我国金融监管体制的现状及发展之构想_以上海国际金融中心为例

山东省农业管理干部学院学报 ２０１０年 第２７卷 第３期・57・我国金融监管体制的现状及发展之构想——以上海国际金融中心为例栾燕霞，祝 越（华东政法大学，上海　２０１６２０）摘要：金融监管体制对上海国际金融中心的构建具有重大的意义，本文从金融监管的理论切入，与美国英国等发达国家的金融监管体制的实践比较分析，同时结合我国金融市场的发展、金融监管体制的现状及存在的问题等角度，探讨了应该从建立金融管理局、制定统一的金融监管法、制定金融控股公司法来构建上海国际金融中心金融监管体制。

关键词：上海国际金融中心；金融监管体制；金融控股公司中图分类号：Ｆ３０ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００８－７５４０（２０１０）０３－００５７－０３根据上海国际金融中心建设的规划，２０１０年建成区域性国际金融中心，２０２０年建成国际金融中心，而前者的目标已经实现。

虽然在立法执法司法等方面明显滞后，但多数调查显示如果中国能够建立一个有效地金融监管体制，上海最有可能成为继纽约和伦敦之后的第三个国际金融中心。

所以本文从金融监管体制的分类、金融监管体制的国际实践及借鉴、现行金融监管体制现状、问题以及上海国际金融中心如何改进等方面对上海国际金融中心金融监管体制如何构建进行了初步设想。

一、金融监管体制的分类金融监管体制是指为实现特定的社会经济目标而对金融活动施加影响的一整套机制和组织结构的总和。

［１］金融监管体制如何防范金融风险，防范金融风险的效果如何与监管主体的设置、监管权的分配以及行使监管权方式的选择等方面有关。

按上述影响因素的组合，可将金融监管体制划分为以下不同类型：（一）机构性监管体制和功能性监管体制金融监管体制与金融经营体制密切相关。

金融监管体制与金融经营体制相对应，分为适应分业经营体制的机构性监管体制和适合混业经营体制的功能性监管体制。

机构性监管体制是指根据金融机构的类型设立对应的监管机构。

机构性监管体制下，金融监管机构与银行、证券、保险三种金融经营机构并存相对应，分别设立了银行监管部门、证券监管部门和保险监管部门三种金融监管机构，对金融机构、金融产品、金融市场及金融活动实施监管。

各监管机构的法律地位大体相当，没有隶属关系，无权监管其他类型金融机构的金融活动。

这种金融监管体制一般与不发达的金融市场相适应。

我国金融监管体制属于机构性监管体制，在银行、证券、保险三个领域分别设立了银行监督管理委员会（简称银监会）、证券监督管理委员会（简称证监会）、保险监督管理委员会（简称保监会），分别对我国的银行业、证券业、保险业进行监管。

　功能性监管是在金融混业经营的背景下，为了避免机构性监管体制功能失灵而产生的。

功能性监管是指一个金融活动由一个金融监管者监管，而无论这个活动由谁从事，目的是提高监管流程的秩序和效率。

［２］功能性监管以金融机构的业务活动和发挥的基本功能为依据，实行跨行业、跨产品、跨市场的监管，更能适应混业经营对金融监管的要求。

它可以跨越空间对经济资源进行有效的配置。

这种监管体制一般发生在金融市场比较发达的国家，如美国、英国等国家。

我国由于金融市场的发展，金融法律制度的不断健全以及金融监管部门专业水平的不断提高，正逐步向功能性监管迈进。

建设上海国际金融中心金融监管体制就是如何在适应中国国情的基础上，逐步进行金融监管体制改革，适度向功能性监管体制转变但不宜走完全的功能性监管，以更好的适应国际金融市场的发展趋势，有效的防范金融风险，提高金融效率，维护公众利益，为上海国际金融中心的建成创造良好的条件。

（二）一元监管体制和多元监管体制按实施金融监管权的主体数量划分，金融监管体制有一元监管体制和多元监管体制。

一元监管体制是指由国家的一个法定机构行使对金融机构和金融活动的监管权，制定实施相关的监管政策，统一实施监管活动。

一元监管体制在金融市场发达和金融集团程度高的国家比较流行。

英国是推行一元监管体制最典型的国家。

日本［３］、德国［４］也通过修改法律设立了单一金融监管机构，对所有金融业务实施全面监管。

作者简介：栾燕霞（１９８６－），女，华东政法大学研究生教育院法学硕士研究生。

多元监管体制是指由两个以上的机构行使对金融机构和金融活动的监管权，共同执行监管政策和实施监管活动。

根据金融监管权在中央与地方的配置不同，多元监管体制可以分为一级多元监管和两级多元监管体制。

财政部与中央银行共同分享监管权是一级多元监管体制中最主要的模式。

在两级多元监管体制中，中央和地方共同设有相对独立的监管机构，共同享有监管权。

我国银行监督管理委员会、证券监督管理委员会、保险监督管理委员会分别监管的分业监管模式属于多元监管体制。

而证监会、保监会、银监会都属于中央一级的监管机构，所以确切的说我国的监管体制属于一级多元监管体制。

二、金融监管体制的国际实践及借鉴（一）美国的金融监管体制美国的金融监管体制属于两级多元监管体制。

从横向看，不同金融业务有不同监管主体；从纵向看，不同级政府又是不同监管主体。

１９９９年美国颁布了《金融服务现代化法》，该法案在美国金融监管体制的改革历程中有重要意义。

该法案颁布之前，美国的金融监管体制受分权思想的影响，实质上属于分权与制衡的金融监管体制：银行以及储蓄性金融机构的监管由货币监理局、美联储和存款保险公司三大联邦监管机构和各州监管机构共同负责，证券经营机构主要受联邦证券法的管辖，而证券交易委员会（ＳＥＣ）是基于证券交易法设立的证券监管机构，对证券经营机构、证券信息披露、证券交易所、柜台交易和证券业协会等履行监管职能，美国的保险机构由所在各州保险局负责。

这种金融监管体制是美国金融业及金融制度发展的结果，与美国的社会经济、文化传统、政治体制密切相关。

［５］它对保障金融体系的安全、稳健及保障消费者权益的确做出了重大贡献，但是这种监管体制存在政出多门、职能重叠等弊端。

为适合金融市场的发展，美国１９９９颁布了《金融服务现代化法》，该法案对之前的监管体制进行了改革，确立了新的监管体制：金融控股公司以下设子公司的形式经营银行、证券与保险多种业务，如存贷款、证券承销、保险承销等，形成了伞型结构。

美联储具有伞型监管者的综合监管职能，以主监管人身份对金融控股公司整体实施监管。

在确立美联储主监管地位的同时也重视功能性监管，即银行类分支机构由原来银行监管者监管，证券部门由证券交易委员会监管，保险部门由州保险局监管。

美联储非依特别授权，不得对功能监管的对象施加法律和行政的限制。

美国这种功能性监管为主、机构性监管为辅的体制，在世界金融监管体制中独树一帜。

（二）英国的金融监管体制［６］英国的金融监管体制经历了机构性监管体制和功能性监管体制两个阶段。

在机构性监管体制下英格兰银行负责对银行业实施监管，证券投资局（ＳＩＢ）及严重欺诈办公室（ＳＦＯ）负责对证券市场实施监管，工贸部负责监督保险机构的偿付能力，伦敦的劳埃德保险社主要负责自律管理。

这种以机构监管为核心的多元监管体制存在金融监管机构重复设置、监管成本较高、被监管者效益减少和潜在的监管真空等问题。

而且该阶段的监管以自律性监管为主，这种自律性使得金融监管者自由裁量权过大，造成监管具有较大的随意性、不确定性和非统一性。

１９８６年撒切尔夫人执政当局进行了旨在放松金融监管体制、提高金融效率的改革。

此后，金融机构间的业务界限日益模糊，逐步形成了经营多种金融业务的金融集团。

为了适应这种趋势，２０００年颁布的《金融服务与市场法》一改此前的机构性监管体制，构建了新的一元监管体制。

２００１年金融服务局设立，统一行使对银行业、证券业、保险业的监管，是英国唯一的、独立的综合性执法机构。

金融服务局对金融控股公司实施分类监管：对于大型金融控股公司，设立大型金融集团监管部负责监管；对于小型金融控股公司，则根据业务性质，由金融服务局的不同部门实施监管；金融服务局还设立了主监管机构承担主要监管责任，并负责协调各监管部门的工作。

英国的这种统一监管体制避免了监管机构间的不协调，提高了金融监管的效率，降低了监管成本。

分析美国、英国的金融监管实践，我们可以初步得出以下结论：金融监管体制应与一国的金融市场发展水平相适应，换言之，应与一国国情相适应。

发达的金融市场一般需要金融混业监管体制即功能性监管体制与之适应，相反，金融市场处于起步或发展阶段，应该建立分业监管体制即机构性监管体制。

同时，我们可以看出由分业监管体制向混业监管体制过渡，是一种发展趋势，因为随着金融改革和国际环境的变化，金融经营体制逐渐向混业经营体制转变。

建设上海国际金融中心应从英美等国家的金融监管实践中吸取经验，在适应我国国情的基础上，同时充分考虑上海市现有金融市场发展水平、政策环境和法律环境，等因素，建设适合自己的监管体制。

三、现行金融监管体制形成历程及现状（一）金融监管体制形成历程中国现行金融监管体制经历了“先合后分”的过程，该过程与改革开放是同步的。

［７］１９７９年中国农业银行、中国银行、中国人民建设银行（现称中国建设银行）相继从中国人民银行、财政部中分离出来，１９８４年１月中国工商银行成立，接管中国人民银行的分支机构业务和城镇工商信贷业务，中国人民银行逐渐放弃经营功能，１９８５年成为单独的监管部门。

１９８５年至１９９２年间，央行推行整顿式的金融监管，且要求以合规性为主，同时由于央行专业知识不足，重视不够，监管作用发挥并不理想。

１９９２　年，国务院证券委员会和证券监督管理委员会（以下简称证监会）成立，接管原属中国人民银行的证券监管职能，我国形成了以证监会为主的集中统一的证券监管体系。

随着市场经济体制的发展，中国加快了金融监管体制的立法步伐。

［８］１９９５年以后，先后通过了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等金融法律法规，我国金融监管逐步迈上依法监管的道路。

根据上述法律中的相关规定，中国又于１９９８年成立了保险业监督管理委员会（以下简称保监会）。

东南亚金融危机爆发后，我国吸取金融危机的教训，同时借入世的机遇，进一步深化金融监管法制化改革。

２００３年１２月通过了《银行业监督管理法》，２００３年成立了银行业监督管理委员会（以下简称银监会）。

至此，中国完成了金融风险监管体制的改革和立法工作，建立了以行业为界限的严格的分业监管体制。

（二）金融监管体制的现状及存在的问题随着证监会、保监会、银监会的相继成立，中国正式确立了金融分业监管体制。

证监会对证券机构及其业务活动进行专业监管，保监会对保险机构及其业务活动进行专业监管，银监会对银行机构及其业务活动进行专业监管。

我国确立分业监管体制最主要目的是防止银行资金流入股市，・58・防范金融风险。

这种分业监管体制优点明显，首先，三种监管机构可以在单一业务内集中资金、人力，进行专业化监管。

其次，可以降低经营机构的风险，减少产生连锁反应的可能，避免形成系统性风险。