《国有土地上房屋征收与补偿条例》论文

浅议《国有土地上房屋征收与补偿条例》摘要《国有土地上房屋征收与补偿条例》经2011年1月19日国务院第141次常务会议通过，2011年1月21日，国务院总理温家宝签署国务院第590号令，公布并施行。拆迁已成为近年来社会不容忽视的焦点问题。新条例的出台，废除了《城市房屋拆迁管理条例》，一时之间，社会各界讨论纷纷。笔者就新条例的优点及仍存在的弊端发表谈谈自己的看法。

关键词公共利益征收程序征收补偿弊端

中图分类号：d920 文献标识码：a

《国有土地上房屋征收与补偿条例》，目的在于规范国有土地上房屋征收与补偿，维护公共利益，保障被征收人的合法权益，根据《物权法》和《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》而制定。经2011年1月19日国务院第141次常务会议通过，2011年1月21日，国务院总理温家宝签署国务院第590号令，公布并施行。拆迁一词，相信大家并不陌生，已成为近年来社会不容忽视的焦点问题。新条例的出台，废除了《城市房屋拆迁管理条例》，一时间，从“拆迁”到“搬迁”的演变引起社会广泛讨论，这仅仅是当局者简单的文字游戏，还是实质性的改变？再者，具体的公共利益应当如何界定？新条例中关于搬迁的条件和程序规定，是“真正的民主”还是“形式上的民主”？均成为热议的话题。本文将从新条例基本内容入手，对新条例进行简单的解读，从进步之处和缺陷部分发表自己的观点和看法。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》由五个部分组成，第一章总则由七个条文组成，明确界定了制定本条例的目的在于规范了国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，这是对条例的一个总结。第二章规定征收决定相关问题，由八至十六条组成。其中第八条对公共利益以列举方式进行了界定，是一个重要条款，下文将详细进行说明。第三章对补偿问题进行了规定，其中包括补偿内容，方式和程序等等。第四章对法律责任进行了规定，由五个条文构成较为简单。最后一个部分为附则，由一个条文构成即新条例自公布之日起施行，2001年国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》废止。

一个新条例的颁布，必然有它的进步之处，同时也固然存在一些缺陷。下文笔者将就《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁布，结合具体条文，就其利弊进行分析。

一、新条例的进步之处

国有土地房屋征收补偿立法备受全社会高度关注。新条例的立法理念与设计思路，充分彰显“维护‘公共利益’，保障被征收人的合法权益”的鲜明特色，并在公益维护与私权捍卫的交叉碰撞之间，力求达到双赢平衡。下面笔者就自己的观点发表看法，着重论述以下四个亮点：

（一）公共利益征收与商业开发征收彻底分开。

新条例规定，为了“公共利益”的需要，对国有土地上单位、个人的房屋实行征收以及对被征收房屋的所有权人给予补偿的，适

用本条例。明确这点，不仅意味着长期以来在拆迁活动中频频暴露的“官商合谋”将被封杀，而且宣告，将“公共利益”征收与商业开发征收混为一谈的拆迁模式，将彻底退出历史舞台。我国2004

年宪法修正案为保护公民个人合法的私有财产，规定只能基于“公共利益”的需要并依照法律程序，才能进行征收或者征用。但什么是“公共利益”，如何界定？成为立法的一大难点。新条例第八条以列举式的方式，明确“公共利益的需要”包括：国防设施建设；国家重点扶持并纳入规划的能源、交通、水利、科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业；为改善低收入住房困难家庭居住条件，由政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设；为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造；国家机关办公用房建设以及法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要。新条例对公共利益的具体界定，是本法一大亮点。在实践中，公共利益是由法官自由裁量的，其难度可想而知，新条例的出台，纵然无法全面列举公共利益，但起码使得法官在自由裁量时有了法律依据，使公共利益这一概念稍微明确了一些。

（二）政府是公共利益征收惟一补偿主体。

新条例第四条明确规定，县级以上地方人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。这就是说，实施公益性征收、补偿的主体只有一个，那就是政府。明确政府是征收补偿的主体，是对现行操作的彻底颠覆。过去，制度设计即政府躲在幕后，由拆迁人即开

发商向政府申请拆迁许可，获批后由开发商实施拆迁。而成为拆迁主体的开发商，为了追求利润，往往尽可能压缩拆迁补偿标准，并且把拆迁负担转嫁到房价里。由此导致的拆迁矛盾愈演愈烈，不断升级。将政府作为公共利益征收唯一主体，明确了义务主体，虽然可能导致房地产市场的萧条，但被征收主体的权利将得到保障。

（三）征收补偿额按市场评估价确定。

新条例第19条明确规定，房屋货币补偿额，根据被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。被征收房屋的房地产市场评估价格由具有相应资质的房地产价格评估机构，按照房地产估价规范和有关规定确定，但不得低于房屋征收决定生效之日类似房地产的市场交易价格。房地产价格评估机构，由被征收人以投票、抽签等方式确定。因补偿谈不拢，不知酿成了多少拆迁悲剧。新条例的这一规定，至少有两大看点：（1）明确评估价“不得低于房屋征收决定生效之日类似房地产的市场交易价格”；（2）强调评估机构的中立性。现在，许多被征收人都认为，评估机构不中立，因为都是政府单方指定的。征求意见稿改进为“由被征收人以投票、抽签等方式确定”，即被征收人说了算。如果评估机构或估价师出具虚假或者有重大差错的估价报告的，还将面临被警告、吊销资质、被追究刑事责任等制裁。这是新条例在法律责任中的规定，新条例这一规定是一个巨大的进步。

（四）野蛮暴力强制搬迁者可追刑责。

新条例规第31条定，房屋征收部门及其委托的单位不得采取中断供水、供热、供气、供电等方式实施搬迁。任何单位和个人不得以暴力、胁迫以及其他非法手段实施搬迁。现实生活中，拆迁血案屡屡发生，根据新条例，如果房屋征收部门及其委托实施征收补偿与搬迁的单位违法上述规定，不仅造成的损失要赔偿，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，将依法追究刑事责任，尚不构成犯罪的，依法给予处分。这也是新条例一大进步。

二、新条例的不足之处

《拆迁条例》所体现的秘密征收、先征收后补偿，严重缺乏保护私人财产权的维度。国务院法制办发布的《国有土地上房屋征收和补偿条例》试图矫正这一根本缺陷。在新条例中，被征收人有权参与征收过程和针对征收决定寻求司法救济。但新条例仍有着非常明显的缺陷，以下是笔者认为较为重要的四点进行论述（一）没有对土地使用权的补偿。

新条例规定：房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。新条例是对房屋的征收与补偿，而不应当涉及对国有土地使用权的处分。而对被征收人的补偿里面，却没有提到补偿被收回的“国有土地使用权”。我们知道，国有土地使用权是被征收人在建设时通过招拍挂制度有偿购买的，或买房人在购买房屋时连同房屋一起有偿购买的，行政机关将未到期的国有土地使用权收回的同时，却不对其进行补偿，显然是对被征收人财产权利的无偿剥夺。因此新条例还存在隐忧。