市政管理学讲稿

市政管理学

主讲：李宏伟

第1章导论

1.1 市政与市政管理的含义

1.1.1 城市与市

城市是人口居住和工商贸易的聚集地。从词源学上看，“城”与“市”最初是两个不同的概念。

城：四周筑有城墙，扼守交通要冲，具有防卫意义的军事据点。

市：交换和贸易的场所。

社会经济发展加速了“市”的发展。交易的扩展要求设立相对固定的贸易市场。“城和“市”逐渐融为一体，演变为现在所谓的城市。中国城市的萌芽可追溯到夏商时代。唐宋时期已经出现百万人口的特大城市。“市”属于行政建制的一种，是根据国家规定的标准和条件，按照法定程序设置的地方行政建制。清代以前，中国没有“市”的建制。直到清朝末年才仿效西方国家的政治制度，实行城乡分治。新中国成立以后，在很长时期内曾经继承城乡分治的传统。20世纪80年代推行“市领导县”体制以后，市建制逐渐发展为广域型市，每个市在行政区划上都包含大片的农村地区，市政府同时承担着农业和农村管理工作。

市管县体制是中国地方治理区别于西方的显著特征。

1.1.2 市政的含义

市政：城市公共行政和公共事务。

广义的市政包括：市政工程、市政建设、城市规划、公共财政、政府规制、公共服务、土地和不动产、人口与社会、环境保护等多个领域的公共事务。

1.1.3 市政管理的含义

含义：市政管理是指对城市公共行政和公共事务的管理活动。市政管理不同于私人管理，市政管理更强调以人为本、公共利益；公平与责任；公共选择和利益聚合。

基本使命：提供城市公共产品和公共服务、满足市民的公共需求、提升城市综合竞争力、促进城市可持续发展。

主体：传统——单中心管制，城市政府是唯一的权威性管理主体；现代——多元管理，城市政府为主导，还包括国有企事业单位社区自治组织、民办社会组织、民营企业及广大市民。

1.1.4 市政管理的原则

以人文本：把满足人的需求作为管理的出发点和中心任务

系统管理：考察系统内容相互关联的各要素、各环节

法治透明：管理过程应当依法行政，保持公开透明

利益平衡：综合权衡社会多元主体的利益诉求

公众参与：发展和完善参与渠道，保障利益表达权

成本效益：城市善治要求以合宜的成本投入取得最优成效

1.2 市政管理学的历史发展

1.资本主义社会的到来

2.城市化进程中日益严重的“城市病”

3.市政管理学应运而生

1.2.1 西方的市政管理学研究

1. 20世纪初：市政管理学逐渐成为行政学的独立研究领域。早期研究主要从政治学和行政学的角度，侧重于研究市议会、市政府及其相互关系。

2. 20世纪20年代以后：西方学者在城市财政、税收、治安、教育、司法、消防等领域，开展了很多专门研究。美国芝加哥大学社会学系对城市社区的研究最为著名。

3. 20世纪30年代以来：西方市政管理学研究越来越多地吸收了行政学、管理学、经济学、社会学、建筑学的理论和方法，逐渐成为多学科交叉和互相渗透的跨学科知识体系。

1.2.2 中国的市政管理学研究

我国城市化进程起步较晚，市政管理学的教学和科研进展也比较缓慢。

1927年：出版的《市政学纲要》是中国早期的市政管理研究的代表性著作；

1949年以前：旧中国的高校教育曾开设有市政管理学课程；

1952年：全国高校院系调整时，市政管理学也在被撤销的科目之中；

20世纪80年代以后：80年代中后期一些高校重新开设了市政学或市政管理学课程。90年代初，市政学被列入高等自学考试课程；

21世纪以后：北京大学政府管理学院、中国人民大学公共管理学院等院系先后开设城市管理专业。

1. 市政学、市政管理学、城市管理学

2. 市政学是老术语，建立在政府（公共领域）与市场（私人领域）二分法的基础之上，强调市政当局对城市公共事务具有垄断性和排他性的管制权。

3. 市政管理学引入了工商企业组织的管理理念，倡导将市场机制和企业管理的理念方法引入城市公共管理之中，以提升城市公共管理的效率和效益。

4. 城市管理学反映了公共管理的新视野，认为城市公共管理是多中心的自主治理过程，除城市政府之外，公营事业部门、第三部门、志愿组织、营利性企业以及市民个人，都是城市治理的重要参与主体。

1.3 市政管理学的研究内容

1.3.1 市政管理学的研究对象

1.城市与城市化

2.市政管理体制

3.市政管理主体

4.市政管理客体

5.市政管理规律和方法1.3.2 市政管理学的研究方法：

1.比较研究法

2.历史研究法

3.实证研究法

4.规范研究法

1.4 市政管理学的研究意义

1.学习和研究市政管理学有利于保障城市化健康发展；

2.学习和研究市政管理学有利于提升公共服务效益；

3.学习和研究市政管理学有利于提升公众满意度；

4.学习和研究市政管理学可以培养和造就大批人才。

第2章城市与城市化

2.1 城市的形成与发展

2.1.1 城市的概念与特征

城市是非农业人口大量聚集、具有综合功能的人类生产和生活共同体。它具有人口密集、资源密集、文化汇萃、信息集中、工作高效等特点，在有限的城市地域空间内，各种生产要素（劳动力、土地、建筑、资本、文化、科技等）高度密集且相互交织在一起。

国际划分城市与乡村的标准：

1. 根据人口密度，如日本规定人口密度找过4000人2的区域为城市；

2. 根据人口规模，如在加拿大，1000人以上的居住区就被视为城市；

3. 行政划分法，根据城市的历史文化、政治地位、人口规模等划分；

4. 职业界定法，以从事非农业生产的人口比重作为划分城乡的标准。

城市的基本特征：

1．生产要素的集聚性：非农业人口、经济资源、财富

2．城市运行的高效性：社会分工

3．城市功能的综合性：多种经济、社会、文化功能

4．城市系统的开放性：物质、能量、资金、信息

5．城市文化的异质性：北京精神

2.1.2 城市的历史发展

1. 古代城市的发展：以商品交换为生存方式的居民点形成，是早期城市的雏形，出于筑城御敌以保护部落、首领及富人的需要，出现历史上最早的城南城市。

2. 近现代城市的发展：以欧洲为先导，工业革命导致城市数量加剧，城市规模迅速扩张，世界城市化水平显著提高。

3. 城市发展的新趋势：（20世纪70年代以来）主要表现：人口郊区化发展迅速，城市快速通道日益发达，形成大都市区和大都市连绵带，形成很多国际性城市，生态城市建设开始启动。

2.2 城市的功能和作用

2.2.1 城市的复合功能

1. 生产中心功能：国家和地区的生产基地

2. 商业中心功能：商品流通和贸易集散地

3. 交通中心功能：通常沿江、沿海、沿路

4. 信息中心功能：有专门的设施传播信息

5. 政治中心功能：国家或地区的政治中心

2.2.2 大都市区的独特作用

大都市区( , 也称)，是指一些规模较大的城市超越原来的地域界线，不断向周边扩展，导致中心城市和周边城镇融合成为一体化地区。大都市区通常包括一个大型的人口中心，以及与该中心具有密切经济和社会联系的周边社区。1910年，美国在人口统计中首次使用“大都市区”概念。20世纪50年代以来，其他发达国家的大都市区化趋势也十分明显。

首先，与传统城市体系相比，大都市区的经济活动在地理上更加集中，一体化程度更强，形成了独特的经济集聚环境。其次，与非大都市区相比，大都市区具有更广阔的商品和服务市场，具有成本优势和规模经济效应。大都市区的企业数目和集中程度远远超出非大都市区。最后，大都市区经济已经成为各国经济增长的发动机。今天，大都市区经济已经成为世界各国的重心经济所在。

2.3 世界的城市化进程

2.3.1 城市化的基本含义

广义地看，城市化既伴随着乡村人口向城市聚集，城市规模、数量和用地不断扩展的过程，同时，也伴随着城市经济活动、文化形式、生活方式和价值观念向乡村地域不断扩散的过程。在城市化过程中，整个社会的组织结构、经济布局、产业结构、生活方式和价值观念，都发生了巨大的变化。

城市化是个外来语，英文为，其字面意思是指“使具有城市属性”。也有学者将“”译为“都市化”或“城镇化”。城市化是指人口和经济活动从农村向城市转移的过程。

2.3.2城市化特征：

1.农业人口不断地向非农业人口转变；

2.生产要素不断向城市集聚；

3.城市人口规模不断扩大，城市用地不断向郊区扩展；

4.在非农产业和人口集聚的基础上不断形成新城市。

城市化既包括城乡地域和人口比重的变化,也包括社会关系、经济结构、生活方式和价值观念的变化。测量城市化水平的基本方法有:城市非农业人口测量法、城市土地比重测量法、城市化人口增长速度测量法、城市数量增长速度测量法。最常用的方法是:测量城市人口占国家或地区总人口的比重。测量公式是:城市化水平=城市人口/区域总人口。

城市化突出地表现为城市规模、数量和非农业人口持续快速增长。

2.3.3 城市化的发展阶段

1. 城市化局部发展阶段：从18世纪中叶英国工业革命到20世纪50年代，世界的城市化主要发生在欧洲和美洲，这是城市化的局部发展阶段。

2. 市化的普遍发展阶段：20世纪中叶以后，世界城市化迎来了普遍发展的历史新阶段。第二次世界大战结束以后，广大亚非拉国家纷纷赢得民族独立，走上了自主型工业化发展道路，城市化的发展主流从发达国家转移到发展中国家。发达国家的城市化进程趋缓，发展中国家的城市化进程迅猛。

2.3.4世界城市化的演进模式

世界城市化演进中主要有两种模式，即欧美模式和墨模式。欧美模式属于市场主导型城市化，其起始和演进是产业革命引导的工业发展、社会分工和市场细分的自然过程。墨印模式属于政治主导型城市化。由于摆脱了殖民统治，希望尽快发展经济，在政府主导下向发展工业和少数城市倾斜，工业化水平大大落后于城镇化的发展水平，即“无工业化的城市化”。

2.3.4 城市化的类型

1. 同步城市化

指城市化的进程与工业化和经济发展水平趋于一致的城镇化。发达国家，如英国、美国和德国，在城市化加速时期，其工业化率与城市化率呈两条平行上升的曲线，基本上属于同步城市化。

2. 过度城市化

过度城市化（），即城市化速度远远超过工业化速度，过量的乡村人口盲目地流向城市，尤其是向首都等大城市迁移，造成城市化水平与经济发展严重脱节，城市化速度超出了城市发展的实际承受能力。墨西哥、巴西、印度、孟加拉国、巴基斯坦等国，就曾出现过度城市化的不正常现象。

3. 滞后城市化

指城市化水平落后于工业化和经济发展水平的城市化。滞后的原因主要是政府采取种种措施来限制城市化的发展，结果不仅使城市的聚集效应和规模效益得不到很好的发挥，而且还引发了农村人口的“两栖化”和城镇发展的无序化。改革开放前的中国城市化就是典型的例子。

4. 低度城市化

指以农业产业为主导，工业基础薄弱的城市化。如东非、西非、中非和东亚、东南亚等地区的国家。

5. 逆城市化

所谓“逆城市化”,是指城市人口和城市职能向郊区和小城镇迁移和扩散的过程。逆城市化不是“城市化”的反向过程,不是城市人口重新回归为乡村人口的过程,而是城市化发展的更高阶段。“逆城市化”导致城市中心人口开始向郊区和乡村扩散,大城市的绝对人口下降,郊区和小城镇人口呈增长态势。20世纪70年代以来,美国、英国、日本等发达国家,都出现了“逆城市化”现象。

2.4 中国的城市化政策

2.4.1 中国城市化的历史进程

1．1842—1948年的城市化畸形萌发阶段；2．1949—1957年的城市化正常发展阶段；3．1958—1965年的城市化大起大落阶段；4．1966—1978年的城市化严重停滞阶段；5．改革开放以来的城市化持续发展阶段

2.4.2 中国城市化的主要特征

1.政府主导城市化发展进程；

2.城市化发展滞后于工业进程；

3.实行城乡二元户籍壁垒制度；

4.大量农村人口就近城镇化

2.4.3 城市化滞后的政策效应

1.从总体上看，中国城市化水平滞后于工业化和经济发展水平。

2.城市化滞后的主要原因在于：一是长期的重工业优先政策；二是不合理的城乡二元户籍制度。

3.城市化滞后的积极效应：有利于防止农村人口迁徙给城市管理带来的冲击,有利于维护城乡社会稳定,有利于保障城市公共服务供给,避免城市出现高失业率和贫民窟现象。

4.城市化滞后的负面效应：(1)城市化滞后制约农业规模经营。(2)城市化滞后不利于发挥城市经济效益。(3)城市化滞后使生态环境付出代价。(4)城市化滞后限制了人口素质的提高。

2.4.4 中小城市优先发展政策的反思

自20世纪80年代以来，中国开始实行改革开放政策，关于城市化的政策选择，一直存在着争议。一种观点主张以大城市建设为主，另一种观点主张以中小城市建设为主。在公共政策层面，在很长一段时期内，城市化的路径选择

倾向于以中小城市建设为主。

首先,大城市的硬件投资和基础设施已有很大改善,大城市潜能获得极大释放,吸纳非农业劳动力能力大大增强。其次，与纽约、东京、伦敦、巴黎等国际大都市相比较,中国城市的规模还有待进一步发展。最后,由于各地经济和地理条件不同，中小城市发展也应该因地制宜和分类指导,充分发挥资源禀赋优势,不宜一哄而上。1989年12月颁布的《城市规划法》规定:“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针,促进生产力和人口的合理布局。”

随着城市功能的发展与完善,上述城市化方针日益受到挑战。从20世纪90年代以来的城市化实践看,“严格控制大城市规模”这一方针并没有得到有效执行。一些特大城市通过设置各类开发区,使城市用地规模进一步扩大。如上海浦东新区、苏州工业园区、天津滨海新区、北京亦庄开发区。

事实表明,“一刀切”的城市发展政策是不现实的。中国城市发展必须与区域经济发展有机结合起来,充分发挥市场的基础性作用,不同区位环境和资源条件的城市,其发展应各有侧重。

2007年10月,中国制定和颁布了新的《城乡规划法》。新法废止了1989年《城市规划法》关于“严格控制大城市规模”的提法,转而提出大中小城市和小城镇协调发展的方针。从国家整体城市化格局看,应当逐步建立以大城市为龙头,中等城市为中心,小城市为纽带,小城镇为基础的城市体系。

2.4.5 推进城市化的政策创新

1. 中国城市化的政策调整

优先发展中小城市的城市化政策，以城市群为主导的城市化发展模式

2. 城市群的概念和含义

城市群：是指在特定的区域范围内云集相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，以一个或两个特大城市为中心，依托一定的自然环境和交通条件，城市之间的内在联系不断加强，共同构成一个相对完整的城市“集合体”。

3. 城市化发展的新思维（书上观点：为什么选择以城市群为主导的城市化发展模式？）

(1)城市群发展模式具有强大的产业集聚功能。(2)城市群发展战略有利于集约利用土地资源。(3)城市群发展模式有利于提升环境消费的规模经济效应。(4)城市群发展战略有利于促进消费和促进经济可持续增长。

第3章城市管理理论

3.1 私人部门与公共部门

3.1.1 私人部门的含义

1.私人部门的概念

所谓私人部门，即私人领域的行动主体，是指参加市场交换活动的各种组织和个人。具体地讲，私人部门包括各类企业组织以及家庭和个人。对于私人领域的事务，私人部门拥有自主决策权，基于自愿达成交易行为。

私人部门与公共部门的根本区别，不在于是否接受政府干预或行政指导，而在于以何种机制作为最基础性的组织方式。私人部门以市场的自愿交易和自发秩序为核心机制来组织社会行动，而公共部门基于公共选择行为，依托公共权力，通过自上而下的指挥命令来组织社会行动。私人部门并不排斥政府干预，但政府干预只是为了弥补市场缺陷而存在。

2.私人部门的特征：行动主体的自主性、行动主体的平等性、私人行为的互惠性、市场交易的竞争性、私人行为

的契约性。

3.1.2 私人部门的优势

1.从行动过程看，私人部门一般可以分为三种类型：即商品生产者、消费者以及为买卖提供服务的中介人。他们各自实行分散决策，自主提供或消费私人产品和服务。

2.私人部门的优势在于：（1）私人部门的分散决策能够较快地实现供需平衡。（2）市场价格的信息传导机制有利于提高资源配置合理性。（3）市场价格的信息传导机制有利于提高资源配置合理性。

3.1.3 公共部门的含义

1.公共部门的概念

公共部门是以公共权力为基础组织起来的，其行动对社会成员具有强制性的社会组织体系。一般指政府及其附属机构，它们主要负责提供公共产品和公共服务。公共部门负责管理公共事务，谋求公共利益，不以盈利为目的。

政府在矫正市场失灵方面,具有一些得天独厚的优势:(1)政府具有征税权、禁止权和处罚权。它可以凭借公权力,强行获得政府收入,禁止某些社会活动,对违法者实施处罚。(2)政府可以通过产权等强制性制度安排,为经济主体的活动提供激励约束机制,对经济活动的负外部性进行管制。(3)政府可以采取措施为消费者提供信息以及其他必要的支持。

2.公共部门的特征：共有产权、公共利益、集体行动、非市场化。

3.1.4 城市公共部门

当前，中国的城市公共部门主要包括：

（1）政党。中国共产党是当代中国唯一的执政党，中共市委在城市管理主体中居于领导核心地位，它统一领导城市各项公共事务，制定城市治理的基本政策。市工会、市妇联、团市委等人民团体，以及各民主党派，均接受中共市委的直接领导。

（2）政府。广义的政府包括立法机关、行政机关和司法机关。立法机关是指城市人民代表大会及其常委会；行政机关是指城市人民政府；司法机关包括法院和检察院。

（3）事业单位。它们是政府履行公共服务职能的一种延伸，主要提供教育、科研、文化、卫生、体育、环保等公共服务。

（4）国有企业。即政府投资的企业，分为央属企业和地方企业，分别由中央和地方政府实行分级管理。

（5）其他公共部门。主要包括各种行业协会、社区组织等。

3.2 市场失灵与公共管理

3.2.1 市场机制的功能

（1）需要满足功能；（2）情报传递功能；（3）检验评价功能；（4）资源配置功能；（5）激励创新功能

3.2.2 市场失灵问题

1.市场失灵的含义

亚当·斯密“自由放任”古典经济理论以完全竞争市场为前提假设，是一种非常理想的市场状态。当某些条件不具备时，市场机制就难以实现资源配置的最优状态。市场失灵为政府介入经济活动提供最为直接的理由。相应地，市场竞争的效率则成为政府经济活动的必要约束。

所谓市场失灵，是指由于内在功能缺陷和外部条件缺陷引起的市场机制在资源配置的某些领域运作失灵，单纯靠

市场机制难以实现资源最优配置的一种状态。

（1）内在功能缺陷是指由于市场机制的自发性、滞后性和不确定性引起的市场失灵。

（2）外部条件缺陷是指市场发挥最佳功能所要求的理想外部条件难以得到满足。

2.市场失灵的表现

（1）公共产品问题

公共产品问题是公共管理的逻辑出发点。广义的公共产品不仅包括政府提供的物质化产品和非物质化服务体系,还包括法律法规、公共政策等制度体系。公共产品是社会成员集体享用的集体消费品,其消费并不排他,个人即使没有付费也能够享受好处,因此人们普遍存在免费“搭便车”的心理,即希望别人提供公共产品,而自己坐享其成。单纯依靠市场机制难以实现有效供给。

（2）外部效应问题

外部效应亦称外部性,是指在市场活动中没有得到补偿的额外成本和额外收益。它具体表现为:交易双方在经济活动中产生有利或不利的影响,给社会中的第三方带来额外的收益或损害。

外部效应分为正外部效应和负外部效应。如果一种行为具有正外部效应,常常会出现供给不足的问题;相反,如果一种行为具有负外部效应,在缺少外部约束的情况下,这种行为就会受到激励。政府可通过行政、经济和法律措施,遏制和消除负外部性行为,激励正外部性行为。

（3）市场垄断问题

市场垄断是指市场中只有少数几家供应商,甚至出现独家垄断的局面。厂商通过控制产量来提高价格,甚至成为市场价格的单方面制定者,形成远远高于实际成本的产品价格。没有竞争的垄断市场，产品和服务的质量也停步不前，市场经济效率低下。

垄断现象大体包括资源性垄断、技术性垄断、经营性垄断、自然性垄断和行政性垄断。

最容易出现市场失灵的是行政性垄断和自然性垄断,这两者是市政管理需要重点应对的领域。

（4）信息不对称问题

市场交易中各方占有的信息是不对称的，一方处于信息优势，另一方处于信息劣势。信息不对称不仅不能被消除，而且会越来越扩大。在信息不对称的情况下，一方就会利用自身的信息优势侵害另一方的利益。信息不对称的负面影响主要表现在两个方面：1)逆向选择。即质量差的产品获得优先交易机会,导致劣质产品驱逐优质产品。2)道德风险。即市场交易双方达成协议后，一方出于扩大自身利益的考虑可能做出对另一方不利的行为。

（5）分配不公问题

由于天赋和能力存在差异性,即使个人被赋予相同的发展权利和机遇,其收入水平也可能相差巨大。市场机制不仅不能实现公正的收入分配,而且会扩大收入差距,导致贫富悬殊、两极分化。随着富者越来越富、贫者越来越贫,社会割裂现象也会越来越严重。市场不均衡导致不同生产要素的收入存在差距,市场垄断使经营者获得超额利润,生产要素在不同区域的分布不均衡导致区域性收入差距等,都会引发分配不公问题。

（6）宏观经济问题

市场经济中，各分散的经济决策主体都只关心自己的眼前利益、局部利益。个人理性选择的结果却可能导致集体的非理性行为。

由于市场供求关系引起价格变化的信息反馈存在一定的时滞性,各个分散决策主体作出行动反应也有时滞性,加之信息不对称或判断失误引发非理性行为,容易引起市场总供求失衡,造成经济剧烈波动。市场调节是事后调节,它不仅具有滞后性,而且要付出极其高昂的代价。在市场机制的自发作用下,宏观经济难免会发生周期性的波动和总量失衡。

3.2.3 公共管理的使命

市场失灵问题为公共管理提供了正当性和合法性。当市场机制不能有效发挥作用时，公共管理作为一种代替市场竞争的治理机制，就会成为经济和社会管理的重要手段。

公共管理的基本使命在于：

1. 提供公共产品和公共服务；

2. 纠正外部效应的不良影响；

3. 消除市场垄断的不利影响；

4. 矫正信息不对称的不良影响；

5. 维护社会公平正义；

6. 保障宏观经济稳；

7.推动发展和进步

3.2.4 政府失灵问题

1.政府失灵的含义

市场失灵为政府干预提供了理由，但市场失灵只是政府干预的必要条件而不是充分条件。所谓政府失灵，是指由于政府干预导致资源配置低效率。在一些领域，人们期望政府能够办理市场办不好的事情，结果却发现政府干预不仅不能弥补市场失灵，反而进一步降低了资源配置效率。

公共选择学者.布坎南就指出,政府是由政治家和公务员组成的群体，他们作为理性经济人，都以追求自身利益最大化为行为准则，也并非全知全能，大彻大悟者。另外，现实社会具有高度复杂性,即使政治家主观上希望把事情办好,也会因为遇到很多困难而没有办好,甚至出现好心办坏事的现象。

2.政府失灵的表现

(1)政府部门扩张。(2)公共决策失误。(3)政策执行低效。(4)行政成本高。(5)再分配不公。(6)政府腐败。

3.3 城市公共产品的供给

3.3.1 城市公共产品的概念

公共产品：相对于私人产品而言。所谓公共产品，就是所有成员集体享用的集体消费品。社会成员可以同时享用该产品，每个人对该产品的消费都不会减少其他社会成员对该产品的消费。奥尔森：凡是不能适当地将那些没有付费的人排除在消费之外的产品就是公共产品。

城市公共产品的特征：消费的非竞争性、受益的非排他性

3.3.2 城市公共产品的类型

纯公共产品：能够严格满足非竞争性和非排他性条件的产品（如警察和路灯）。

准公共产品：（1）俱乐部产品是一种在消费上具有非竞争性，但却可以轻易地做到排他的产品。（如公园、电影院、桥梁）；（2）公共资是一种在消费上具有竞争性，但无法有效地做到排他的产品。容易出现个人理性导致集体非理性的“公地悲剧”问题。（如公共河流、公共草坪）

3.3.3 公共产品的供给机制

1. 政府的职能

公共产品的消费具有非排他性,个人不论付费与否都可以享受公共产品的好处,这就容易使人产生免费“搭便车”心理。因而需要通过一种非市场机制提供公共产品。政府最基本的职能就是组织和执行公共产品供给。它通过强制性的征税权获取财政收入,通过财政支出提供公共产品。市政管理就是一种由市场机制实现私人产品的有效供给,而由公共部门负责公共产品供给的制度安排。

2. 区分供应与生产职能

政府需要“供应”公共产品，并不等于政府应当直接“生产”公共产品。公共产品和公共服务的“生产”和“供应”需要区分开来,前者既可以由私人部门承担,而也可以由公共部门承担,而在公共服务的生产方面,要允许在生产这些服务的机构之间开展最大限度的竞争

“供应”涉及一系列的集体选择行为,包括:需要提供什么样的产品和服务;应对什么样的私人活动进行规制,所应用的规章制度和类型是什么;需要筹措的收入数量,如何筹措(税收还是“使用者付费”形式);需要提供产品和服务的数量和质量;如何安排产品和服务的生产。

“生产”，是指将资源投入转化为产出的技术性过程，即制造某种产品和提供某种服务。

3. 公共产品的多中心供给

政府：政府直接生产具有纯公共产品属性的物品和服务、政府间接生产、政府鼓励私人企业生产、政府部门出资购买私人产品或服务为公共所用。

私人部门：前提条件——公共产品在技术上具有可分割性、只能提供准公共产品、提供的公共产品要在法律上给予保护。

第三部门：即非营利性组织或非政府组织具有自愿性、自治性、非营利性等特征；具有贴近基层、灵活、弹性和高效的优势。

3.3.4 公共产品供给的具体形式

3.4城市管理的理论发展

3.4.1有限政府理论

有限政府是由市场机制实现私人产品的有效供给,而由公共部门负责安排公共产品的提供。城市管理需要发挥市场在资源配置中的基础性作用,政府的基本职责在于纠正“市场失灵”和“社会失灵”。在市场经济体制下,城市政府只能是有限政府而不能是全能政府。

3.4.2服务型政府理论

服务型政府是针对管制型政府的弊病而言的。服务型政府坚持以人为本、公民本位,政府活动必须以人民的同意为