国家监察委员会的权能分析

二、国家监察委员会的权能分析
〔一〕监察权能的属性
1．行政权
有学者偏重强调监察主体对监察对象遵守法律法规和纪律情况的监督、检查。

如有学者认为，行政监察即行政法纪监察，是政府在行政系统内部设置专门的检查监督机构，监视、调查和纠举政府部门及其公务员以及其他公职人员在执行国家政策、法律法规、国民经济和社会开展方案的过程中是否存在或可能发生违法违纪行为，以确保行政管理的廉洁、公平、公正和效能。

监察是指国家在行政机关内部设定专门的行政机关，对国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员是否遵守国家法律和纪律子以检查、调查、处理或提出建议的活动。

因此是一种行政权。

2．第四种权力
现代公共权力“第四权〞。

有学者从域外现代监察权的品性选择和基准定位出发，提出监察权作为“第四权〞对于我国正在全而推进的国家监察体制改革具有重要借鉴意义。

但是基于监察权属性与国家监察委员会定位之间的密切联系，国家监察委员会作为“国家反腐败工作机构〞的定位，“否认了监察委员会的对事监督权，造成监察权作用场域退缩、权力的固有属性发生变化，导致监察权在而对公权力为权不为、为权不彰与为权低效时的无能为力〞。

3．监察权或监督权
完全异于其他权力的“监察权〞。

有观点认为，国家监察委员会是由国家权力机关设立的监督机关，与公安、检察机关等执法和司法机关性质完全不同。

监察机关行使的调查权不同于刑事侦查权，不能简单套用司法机关的强制措施。

监察机关调查职务违法和职务犯罪适用国家监察法，案件移送检察机关后适用刑事诉讼法。

这一观点充分肯定了国家监察权将作为由国家监察委员会享有并依法行使的一项宪法性权力，与行政权、审判权和检察权相比肩，具有区别于立法权、司法权、行政权的现代〞第四权〞的独立地位。

4．属性的单一性或复合性
那么监察权能的属性是单一的还是复合的呢，笔者认为该权能的属性不仅是复合的，还应包括以下方面。

〔1〕专门性
国家监察权的专门性包含两个方面。

首先是权力机关的专门性。

根据?中华人民共和国监察法?第三条规定“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关〞可以发现，国家监察权是监察委员会所专有的一项权力，而且是针对所有行使公权力的公职人员的一种监督权。

这一根本属性决定国家监察权具有一个重要特点，即其是由监察委员会这一专门机关行使的权力。

在我国，监督权的主体是多种多样的，对于行使公权力
的公职人员的监督主体也是多种多样的，包括司法机关、新闻媒体等等。

然而这些监督主体的本身职责并非对公职人员进行专门监督的专责机关，而是司法、新闻报道的专责机构，对公职人员的监督并非此类监督主体的主要职责。

但对于各级监察委员会来说，国家监察权是其独有的一种权力，国家监察权的行使也是这一新的监督主体的主要职能。

并且，其主要的目的就在于代表其他国家机关对公职人员进行监督，在我国的权力体系中也是一种专门进行监督的权力。

监察委员会专门负责国家监察权的行使也是其不同于其他大局部国家机关的最显著特征。

其次是权力行使目的的专门性。

?中华人民共和国监察法?第三条规定“依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严〞对于国家监察权的行使目的予以非常明确的规定。

国家监察权行使目的的专门性一是表达在监察对象的特殊性上面。

该权力的行使并不是针对所有的公民，而是专门针对所有行使公权力的公职人员，包含国家公务员法所规定的国家公职人员；由法律授权或者由政府委托来行使公共事务职权的公务人员；国有企业的管理人员；公办的教育、科研、文化、医疗、体育事业单位的管理人员；群众、自治组织中的管理人员；其他依法行使公共职务的人员等六类人员。

国家监察权行使目的的专门性还表达在监察内容的特殊性上面。

其主要是对公职人员的职务违法和职务犯罪行为进行监察，对于监察内容进行比拟严格的限定。

〔2〕独立性
由于国家监察权是由监察委员会专责对其他国家机关的公职人员进行监察的权力，因此其必须保证相对独立。

为了让监察委员会能够较为有效地行使国家监察权，必须将其与监察对象别离开来，不得与监察对象有职责上的关联，或者与相关部门有隶属关系。

因此，?中华人民共和国监察法?第三条规定“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干预〞。

但是监察委员会的这种独立并不是绝对的独立，其所具备的独立性是相对的。

国家监察委员会需要对全国人民代表大会及其常务委员会负责，并接受其监督。

地方各级监察委员会要对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受其监督。

我国监察委员会与行政机关、司法机关、军事机关都是独立的，国家监察权的行使不受其他机关以及个人的干预。

国家监察权的独立性是监察委员会及相关工作人员能于监督、敢于监督的前提条件。

国家监察权的对于监察委员会的工作人员是否具备敢于监督的主观能动性有着特别的要求。

假设工作人员不具备敢于监督的独立主观意志，那么国家监督权必然无法发挥其作用。

国家的公权力涉及到政
治、经济、内政、外交等多重领域，并且所有的这些领域中都表达着政府的管理以及干预。

从历史经验中我们可以发现，任何权力都有其两面性的存在，公权力在其行使的过程中具有被公职人员滥用的可能性，从而导致各种腐败现象的产生。

公权力往往是对于人事、财产、实物有着控制以及分配的权力，并能够对其他人产生一定的影响。

然而国家监察权并不是类似的实体权力，也无法对社会资源进行控制与支配。

两种权力在资源的比照上有较大差异。

如果国家监察权无法独立行使，而且还被监察委员会以外的国家机关干预，那么相关工作人员在实际工作时将畏首畏尾，无法产生真正的监察意志。

〔3〕综合性
从横向看，国家监察权的监察内容包含多个方面，如廉政教育、职务违法、职务犯罪等等，并非仅仅局限于某一个特定的内容。

不仅包括监察对象对我国法律法规的遵守情况，还包括监察对象对相关政策、决定的遵守情况，以及廉洁从政的相关要求的遵守情况。

是对监察对象全方位的监察。

从纵向看，行使国家监察权对监察对象进行监督贯彻于其工作的始终。

对监察对象的监督是日常性的，也是持续性的。

不仅有事前的预防性监督如廉政教育，而且有伴随监察对象行为的事中监督，还有监察对象实施行为后的事后监督。

监察委员会所实施的监督大多都是事中监督与事后监
督，但是事前监督的作用也不容小视，并且是其重要的职责之一。

〔4〕受制衡性
尽管国家监督权有其特有的专门性与独立性，但对其的行使也不是不受限制的，也要受到制衡与监督。

国家权力之间形成制衡监督的关系，人民的意志才能在国家权力的活动得到贯彻。

〔二〕监察权能的内容及运作
1．根本内容及关系
〔1〕监察对象
根据?中华人民共和国监察法?第十五条的规定，监察机关对以下公职人员和有关人员进行监察：
①中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照?中华人民共和国公务员法?管理的人员。

值得注意的是，作为公务单位及其公务员的党的各级机关的工作人员纳入监察对象的范围，监察委员会在对其进行监督时，不仅需要考虑其是否遵守国家法律法规、政策决定、廉洁从政要求，还要与党的纪委机关进行配合，对其是否遵守党规党纪进行监督。

因之前并没有对人民代表大会及其常委会的工作人员能够形成有效监督的相关机制，
所以也需将其纳入监察对象的范围内，从而实现对国家权力机关工作人员的监察。

②法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员。

该类组织分布较广，从业人员众多，并且也行使公权力。

为保障国家监察权的全覆盖，需将其纳入监察对象的范围内，由监察委员会对其进行监察。

③国有企业管理人员。

国有企业指的是由国家出资或参与控制的企业。

在社会主义市场经济迅速开展的今天，国有企业仍然是我国国民经济的重要支柱, 并且在经济建设中起着主导作用。

我国很多支柱性产业主要是由国有企业控制，因此国有企业旗下有着丰富的社会资源，这也导致腐败现象在国有企业中层出不穷。

为了加强对国有资产的保护，以及对国有企业的监督管理，国有企业管理人员必须纳入到监察对象的范围中来。

④公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员。

以上事业单位承当着向社会群众供给教育、科技、文化、卫生、体育等多项公共效劳的重任，与社会群众有着非常紧密的联系，其运行主要是利用财政拨款而得到保障的。

这几类事业单位及其从业人员数量众多，所涉及的财政拨款数额巨大。

因此，须将上述事业单位的工作人员纳入到监察对象的范围内。

同时，对于涉及到重大民生问题的医院、学校等事业单位的工作人员要进行重点监察。

⑤基层群众性自治组织中从事管理的人员。

基层群众性自治组织主要指的是村委会、居委会等。

村委会、居委会的主要职能是协助人民政府进行特定的行政管理工作。

随着社会主义市场经济的不断开展，城市化进程以及新农村建设进程的不断加快，村委会、居委会所控制的社会资源也在不断增多，与之相对应的腐败问题也在不断增多。

特别是最近几年，基层腐败问题频繁爆发，并被广泛关注，造成不良的社会影响。

为加强对村委会、居委会等基层群众性自治组织的监督管理，较好地处理与人民群众切身利益相关的腐败问题，其管理人员也纳入到监察对象的范围之中。

⑥其他依法履行公职的人员。

对于上述五类公职人员之外的从事公务或者由财政供养、依法履行公职的人员，也要纳入监察对象的范围。

〔2〕监察内容
①廉政教育。

廉政教育是筑好预防腐败、拒腐防变的第一道防线。

在行使国家监察权的过程中，监察工作人员需要大力宣扬廉政思想，加强廉政教育，让廉政的观念在监察对象的头脑中根深蒂固，从而减少腐败现象的产生。

同时，监察工作人员还需要与时俱进，对反腐倡廉的新形势进行学习与宣传，从而增强廉政教育的实际效果。

引导公职人员坚决廉洁信念，提高拒腐防变能力，全心全意为人民效劳。

②职务违法和职务犯罪。

主要包括贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资
财等违法犯罪行为。

贪污贿赂是指公职人员利用职务的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的行为以及非法收受他人财务的行为。

滥用职权是指公职人员成心逾越职权，不按或违反法律决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务，致使侵吞公共财产、国家和人民遭受重大财产损失等行为。

玩忽职守是指公职人员对工作严重不负责任,致使公共财产、国家和人民的利益遭受重大损失的行为。

权力寻租是指公职人员利用职权作为筹码交换自身利益的行为。

利益输送是指公职人员利用其职权的影响力，以各种非法手段，将公共财产转移至私人名下，造成国家和人民利益的损失的行为。

徇私舞弊是指司法工作人员和有关国家工作人员利用职务上的便利和权力，对明知是无罪的而使他受追诉，对明知是有罪的人而成心包庇不使他受追诉，或者成心颠倒黑白作枉法裁判；或者利用职务包庇、窝藏经济犯罪分子等，隐瞒、掩饰其犯罪事实的行为。

2．监察权能的运作
〔1〕监督、调查、处置运作的理论分析
①监督。

监察委员可以对监察对象是否严格按照国家法律法规、政策决定、廉洁从政要求予以执行加以检查。

通过对监察对象依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查，从而了解各级监察对象是否存在贪污腐败的情形。

具体的检查方式中，一是可以调取并查阅与监察对象工作相关的文件记录、财务表格等材料，并要求监察对象对工作情况进行解释说明；二是可以利用巡回监察的方式进行检查。

对监察对象进行定期或者不定期的巡回监察，对其相关的监察事项进行全面充分地了解。

监察委员会在实施检查、调查、审计、侦查等监察方式的过程中，可以就发现的有关情况，向相关机构提出监察建议。

对于存在违反国家法律法规、政策决定、廉洁从政要求的监察对象，监察委员会有权向其所在机构提出监察建议，要求其对所存在的贪腐漏洞进行补救，相关机构在没有正当理由的情况下必须执行监察建议。

在监察对象移送检察机关之后，监察委员会可以根据监察对象在接受监察时的具体表现向检查机关提出相关处分建议。

②调查。

调查这一监察方式是对检查的一种深化。

在检查的过程中，如果发现监察对象存在违反国家法律法规、政策决定、廉洁从政要求的情况，那么需要启动调查程序，对
监察对象违法腐败的事实予以查清。

当发现监察对象存在涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪等情况时，能够要求相关监察对象在规定时间范围、地点对相关违法腐败情况加以解释与说明，同时能够启用留置涉案人员，扣押、封存涉案资料以及涉案财务，查询、冻结案件相关财产，搜查等一系列具体措施。

监察委员会能够对同级政府预算、收支、财务等情况，被监察机关预算、财务与经济活动展开情况，以及监察对象个人的相关财务情况进行审计监督。

在对监察对象进行审计监督时，监察委员会有权要求相关单位提供会计凭证与账簿、财务报表和其他与财务有关的材料并进行检查，也有权要求监察对象个人提供其财产合法来源的有关依据。

审计是监察委员会对贪污腐败进行打击的重要方式，对于是否能够充分发现并制裁贪污腐败行为有着重要意义，因此监察机关需对这种方式加以充分利用。

特别需要加强对一些关键部门以及主要领导干部的审计。

③处置运作。

在涉及到监察对象存在犯罪行为的情况时，监察委员会可以采取专门调查工作，并启用一系列强制措施。

?中华人民共和国监察法?第三十四条规定：“人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置〞。

侦查是监察委员会进行反腐工作的最核心最重要的
方式，可以对监察对象的贪污腐败行为进行最直接有效的打击。

监察委员会在进行侦查的过程中，能够利用讯问、询问、搜查、查封、扣押等一系列强制措施。

同时，还可以要求检查机关、公安机关进行相应的配合。

监察委员会在实施检查、调查、审计、侦查等监察方式并对监察对象违法腐败情况进行掌握之后，可以向监察对象作出监察决定。

对于违反国家法律法规、政策决定、廉洁从政要求的监察对象，监察委员会可以依法作出政务处分决定，对于履行职责不力、失职失责的领导人员，监察委员会可以进行问责。

对于涉嫌职务犯罪的监察对象，监察委员会可以作出将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉的决定。

〔2〕实践中的具体状况及问题
①监察人才储藏缺乏。

各级监察委员会是新成立的国家机关，难免会存在人才缺乏的情况。

主要原因有：一是入口不畅。

除中央纪委监察部每年注重在国家公务员考试中招录法学、财会、审计等专业的考生外，各省纪委监察厅根本不公开招录专业性的大中院校毕业生。

而各地区、县区纪委所招录专业人员也是寥寥无几。

其人员补充以调动为主，兼有一局部选调，而对这些人员的学历、专业要求不高。

二是对于新公布实施的法律、法规缺乏专项培训。

对于新公布实施的法律、法规老同志们往往一知半解，新晋干部许多也是一头雾水。

许多监察机关往往疏于培训，即使有培训，往往
也是照本宣科，缺乏针对性的解析、讲解。

工作人员是我国监察制度的执行者，其业务素质的上下直接决定了监察工作的效果和质量。

②自身监督制度有待完善。

外部监督有其局限性。

就民主监督、群众监督和舆论监督而言，在监督纪检监察机关方面，一没有专项的法律监督职权，二没有专业的监督机构、手段，三没有专职的监督人员。

其对纪检监察机关及人员的监督更多的是靠所见所闻，口口相传。

其所发现纪检监察机关及人员的问题，最终还是要反应到纪检监察机关进行调查处理。

这三种监督虽然在工作实践中发挥了比拟重要的作用，但是受限于其“民间性〞，不能作为对纪检监察机关进行有效监督的主要形式。