行政事业单位内部控制培训

活动的监督、控制，行政事业单位很容易将这项工作交由 会计部门或者纪检监察审计部门负责。
• 需要注意的是，会计部门可以负责牵头，但应该提醒的是，
仅是牵头，负责这个过程中的协调、沟通，组织培训等工 作，但具体落实到内部控制的内容建设，会计部门仅能负 责会计控制，其他内部控制的内容应该由其他各个部门自 行来负责建设，也就说，内部控制是全员、全过程的系统 工程，而不是会计工程。
（一）必要性分析
• 理论பைடு நூலகம்要性分析 • 实践必要性分析
理论必要性分析
• 首先问大家一个常识问题： • 什么是管理 与公共管理 ？ • 必须认识到控制是一个管理问题，内部控
制是一个企业或者行政事业单位内部管理 中的必备要素，只不过它是一个制衡机制 而不是激励机制。
一个都 不能少
公共管理的本质
约束
•一个好的制度可以让坏人变好人，而坏的制度会 让好人变坏人。
主要思路
•一、背景分析 •二、行政事业单位内部控制建设的目标、原则和流程 •三、单位层面的内部控制建设要点 •四、具体业务流程层面内部控制建设的内容与要点
一、背景介绍
•习近平总书记强调指出：要加强对权力运行的制约和监督，把权 力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机 制，不易腐的保障机制。 •李克强总理指出：要用制度管权、管人、管钱，给权力涂上防腐 剂、戴上“紧箍咒”，真正形成不能贪、不敢贪的防腐机制。财 政资金、公共资产都是纳税人的钱，管好用好也是预防腐败的重 要方面。从一定意义上说，搞好内部控制，能够起到制度笼子的 作用。
问题比较普遍，有的挤占、挪用、骗取、滞留专项资金，有的贪污侵占、 牟取专项资金利息。不作为、乱作为现象仍然存在，有的乱收费、乱摊派 ，有的执法不严、监督不力。违反财经纪律问题比较普遍，有的单位不合 规发票、假发票、假开支入账，有的单位私设“小金库”。
•北京国家会计学院张庆龙教授研究团队成果《2014行政事业单位内部控制情况调查报告》
公共管理 的本质
激励
整个公共管理就是在协调内部的这两者关系！
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西方的一个谚语
• 记得一千多年前的一位哲学家曾经说过：“正如一 个人发现自己舌尖上有蜂蜜或毒药，不可能不去 品尝一样，负责管理政府资金的人不可能不去品 尝一点，哪怕是一点点国王的财富……
• 正如当一条鱼在水里游时，我们无法知道是否它 在喝水一样，我们也无法知道掌管政府财富的人 是否错误地分配了钱财”。所以，对于保护公共资 金的安全来说，控制是必要的，对于那些没有控 制体系或控制很少而且效果很差的国家来说，更 是如此。
•最后，他们终于找到了一劳永逸的办法：
•就是将付款方式变换了一下：由根据上船的人数 付费改为根据下船的人数付费。船东只有将人活着 送达澳洲，才能赚到运送费用。
•新政策一出炉，罪犯死亡率立竿见影地降到了百分之 一左右。后来船东为了提高生存率还在船上配备了医 生。
•一个好的制度可以使人的坏念头受到抑制，而坏 的制度会让人的好愿望四处碰壁。
•英国政府雇佣私人船只运送犯人，按照装船的人数付费，多 运多赚钱。
•很快政府发现这样做有很大的弊端，就是罪犯的死亡率非常 之高，平均超过了百分之十，最严重的一艘船死亡率达到了 惊人的百分之三十七。
•政府官员绞尽脑汁想降低罪犯运输过程中的死亡率， 包括限制装船数量、派官员上船监督，加强道德教育 培训等等，却都实施不下去。
• 对财务与会计工作重视程度不够。财务与会计的基本功能是核算 与控制( 或监督) , 但在实际工作中, 许多单位的负责人仅仅把 财会部门当成“钱袋子”, 多数单位的会计人员仅仅扮演“付款 员”的角色,无权参与单位的重要决策乃至业务管理活动, 对单位 重要决策的过程和结果均不了解。
• 一把手权利过大，事事把关，受时间与工作繁忙因素的影响。审 核一支笔变成签字一支笔，流于形式。
• 其次，应加强其内部控制知识的掌握，至少强调真实性 意识，强调不相容职务分离的意识，强调授权审批意识。
• 第三，依赖于财务部门人员的不断提醒，帮助其树立内 部控制意识。
• 第四，对“一把手”的权力范围进行科学界定，尤其
是项目决策权、资金调度权、财务处置权、设施使用 权、机构设置权、人员使用权以及特殊情况下的处置 权，都必须有明确具体可操作的规定。同时，建立权 力与责任相配套的责任追究机制。一旦决策或权力运 作失误，不仅要追究行使该项权力当事人的直接责任， 而且要追究“一把手”的领导责任。强调问责。
（二）行政事业单位未来内部控制建设的注 意事项
• 1.重视对《规范》的宣贯。
• 与企业相比，目前来看，行政事业单位对于内部控制的知识及其体系 不甚了解，许多人对于它并没有什么概念，执行时的动力更多的是来 自于外部的推动，并没有真正认识到，内部控制是行政事业单位内部 管理的重要组成部分。
• 甚至会有人认为，这种来自于外部的约束机制会对自身形成控制，建 设过程中难免出现抵触情绪。例如，由于对其理解不深，实施中会对 增加的控制与减少的控制形成抵触，认为增加控制会增加岗位，但是 编制又有限，因此无需控制。减少控制会削弱自身的权力，因此，在 控制建设时难免会故意留出操作空间。
如何完善一把手的内部控制问题
• 首先要与其讲法，强调其为第一责任人 • 《会计法》第二十七条规定“国家机关、社会团体和企
事业单位必须建立健全内部控制制度，以确保会计信息 的真实可靠，国家财产安全稳定”。
• 按照《会计法》和《内部会计控制基本规范》的规定， 单位负责人是单位财务与会计工作的第一责任主体，对 本单位财务会计报告的真实性、完整性以及内部控制制 度的合理性、有效性负主要责任。
行政事业单位内部控制培训
•第一个故事：合格率的检查制度 •二战期间，美国空军降落伞的合格率为99.9%，这就意味 着从概率上来说，每一千个跳伞的士兵中会有一个因为 降落伞不合格而丧命。军方要求厂家必须让合格率达到 100%才行。厂家负责人说他们竭尽全力了，99.9%已是极 限，除非出现奇迹。
•军方（也有人说是巴顿将军）就改变了检查制度，每次 交货前从降落伞中随机挑出几个，让厂家负责人亲自跳 伞检测。
4、国务院治理“小金库”和打击“假发票”的需要
2012年1月17日，中央治理“小金库”工作领导小组在北京举行了新 闻发布会，通报3年来全国开展“小金库”专项治理工作的情况：2009— —2011年全国共查处“小金库”60722个，涉及金额315.86亿元，已纠正
•共发现2领35.导23干亿部元问，其题余线资索金1正23在8件清，理之涉中及；10109452人9人，被其追中究厅责级任46。人、处级318人 、科级及以下731人，巡视组已经按照规定移交省纪委、省委组织部和有关部 门处理。2坚01持0年边国巡务边院查开，展打截击至“7月假底发票统”计专，项纪治检理监活察动机。关和组织部门已立案90 人，其中厅20级157年人河（北含省1委4巡年视移办交1、6个1巡5年视办组2理01）5年、第处一级轮1被8人巡；视单诫位勉意谈见话反7馈3人，其 中厅级：3人6个、省处直级机5关6人及专。项巡视事项中存在的问题，主要是专项资金违规使用
现实来看，行政事业单位建设内部控制的工作完成后，其主动维护的 积极性和效果其实并不会多么高，作为一种机制建设，内部审计可以 有效发挥其日常监督的专业特长，与外部的政府审计配合，有利于发 挥内外联动，促进行政事业单位内部控制的有效性。因此，内部审计 部门应该随着内部控制的建设，实现独立，以此来推动内部控制工作 的日常监督。
• 第五，科学分解权力，对于那些容易滋生腐败的工作
环节和某项职能，变一人负责为多人、多岗位和多部 门交叉负责。
• 第六，认真贯彻党的民主集中制，监控权力运行过程。
要按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定” 的方针，进一步完善党委（总支、支部）内部议事和 决策规则、机制，促进决策民主化和科学化
• 3.谁来牵头负责内部控制建设工作。 • 从目前来看，一旦执行内部控制建设工作，出于对于经济
•从此，奇迹出现了，降落伞的合格率达到了百分之百。
•第二个故事：付款方式
•英国将澳洲变成殖民地之后，因为那儿地广人稀，尚未开发 ，英政府就鼓励国民移民到澳洲，可是当时澳洲非常落后， 没有人愿意去。英国政府就想出一个办法，把罪犯送到澳洲 去。这样一方面解决了英国本土监狱人满为患的问题，另一 方面也解决了澳洲的劳动力问题，还有一条，他们以为把坏 家伙们都送走了，英国就会变得更美好。
• 舆论认为是显示新一届领导人对治理腐败问题的决心和信心。 • 靠网络反腐在当前形势下有作用，但不是长远之计，长远地看，
还是要靠制度、靠法制 。
•2、适应分类推进事业单位改革的需要
•政事分开、事企分开和管办分离
•3、财政规范化科学化信息化管理的需要 •建立内部控制，就是为保障单位业务稳健高效运行， 确保财务记录、财务报告信息和其他管理信息的及时、 可靠、完整。 •在财政管理上要重点围绕完善制度、明确职责、理顺 流程、控制节点，加强监督，大力提高内部管理和控制 的有效性，推进财政管理科学化、规范化、信息化。
• 为此，行政事业单位必须加强内部自身管理，制定一套严 格的制度和有效的控制，来加强廉政风险防控机制的建设 ，抑制乃至消除腐败现象，这其中的关键就在于通过有效 控制实现对权力的制衡、监督，提高决策的民主性、科学 性，保证财政财务收支真实、合法、效益，维护资产管理 安全完整，防止损失、滥用和毁坏等不良行为的发生。
(二)实践必要性分析
•1、建设廉洁高效、人民满意的服务型政府的需要
• 行政事业单位负责人应该积极主动实施内部控制建设，规 范自身的内部管理活动。
•内• 部行共控政权制事力在业的方单重向位要、作机思为构路管。、理腐内社败容会往、公往方共是法事与上务公与的共中主权纪体力委共，积生还极的是推现掌动象握的公，廉 政风当监险行督防政时控，事机它业制的单建行位设为尤基一其本旦是是出行一现政致失单的误位。所、内掌违部握法控权时制力，实不就际受会上到对是制广廉衡大政和人风 险防民控的的合组法成权部益分造，成是直从接单的位侵内犯部，经对济公活共动资风金险的管造控成这浪一费角，度 出发甚落至实带廉来政公风共险利防益控的的损要害求。。
• 具体到纪检监察、审计部门，那就绝对不能负责内部控制
的建设工作，当然也可以牵头，与我所强调的会计部门工 作差不多，也绝对不能负责所有建设，一旦参与具体建设， 就会为未来的评价、检查工作埋下“祸根”。参与内部控 制建设，会形成纪检监察、审计部门既充当“运动员”， 又充当“裁判员”，这种不独立是应该避免的。
要求。但是，现实来看，行政事业单位的内部审计部门大多缺少独立 性、权威性，出身大多来自于会计部门，审计机构及其人员编制大多 没有独立，要么合并在会计部门，要么合并在纪检监察，独立设置内 部审计部门单位很少，职能的发挥大多限于财务审计和经济责任审计。
• 这种现实，使得内部审计的功能很容易被取代，难以有效发挥作用。
• 前面已经谈到，一把手在行政事业单位内部控制建设中的 作用。应该认识到，内部控制建设同样是“一把手”工程。 但需要注意，内部控制建设小组中，一把手应确实起到一 把手的作用，而不是形式上重视，实质上不重视，走过场。 否则，一旦执行不力，内部控制的建设就容易变成应付监 管的形式。
现实中一把手的问题
• 对内部控制重要性的认识不够。许多单位的“一把手”缺乏对内 部控制知识的基本了解, 因此对建立健全单位内部控制的重要性 和现实意义的认识不够, 抱着有与没有无所谓的态度。有的单位 负责人简单地将财政的部门预算控制等同于内部控制, 认为有了 部门预算就无所谓内部控制体系了; 还有的单位干脆拒绝进行内 部控制制度的建设。
• 应重视内部审计在内部控制评价、维护方面的作用。
• 一个单位重视不重视内部控制建设，看看你的内部审计部门就知道了。
理论上来讲，内部审计作为一种内部控制有效性的保障机制，可以通 过评价，有利于发挥其对行政事业单位内部控制的日常维护，合理保 证内部控制的有效性。
• 虽然我们在《规范》第五章中对内部审计的职责、任务进行了描述和
• 因此，加强宣贯对于执行这套《规范》具有重要意义，尤其是对于那 些行政事业单位的一把手的宣传显得尤为重要，应强调他们在内部控 制建设中的责任，应注意，他们的支持和理解对于《规范》的落实起 到举足轻重的作用。
• 2.应注意成立内部控制建设小组，并由一把手和 各个建设单位主要负责人来担任组长和成员。