从市场监管角度谈商事制度改革存在的问题及建议

从市场监管角度谈商事制度改革存在的问题及建议
近年来，商事制度改革作为深化“放管服”改革的先手棋和突破口，从制约百姓投资兴业的第一道门槛改起，通过理清“证”“照”功能关系、推动市场准入与退出双向便利、提升登记服务水平等一系列改革举措为市场主体松绑、为企业减负，商事制度改革实现了从试点到整体、从单独部门到多部门综合、从微观到宏观制度建设的分步推进，实现了部门之间的联动改革，已经成为影响长远、影响全局的综合性改革。

一、近年商事改革基本情况
（一）从“多证合一”到“证照分离”。

一是开办企业从“多证合一”到整合6个部门实现“四个一”全流程办结，投资兴业“零成本”，全过程“零跑动”。

二是“证照分离”改革通过进“四扇门”实现全覆盖清单管理，直接取消审批68项、审批改备案16项、实行告知承诺37项、优化审批服务405项，破解企业“准入”后的“准营难”问题。

（二）从企业普通注销到简易注销全面实施。

完善企业退出机制，压缩企业简易注销公告时间，扩大简易注销适用范围，建立简易注销容错机制。

改革措施提高了市场退出行政审批效率，强化了企业退出的主体责任，增强了企业办事的透明度和可预期性。

（三）从登记注册电子化到无纸化全面实现。

在2020年全程电子化的基础上已实现市场主体登记全程无纸化全覆盖，申请人登陆“一网通”平台，填报相关数据并完成实名认证，全程“无纸化”“零接触”获取营业执照。

目前我县个体工商户全程无纸化登记达到95%以上，企业开办无纸化登记达到77%以上。

（四）个体工商户得到有效促进和发展。

《促进个体工商户发展条例》的颁布实施，为破解个体工商户面临的生产经营难题、稳定市场预期、增强发展信心提供了法律遵循。

个体工商户实现直接变更经营者、跨区域迁移，同时扶持个体工商户发展、助推个体工商户纾困解难、畅通“个转企”的各项支持政策也纷至沓来。

截止4月底，我县个体工商户数量为34679户，占市场主体总量的76.07%，每年的增速是居各类市场主体之首。

二、存在的问题
（一）虚假承诺缺乏有效惩戒机制的约束。

市场准入门槛持续降低，企业注册资本由实缴改为认缴，名称实行自主申报、住所（经营场所）实行申报承诺、后置审批实行自主承诺，经营许可实行告知承诺，一项项“信用承诺”成为降低准入门槛的有效手段。

但与日倍增的是虚假承诺的增多，当企业一次次被列入经营异常名录，一次次又申请退出、并一次次申请信用修复，列入与退出、修复信用的过程倒像是监管部门的一场自我革命游戏。

经营异常名录作为市场主体的惩戒约束机制，“一处失信处处受限”的效果并没有得到充分体现。

（二）有限监管力量与无限监管任务的矛盾。

近年来，不断完善以“双随机、一公开”监管为基本方式、以重点监管为补充、以信用监管为基础、以智慧监管为支撑的新型监管机制，监管能力和水平逐步提升，但有限的监管力量仍然跟不上“严管”的高强度要求。

每年的“双随机一公开”检查、食品抽检及常态化检查工作、住所（经营场所）承诺制现场核查、疫情防控检查及临时其他检查工作（如：自建房专项整治核查），最终都需要基层监管所进行落
实，基层干部人少事多责任重，上面千条线，下面一根针，每项工作都是牵一发而动全身，监管人员没有三头六臂，被追责问责的压力与繁重紧迫的工作与日俱增。

（三）监管部门和主管部门存在职责不清。

按照《XX市人民政府关于印发XX市深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力实施方案的通知》（渝府发〔2021〕16号）要求，要适应改革要求明确监管责任。

要落实“放管”结合，“并重”要求，按照“谁审批、谁监管、谁主管、谁监管”原则，切实履行监管职责，坚决纠正“以批代管”、“不批不管”问题，防止出现监管真空。

直接取消审批、审批改为备案的，由原审批部门依法承担监管职责。

文件中看似监管责任已明确，但具体在落实方面还存在诸多问题。

厘清审批职责、监管职责和主管职责，不能笼统的一句“谁审批、谁监管、谁主管、谁监管”，营业执照作为市场准入第一道门槛，市场监管部门承担了太多改革和审批职责，同时也被各级政府和主管部门认为是需要承担各项领域监管工作的部门，“宇宙局”“超级背锅侠”的名头由此而来，其舆论给市场监管人带来了极大的压力。

（四）“严管”与审慎监管的尺度难以把握。

一方面商事制度改革要求“宽进严管”、加强事中事后监管，另一方面优化营商环境工作又要求实行包容审慎监管，实际中也常有市场监管人在依法行政的“严管”后被问责的相关案例出现，使得基层监管人员在面对各项工作要求时难以把握工作尺度。

特别是面对新经济、新业态导致的新挑战，对监管模式和治理方式提出了前所未有的高要求，监管人员由于担心把握不好包容问题的临界点而承担监管责任，在制度实施过程中容易裹足不前。

（五）部门协作未能形成有效的监管闭环。

商事制度改革工作全面展开后，存在牵头部门积极踊跃，部分配合部门还是按兵不动，牵头部门大包大揽所有改革事项，承担考核压力，配合部门稳坐钓鱼台。

部门协作的深度、频度都远远不够，对市场主体未能形成有效的监管闭环。

例如：对“先照后证”的“双告知”，市场监管部门于办照后将相关涉企经营许可信息通过函告的方式抄告给相关主管部门，极少得到回应，线上信息共享路径打通以后，主动进共享系统里去获取涉企经营信息的部门也并不多，营业执照和后置审批信息不能及时对接，没有形成良好的“双反馈”机制，而使得处理机制也无法对接，从而造成一些市场主体有照无证但仍在从事经营活动的违法现象。

二、对策建议
（一）加快顶层设计，推进商事登记确认制改革。

探索建立以自主申报、自愿登记为核心，以形式审查、信息化查验和标准化登记为手段，以便利化退出机制为补充的商事登记确认制，进一步厘清登记机关和商事主体权责边界，尊重并保护商事主体自主经营权和投资者意愿，淡化商事登记的行政许可属性，进一步厘清登记机关和监管部门权责边界，做好登记与监管的有效对接。

（二）完善法律法规，厘清主管与监管的职责。

继续推进“证照分离”改革工作，需要从法律法规方面，依法厘清监管职责，按照国务院加强和规范事中事后监管的监管责任原则，修订完善相关的法律法规，依法理清证照关系，依法维护营业执照的权威性、规范性、严肃性。

同时，落实主管部门和监管部门的权限及职责分工，明确“双反馈”之后的处理机制，坚决纠正“不批不管”“只批不管”的问题，防止部门责任出现“自由落体”、市场经营行为出现监管真空。

（三）健全信用监管机制，智慧监管与人工监管相结合。

加强信用监管为着力点，创新监管理念、监管制度和监管方式，利用信息化技术手段对市场主体经营行为、登记行为进行核查比对，建立健全贯穿市场主体全生命周期，衔接事前、事中、事后全监管环节的新型监管机制。

加强信用监管与“双随机、一公开”监管相结合、企业信用风险分类管理与专业领域监管的有效结合，最大限度释放人力核查力度，减轻人力核查成本。

（四）构建信用公示“一张网”，强化部门联合惩戒。

整合各部门“信息孤岛”，加快推进各行业领域信用信息系统互联互通，只有建立一个连接这些孤岛的信用信息“一张网”才能形成信息活水，逐步形成市场性约束和惩戒。

加强信用信息公示力度，及时全面记录市场主体信用承诺及履约践诺、自主申报等信用信息，探索将相关信息纳入企业公共信用报告，实现商事主体信用信息的互联、互通、互查，进一步细化措施，完善、细化各部门的诚信“红黑名单”发布制度，推进失信主体在企业投融资、招投标、政府补助、注册登记、高消费活动等各项领域予以限制，才能全方位强化对失信行为的惩戒和制约。

实际上，有约束就要起作用，有监管务必名副其实，这样才能心有敬畏、慎独慎微。