我国在文化市场管理方面的困境及法律调整

我国在文化市场管理方面的困境及法律调整

【摘要】：最近以来在党中央高度重视文化产业发展的政策环境下，各地都将发展当地的文化产业提高到战略的高度，在一背景下，各地的文化产业都发展迅猛，创造出了巨大的经济和社会效益。但是由于这是一个新兴的产业和领域，政府在管理上存在着漏洞，在法律、法规的建设上存在着不足。文章旨在通过分析我国在文化管理的政策、法律上存在的问题，进而探讨如何进一步完善这方面的政策、法律，为文化产业的发展创造出更加有利的环境。

【关键词】：文化市场；管理；法律

一、管理体制不够完善，法制不健全

（一）在文化市场管理体制方面：目前，我国的文化市场管理体制仍然处于由高度集中的计划经济体制逐步向社会主义市场经济体制过渡和向适应国际惯例接轨方向转变的历史转型阶段，其性质上仍然是政府主办和政府垄断，是一种”微观管理”，因此，现行的文化市场管理体制既具有转型期管理体制的特点，又带有计划经济体制下的烙印。这种管理体制在市场经济环境已经发育，社会资本已经流动，特别是文化市场的产业链条已经有所形成的形势下，其弊病越来越突出。

（二）在文化市场行政管理结构上，全国大多数地区行政管理机构分工过细、条块分割、政出多门、职责不清。文化、广播电视、新闻出版、版权等部门各自为政，管理分散，行政效率不高。政府调节整个文化市场发展的杠杆机制未充分发挥其应有的作用，并且容易造成行政组织中的”帕金森定律”现象，造成人、财、物的严重浪费。

（三）在文化市场的宏观调控和微观管理关系的处理上，各级政府相关行政部门用计划经济的手段管理市场经济体制环境中文化产业的惯性仍然存在，统包统揽，管办合一，宏观调控和微观管理混在一起，既使文化行政部门限于办文化的具体事务之中，削弱了宏观管理和行业管理的职能，又影响了社会办文化的积极性、创造性的发挥。在文化市场管理的基本手段上，表现为”重行政管理，轻法律手段、经济手段管理”的现象，以内部文件形式为主规制和管理文化市场的做法仍然盛行。文化行政管理中仍设置了较多的行政许可和前置审批程序，文化市场主体参加文化经营活动的难度较大，成本较高。

此外，由于缺乏全国性的文化产业领域的基本大法，特别是至今还缺少对发展文化产业必不可少的《文艺演出法》、《电影法》、《新闻法》、《出版法》、《广播电视法》等等，地文化立法也受到了限制，地方文化立法的边际难以清晰，增加了地方立法的难度。因此，加强文化产业立法，是发展健康的文化产业有效地促进文化市场的繁荣的迫切任务。

二、文化执法的有效性不强

目前我国文化执法方式仍旧就没有摆脱旧的窠臼。如今的文化市场日新月异，变化迅速。而我们在管理上未能探索出与文化市场发展相适应的新方式却依然驾轻就熟地沿袭旧的方式。如：”突击”式管理。习惯采取联查、抽查、集中清理、突击行动等方法。这是我们以长期的思维方式和行为方式形成的一种定式，但这种方式在现实的文化市场管理中收效甚微。”突击”式管理对文化市场中的违法活动只能起到一时的抑制作用，治标不治本.”团式”管理。此外，执法队伍素质普遍偏低，力量薄弱也是影响文化执法质量的重要因素。文化市场管理不同于一般的市场管理，执法人员的思想意识、法制观念、政策水平、业务能力要求较高，执法者的整体素质如何，直接关系到执法水平和市场管理状况，而现实情况下，文化市场执法主体的文化市场稽查人员的状况却令人担忧，有些稽查人员政治思想素质差，吃、拿、卡、要，有些执法人员工作作风不扎实，不按法律规定的程序严格执法。有的随意扩张权利，越位执法，执法不公，滥用查封扣押权、强制执行权。

三、完善我国文化市场管理的法律环境

（一）积极转变政府职能，完善文化市场管理机制

要积极转变政府职能，结合行政管理体制改革和文化体制改革，进一步理顺政府与文化企事业单位的关系，强化政府的市场监管和公共服务等职能。在政府的文化市场管理方面，英国的”一臂之距”的管理模式值得我们学习和借鉴。”一臂之距”是个形象的说法，反映的是政府角色的定位。政府与文化机构保持合适的距离，既不得管得太多，也不放任自流。这种模式具体体现在三个方面：一是依法管理，二是管办分离，三是必要时干预。我们要切实解决文化行政管理中存在的政出多门、多头执法等问题，加快政企、政事分开，努力实现三个方面的转变：一是从”办文化”为主向”管文化”为主的转变，政府的主要职责是对文化产品的生产、流通进行规划、引导和监督，以放松和取消进入限制为突破口，不断扩大文化市场的开放程度，参与培育市场，维护公平、公正、公开的文化市场秩序。保护知识产权和民族文化遗产，加强对外文化合作与交流，加强文化立法与执法，营造促进文化繁荣发展的良好环境。二是从管理文化单位为主向管理市场为主转变。抓紧制定和完善加强宏观管理、规范市场秩序、促进文化企事业单位发展、保护公民文化权利、维护国家文化安全等方面的法规制度，推进依法行政；三是从微观管理向宏观管理转变。从以行政手段、直接管理为主向以综合运用法律、经济、行政和产业政策等手段间接管理为主的转变。政府要进一步减少对一般文化事务和文化活动的行政性审批，规范审批程序，防止以”审”代”管”。努力实现政府机构组织、职能、编制、行政程序、行政审批和处罚的”法定化”；合理运用经济法律和必要的行政手段，增强对文化发展的宏观调控能力，使文化市场建设得到平衡发展和合理布局，不同层次的文化需求都得到满足。另外，在加快转变政府职能步伐的同时，要重视并加强培育和发展文化中介组织，以实现行业自律管理。首先，要加强文化行业协会的建设。在转变政府职能的过程中，把涉及技术性、服务性、事务性的职能交给行业协会去承担，使行业协会具有一定的权威性，真正成为自律性行业管理组织，发挥其沟通政府和企业的桥梁带作用。

行业协会要对立法和政府决策提出相关建议，制定行业发展规划、质量标准和服务规范，监督会员单位依法经营、遵守行规行约。其次，要鼓励各类文化中介组织的发展，创办综合性文化经纪公司、演出经纪公司、艺术品拍卖公司、文艺人才经纪公司、文化产品评估中心等文化经纪机构和代理机构，同时加快发展文化经纪人队伍，逐步形成充满活力的文化中介体制。要制定鼓励文化中介组织发展的有关政策，文化中介组织要与政府部门脱钩，依法确立政府与中介组织的关系，形成政府监督指导、行业协会监管、中介组织自律的监管机制。

（二）加快文化市场管理的立法步伐

我国文化市场管理的立法，是一项艰巨而复杂的系统工程。它既缺少一般的国内市场经济条件下文化产业的运作实践和丰富经验，又缺少特殊的国外社会主义精神文明建设的参照系，同时牵涉到政府、社会、企业和每个公民的职责和权益，牵涉到我国加入WTO后的经济发展的严峻形势，需要在人大有关立法部门的统一协商下，汇集有关文艺家、企业家、经济学家、法学家、科学家和政府官员，坐下来认真研究，制定出有关法规草案，广泛征求各方意见后，再公布实施，进而根据有关执法实践，依据法律程序予以必要的增补、修改，不断完善。要制定和完善规范文化市场秩序的管理办法，为文化产业发展创造良好的市场环境。目前，文化产品和服务的供给能力还远远不能满足巨大的市场消费需求。供求关系的不平衡，为少数不法分子提供了从事违法活动的条件和土壤。打击一切违法文化经营活动及不正当竞争行为，净化文化市场，保障合法经营者的合法权益不受损害，将是一项长期而艰巨的任务。因此，要加大文化市场管理法规的建设力度和执行力度。一方面要制定和完善相应的政策法规，强化文化市场执法机制，坚决打击一切扰乱文化市场秩序的不法行为；另一方面，要加强文化法制宣传教育工作，提高广大文化消费者的法律意识，自觉抵制不合格文化产品和服务以及各种精神文化垃圾。努力形成全社会齐抓共管的良好态势，让不法分子及不法行为无容身之地。

（三）加强执法机构与文化执法队伍的建设

1．关于文化领域行政综合执法组织的设立及其法律地位问题针对”团式”管理所带来的弊端，全国各级政府部门做出了很大的努力，包括成立由文化部门、广播电视部门、工商部门和公安部门联合派人参加的地方各级政府的文化领域行政综合执法组织――”社会文化管理委员会”下设简称”社管办”的专职办公室，负责协调和统一管理文化市场等。为了师出有名，管理得法，”社管办”还制定了许多地方性的社会文化管理条例，设立了”文化稽查队”，加强了对文化市场的日常管理。这种机构的设置对结束多头管理、政出多门的现象，起到了很好的作用，但是从性质上来看，大多数的行政综合执法组织属于受行政管理部门委托，履行具体职责的社会组织，而非受法律法规授权履行具体职责的社会组织，受委托组织不是行政主体，其行使一定行政职能时必须以委托的行政机关名义进行，并由委托机向外承担法律责任。这个法律地位决定了其综合执法的非主体地位，缺乏应有的权威性和执法独立性，因此其执法活动是被动的、消极的。这同综合执法的积极有为的宗旨是不相吻合的。为此，各级立法部门应当考虑，在条件成熟时，