公益诉讼

公益诉讼起源公益诉讼起源与罗马法，是相对私益诉讼而言的。

周楠先生在《罗马法原理》一书中提到：“公益诉讼乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民皆可提起。

”意大利法学家彼德罗·彭梵得亦指出：“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它。

受到非法行为损害或被公认为更为适宜起诉的人具有优先权。

大陆法系国家有将诉讼分为主观诉讼和客观诉讼的传统，客观诉讼指的是对行政机关违反客观的法律规则和法律地位提起的诉讼。

其出发点主要在于维护国家和社会公共利益，对行政行为的合法性进行监督和制约，确保行政法得到客观和公正的应现代的公益诉讼的创始国是美国。

美国的公益诉讼制度体现在以下几部法律中：《反欺诈政府法》规定任何公民个人或者公司在发现有人欺骗美国政府，索取钱财后，有权以美国政府的名义控告违约的一方，并在胜诉之后分享一部分罚金；《谢尔曼反托拉斯法》规定对于违反反托拉斯法令的公司、司法部门、联邦政府、团体乃至个人都可以提起诉讼，后来的《克莱顿法》对《反托拉斯法》进行了补充，增加了诉权的主体；在环境保护法中，公民可依法对违法排污者或者未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼，要求排污者消除污染，赔偿遭受污染损害公民的损失。

在美国行政公益诉讼被称为所谓的“私人检察总长制度”，国会通过制定法律，授权私人或社团为了公共利益，针对官吏的非法作为或不作为而提起的诉讼，主要包括相关人诉讼，纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类。

“相关人诉讼是指私人不具当事人资格的情况下，允许他以相关人的名义提起诉讼。

职务履行令请求诉讼，是指当国家行政机关不作为时，要求法院作出判决，责令行政机关履行其职务。

所谓纳税人诉讼，是指原告以纳税人的身份提起诉讼，针对国家机关的行为导致公共资金的流失或公共资金的不当支出。

” 美国的“私人检察总长制度”的要旨在于，在请求复审政府行为合法性的诉讼中，应保护的是公共权利，而不是私方当事人的权利。

作为公民代表的立法机关就可以根据它的意愿把保护公共权利的任务委托给别人。

“可以不委托给司法部长或其它政府官员提起这种诉讼，以防政府官员违反其法定权力的行为，这同样有了真实的争议。

宪法允许国会授权任何人（不论他是否政府官员）对有关争议的问题提起诉讼，即便这种诉讼的唯一目的是保护公共利益也行。

可以说，被授权的人是私方司法部长。

” 这种理论在联邦法规中得到了很好的体现，典型的如清洁空气法中创设的公民诉讼条款，其中规定任何人都可以以自己的名义对任何人（包括美国政府，政府机关，公司和个人）就该法规定的事项提起诉讼。

英国对公益的救济相对保守，但在当事人的起诉资格自由化方面也取得了不小的成就，行政法关于救济手段的发展趋势总体上是向统一和宽大的起诉资格方向前进的。

对此，上诉法院院长丹宁指出，“如果有充分的证据证明政府机关或权力机关滥用权利，致使数千臣民受害，那么最终这些受害人中的任何人都有权诉诸法院要求执行法律。

我认为，这是一个重要的宪法原则。

”传统诉讼理论认为，民事诉讼法的目的是保护私权，是运用公权对私权争议予以裁断的诉讼制度，行政诉讼法的目的是保护公民合法权益，监督行政权力，防止公权对私权的侵害，也就是说，行政诉讼法是私权对抗公权的武器。

但实际上，我国的行政诉讼法并没有实现保护私权免受公权侵害的立法目的。

一方面，行政权不断膨胀、扩张，甚至已开始超出行政领域，向立法、司法方向发展，另一方面，传统上监督公权的行使，是根据分权制衡理论来加以实现的。

而这种传统的公权制衡机制是无法有效地控制行政权的扩张。

这必然导致行政权的腐化和不当行政行为的增多，而私权在受到不当行政行为侵害时，公民又常常无法通过司法途径得到有效的救济。

所以，有必要在传统的救济渠道外，开拓新的救济渠道。

公益诉讼的出现，使我们看到了一种新的公权制约模式。

公益诉讼突破了民事诉讼与行政诉讼的分界和传统的当事人适格理论，放宽了原告的主体资格限制，使更多的人得到司法救济，使行政行为更加公开化，透明化，弥补了传统司法救济模式的空白。

但是，我国的公益诉讼仍处在起步阶段，司法界面对这一新类型的诉讼模式时，显得意见不一、犹豫不决，学理界也未完成对其理论的系统化。

所以，学理界、司法界都有必要对公益诉讼制度进行研究，共同构建其理论框架，建立以保护公共利益为出发点的公益诉讼制度，以“私权制衡公权”①，将公共权力的行使直接纳入司法审查。

公益诉讼的范围。

公益诉讼是指为维护公共利益，对侵犯公共利益的行政行为或类似行政行为提起的诉讼。

危害公共利益的行政行为包括：“（一）政府机关的不当行政行为；（二）政府机关以行政权为根据的民事行为；（三）政府机关行政权行使的不当事实行为。

”②（四）政府机关消极的不作为行为。

其中，（一）政府机关的不当行政行为，分为不当抽象行政行为和不当具体行政行为，前者如“行人违章撞了白撞”，后者如批准铁路春运涨价30％。

（二）政府机关以行政权为根据的民事行为，包括出让土地、出售企业、政府采购、公共工程发包等等。

（三）政府机关行政权行使的不当事实行为，包括所谓的形象工程、公款旅游等等。

（四）政府机关的不作为，包括不履行法定职责、对违法行为不予制止等等。

以上行政行为具有以下特征：一、合理性存在缺陷。

这些行为并不一定违反法律的强制性规定，但在正当性、合理性方面存在缺陷。

二、危害公共利益。

公共利益指全社会或某一领域的共同利益，可视为许多个体利益的集合，具有分散性、广泛性、不确定性和开放性。

以上行政行为并不直接针对某一个体，其行为的实施最终危害的是公共利益。

三、不可诉。

根据我国的行政诉讼法，行政行为的相对人只能对违法的具体行政行为提起诉讼。

而以上行政行为却未达到违法性和具体行政行为这两个法定标准，属不可诉的行政行为。

行政相对人在被上述行为侵害时，实际上被剥夺了诉权。

除了以上行政行为，还有一些非行政机关却具有一定的行政垄断权的机构或企业作出的不当行为，对公共利益同样具有危害性，例如中国移动公司强制收取来电显示费，自来水公司规定对未达到最低用水额度的个人、单位征收基本费用。

由于学理界对此行为尚无通说，在这里，我们姑且称之为类似行政行为。

这些机构或企业并不是行政机关，却在我国现行的特殊体制下具有某种类似行政权的垄断经营权，在与公民个人发生经济往来时明显处于绝对优势地位，其实施的不当行为对公共利益具有危害性。

公益诉讼的原告主体资格。

公共利益是众多个体利益的集合，其被侵权者往往是不确定的、分散的，这就造成公益诉讼原告的不确定性。

而行政诉讼法要求原告应是明确的，只能是违法行政行为的被侵权者。

但实际上，公益诉讼中，不当行政行为侵犯的是公共利益，而不是某个人或某个单位的利益。

在这里，利益具有广泛性和不可分性。

将公共利益进行分割，要求原告必须是实际的被侵权者，就无法真正保护公共利益。

例如沈阳市政府规定“行人违章撞了白撞。

”这一规定，并不针对某一个人，而是针对全体沈阳市民，这种对弱势群体的不加倾斜的行政规章，实际上将交通安全凌驾于公民的人身安全之上，侵犯的是全体沈阳市民的人身权，使得车辆的注意义务被降低，行人行走的危险性上升。

若要求原告必须是该规定的实际受害者，且该规定是针对特定人的。

那么，首先，由于抽象行政行为的不可诉性，原告就丧失了诉权；其次，在发生实际侵权行为时才予以救济，公共利益已被侵害；再次，只对实际受害者予以救济，而不更改这一不当的抽象行政行为，公共利益仍未得到保护。

可见，若对公益诉讼的原告主体资格作严格的限定，行政机关的违法行为就无法得到及时的纠正，维护公共利益也就只能成为一纸空谈。

所以，要使公益诉讼机制发挥其应有的效力，就必须突破传统的限定原告资格的技术规则。

那么哪些人可以成为公益诉讼的原告呢？理论上，只要是公共利益的相关人，就可成为公益诉讼的原告，这样才能保证诉讼渠道的畅通，保证诉讼主体的多元性和广泛性。

公益诉讼的原告，应包括：一、公民个人。

在美国，各州普遍承认，公民个人以纳税人身份，向政府或公共团体提起的纳税人诉讼。

纳税人缴纳的税金是公共资金的来源，所以纳税人有权知道公共资金的去向、用途，并在政府违法或不当使用公共资金时，请求法院予以禁止。

因为，“公共资金的违法支出，意味着纳税人本可以不被课以相应部分的税金，在每一纳税人被多课税的意义上，纳税人有诉之利益。

”③纳税人向政府缴税，是基于公民与政府的社会契约，即公民授权政府管理公共事务，政府则保证公共权力用于维护公共利益。

若政府违背了这种社会契约，就构成了违约，作为缔结契约另一方的公民，当然有权提起违约诉讼，要求政府停止违约行为。

在日本，有所谓的民众诉讼，即指为纠正国家或公共团体的违法行为，以选举人资格提起的诉讼，属于行政案件的一种。

其理论依据与美国的纳税人诉讼是相同的。

例如日本高知县的律师以纳税人的身份，要求县政府公布有关招待费的具体开支情况，遭到政府的拒绝后，而向法院提起诉讼，要求法院依据地方政府情报开示法，命令高知县政府公开有关开支情况。

原告认为，公务员的工资中已包含了本人的生活费用，原则上公务员吃饭应该自己付钱，如果是必要的公款宴请必须公布被宴请的客人的姓名，这样才能让纳税人判断公费请客是否合理。

结果，法院判决原告胜诉。

在我国，环境保护法规定，公民个人对污染环境的行为，可以提起诉讼。

这说明我国现行法律实际上已允许公民个人作为公共利益的相关人对危害公益的行为提起诉讼。

二、公益团体。

公益团体是指由公民自愿组成，为实现成员共同意愿，按照其章程开展活动的非盈利性社会组织，如消费者协会。

它代表了某一领域内某些人的共同利益。

当公益团体的成员受到违法行政行为或类似行政行为侵害时，公益团体作为成员利益的代表人，有权亦有责任为维护成员的利益，向法院提起诉讼。

尽管法律面前人人平等是一条宪法原则，但实际上由于诉讼主体诉讼能力的不同，弱势方在维护自身权益时，仍会处于明显的劣势。

公民个人，在维护自身合法权益时，其诉讼能力与强大的行政机关或垄断性组织相比，明显不足。

而公益团体可以集合分散、不确定的个人利益，利用团体的社会影响力和组织网络，与行政机关或垄断性组织进行对抗。

公益团体参与到公益诉讼中来，不仅在程序上增加分量，而且能在实质上对行政机关的决策施加影响。

在我国，公益团体要成为公益诉讼的原告，不仅面临程序上的限制，还有实际上的困难。

一方面，我国民事诉讼法仅规定“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。

”但是，民事诉讼法并未对支持起诉的方式作出规定，也未授予社会团体当事人的主体资格。

社会团体无法直接参与到公益诉讼中来，其发挥的作用自然大打折扣。

另一方面，我国公益团体的体制仍未完全转变，仍具有较强的“官办”色彩，甚至还是行政机关的附属组织。