为一项法律义务,以
法律条款规范财政信息提供的时间,频率和公开方式等.
第三,政府应合理公开其预算编制和
决策程序,提供预算报告.根据公共财政理论,预算是各国政府财政政策的主要工具, 因此,预算信息就成为"财政透明"的核心
内容.《财政透明度手册》之所以要求政府合理公布预算编制和决策程序,是缘于有些预算过程的敏感性和公布过程中的附加成本问题.但是,为了使公众对国家的政策目标,宏观经济框架以及财政风险能有所了解,为了体现信息提供的及时性和有效
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性,政府务必编制年度,半年度,季度和月
度的预算报告,在预算执行过程中建立健
全内部控制制度.同时,规范政府预算会计
制度.国际货币基金组织建议采用权责发
生制会计,在此基础上提供现金流量表.权
责发生制会计相对于收付实现制会计的优点是:能够有效解决财政风险的评估和披露;预算项目的投入产出分析;政府财政状
况指标的计量等.可见,只有采取权责发生
制会计才能全面反映政府的资产和负债,
反映政府所有公共交易活动结果(如政府
的拖欠款,被低估的实际财政赤字,应收未
收的税款拖欠等).
第四,政府应提供真实的财政数据.国
际货币基金组织认为,保证财政数据的真
实性应当通过达到高质量的数据标准和进行公开,独立监督两个方面来实施.达到数
据质量标准主要包括对预算收支的准确预测,采用公认的会计标准,财政数据内部的
交叉核对和与其他数据的协调,并通过内
部有效的审计来实现.公开和独立的监督
是指国家审计机关的权威审计,专家认定
监督和严格按照国家统计机关的统计数据核对,宏观的财政数据必须通过微观的会
计系统产生.因此,国际货币基金组织建议
各国政府参照《国际公共部门会计准则》编制政府会计和公共部门财务报告.
二,提高我国财政透明度的
几点建议
通过以上分析不难总结,《财政透明度
手册》的指导思想是,各国政府必须公布政府的结构及各部门之间的关系和各自的职
能与责任范围,以预算报告和财务报告形
式全面,及时地向公众提供包括预算信息
在内的所有财政信息,并通过内部控制,独
立权威审计等确保公开信息和数据的真实性.这一目的的实现要通过建立微观的会
计系统,即全面统一的会计标准来反映政
府的资产和负债,收入和支出,通过成本
——
效益核算原则,建立政府财政状况指
标和绩效的评价指标体系,从而提高政府
的工作效率.
首先,转变政府职能,创建一个全新的
政府治理模式.根据《财政透明度手册》要求和我国经济体制改革的具体特征,必须
重新进行政府职能的准确定位以及对政府
管理经济的方式进行战略调整.在我国社
会主义市场经济建设过程中,政府到底应
管什么,如何管,政府管理绩效如何考评等
等一系列问题,是转变政府职能的关键.
《财政透明度手册》中提出的遵循《1993年国民账户体系》对政府与政府职能的界定
的建议值得我国参考.我们认为,政府改革
的目标,就是要建立一个企业化,法治化,
道德化,统一化和公开化的效率政府.
其次,建立健全政府财务会计制度.国
际货币基金组织认为:"所有的政府职能均
为财务活动."因此,必须建立完善的政府
财务会计体系.与企业的经营性目的相比, 政府的活动虽然不考虑盈利指标,但政府
对财务资源的利用要受到有关法律,法规, 合同,协议等来自外部的约束.也就是说,
限定政府对财务资源的使用用途,保证政
府财务资源的使用能有效地达到相应的公共目的(这构成政府的一个非常重要的受托责任).我国当前政府财务会计制度建设的指导思想是:建立一整套完整的政府会
计准则体系,以权责发生制为基础,定期编报政府综合财务报告,反映政府的各项资产,负债,收入,费用和现金流等信息,构建
内部监督,社会监督和审计监督的"三位一体"式的财务监管体系,提高政府财务活动的透明度和效率.
再次,建立科学的政府收支分类和管
理体制.按照IMF的财政收入和支出的概一
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社会科学辑刊2005年第1期(总第156期) 念,收入是增加政府权益的交易,支出是减少政府权益的交易.基于这种概念,IMF
按经济的性质和功能划分财政收支体系. 这与我国现行的财政收支概念和收支划分体系有很大的差别.比较来看,我国目前的财政收支分类体系存在着不规范,不统一
问题,使得财政收支统计不能直接,清晰地
反映政府收支活动,从而不利于加强财政分析,不利于提高财政透明度和财政决策的科学性和准确性.因此,有必要借鉴
IMF的收支分类标准,完善我国现行的财政收支体系.另外,我国目前的政府收支管理体制直接影响政府的财务活动效率.这主要表现为:(1)税收征收部门与财政支出部门的责任脱节,增大了政府资金的运用成本;(2)国库管理的银行代理制造成公共部门多重设置账户,财政资金分散付出等, 严重影响了政府资金的运用效率;(3)政府各部门的预算体制缺乏一个系统性的考核评估体系,各部门的"小算盘"形成大量的预算外"漏损".我们认为,政府的收支管理体制必须改进,其目标是"责任制,透明度, 预测能力和参与制",即用法规明确规定政府各部门财政收支活动的职责,定期提供公正的财政收支信息,执行政府资金流的预测机制,形成公众对财政收支活动的参与和监督.
最后,构建我国财政支出绩效的评价
体制.财政支出绩效的评价是指运用科学, 规范的绩效的评价方法,对照统一的评价标准,按照绩效的内在原则,对财政支出行为过程及其效果进行科学,客观,公正的衡量比较和综合评判.国际货币基金组织认为,对财政支出绩效进行科学评价是政府加强宏观管理,提高政府资金运营效率和增强公共支出效果的关键手段.我国目前
财政支出的绩效评价体制存在诸多问题: 一
是绩效评价工作缺乏制度化,经常化,迄
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今尚未出台全国统一的财政支出绩效评价工作的法律法规,使得评价过程和结果约束乏力;二是缺乏权威综合的管理机构,具体评价工作分散于各个管理部门,因而难以形成统一的标准;二是缺乏一整套科学, 规范,合理的方法指标体系,评价内容侧重合规性,而忽视效益性,评价工作只是表现出一般意义上的审计特征.这些问题的存在不仅使我国财政绩效的评价工作远远落后于国际水平,而且影响了财政支出的透明度和效率.因此,我国必须借鉴国际货币基金组织关于财政支出绩效的评价标准与体系,结合具体实际,进一步完善现有的绩效评价制度.其中最关键的是建立绩效评价的系列法规,明确执行评价的机构主体(加强与国际评价机构的合作),提高评价的效果.
总之,国际货币基金组织关于财政透
明度的要求虽然不具有强制力,但实际上对很多国家的财政制度改革提供了规范性建设意见,随着全球经济一体化的发展,这种建议逐渐形成国际性惯例.我国对外经济的开放和参与国际竞争的要求,必须关注国际社会的信息需要,在财政制度改革
过程中,尽可能地与国际通行的作法相协
调,努力提高财政透明度,规范政府行为,
从而提高公共治理效率.
(参考文献]
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