行政管理学第二讲政府的角色

第二讲政府的角色
一、政府角色的含义和特点
政府的角色也称之为行政职能或政府职能，指国家行政机关在行政管理活动中的基本职责和功能作用，换言之，是指政府的行为方向和基本任务。

行政职能研究所解决的是，政府作为一种社会角色应该做什么和怎么做的问题。

政府的职能具有以下特点：
1、行政职能在本质上体现出执行性。

行政职能与立法职能、司法职能等共同构成了现代国家的基本职能。

行政职能在本质上是国家权力的执行，即通过实施行政行为实现国家行政权。

与立法机构相比，行政机关实现其职能带有明显的执行性、具体性、多样性、动态性的特点；与司法机构相比，行政机关实现其职能又表现出明显的主动性、灵活性的特点。

行政职能的实现过程中与国家机器其他职能密切联系，一方面，行政机关实施行政行为受立法机关的监督，以司法机关等国家强制力为后盾；另一方面，行政职能实现的程度又制约和影响着其他国家职能的实现程度。

2、行政职能在内容上表现出多样性。

行政职能的多样性是现代国家的一个明显的特点，行政管理涉及国家政治、经济和社会生活的方方面面。

行政作为一种特殊的管理活动，具有一般管理的职能，即决策、组织、协调、控制等职能；行政作为国家的治理和社会服务活动，又体现出政治性和社会性的一面，具有政治、经济、文化、社会服务等职能。

3、行政职能在发展上具有动态性。

行政职能不是静止不变的，随着社会的变迁，行政环境的改变以及行政主体变革的需要，行政职能在范围、内容、主次关系等方面也会发生改变。

行政职能随行政环境的需要而做出的调整和发展，就是行政职能转变。

国家行政机关能否适应变化和发展的需要，及时地调整和转变行政职能，是搞好行政管理的重要前提和基础。

二、政府职能的主要内容
行政职能有着多种多样的解析。

国内较流行的是把行政职能划分为静态职能和动态职能，或为基本职能和运行职能。

（一）行政职能的静态分析
从静态角度认识政府职能很早就引起学者们的兴趣。

古希腊时期，亚里士多德曾指出，城邦的存在有赖于城邦的物质需要和精神灵魂两个方面的统一。

城邦的物质需要由社会提供，而城邦的精神灵魂则依靠政府存在。

构成城邦精神灵魂的政府主要有三大职能，即军事职能、主持公道的司法职能和具备政治理智的议事职能。

中世纪时期，神学家阿奎那认为，世俗政府的职能有两项，一是维护社会秩序，二是推进社会公共福利。

近代启蒙思想家洛克认为政府具有立法、行政和对外（联盟）三大职能，孟德斯鸠则认为政府的职能是立法、司法和行政。

美国现代结构——功能主义政治学家阿尔蒙德和小鲍威尔在《比较政治学》中，提出了政治体系的三大分析层次，每个层次又包含三大职能：首先，从体系角度看，有政治社会化、政治录用和政治交流三大职能；其次，从过程看，有利益表达、利益综合和决策三大职能；从政策角度看，有提取、分配和管制三大职能。

马克思、恩格斯也对政府职能进行了阐述，认为政府的主要职能有政治统治职能和社会服务职能，其中政治统治职能是政府职能的核心，是统治阶级建立政府的根本宗旨。

行政管理是国家行政机关对国家政务和社会公共事务的管理活动。

但是，对于“国家政务”、“社会公共事务”的理解，人们却有着不同的看法，而且这种看法也在不断变化之中。

行政管理的“公共性”，正是体现了行政管理的责任和任务。

政府管理所涉及的范围，就是政府职能的范围。

当然，社会公共性的事务也并非全部由政府承担，政府无须垄断公共事务的管理和解决。

在任何国家社会中，都有一部分社会公共事务是由私人或者其他社会组织完成的，特别是在一些私有制国家中，这种情况表现的更为普遍，在这些国家中，像铁路、民航、银行、医院、学校等明显关系到国计民生的行业或领域许多是由私人经营管理的，政府则更多地利用经济杠杆或调控手段进行间接管理。

政府职能的界限和范围，在不同国家、一个国家不同的地区或社区、不同的历史阶段都有明显的差别。

政府职能内涵上的差异，取决于环境的要求、法律的授权以及政府自身的能力。

对于行政职能的静态分析，行政学界较流行的有“两分法”、“四分法”等。

“两分法”，指政府的职能包括政治统治职能和社会管理职能。

“四分法”，是把政府职能分为政治职能、经济职能、文化职能和社会（服务）职能。

结合我国实际，对行政职能的内容进行分析。

1、政治职能。

政治职能是政府作为国家机器所承担的维护国家权益、维护阶级统治和保障人民权利的一项基本职能，也是政府最古老的职能。

政治职能的内容包括专政和
民主两个方面。

对外，政府通过国防建设和军队建设，通过积极的外交活动，保卫国家安全和主权独立，防御外来侵略，创造有利于本国发展的国际环境。

对内，政府一方面运用警察、监狱等暴力机器，防范和打击各种犯罪，维护社会治安，创造安定团结的政治局面和社会秩序，保障社会主义现代化建设事业的顺利进行。

另一方面，政府通过完善各种民主制度建立健全民主监督程序，提高政府活动的公开性、民主性，不断扩大政府同群众的联系渠道，提高公民的参政意识，完善民主参政议政的机制，加强社会主义民主建设，同时要加强法治建设，推行依法行政，以保证社会主义民主的制度化、法律化。

2、经济职能。

发展社会生产力，富民强国，是政府的重要责任。

经济职能就是表现为政府在经济生活和经济行政管理中的职责范围和应发挥的作用。

经济职能成为当今各国政府的最重要的职能，也是在政府管理实践中较难以把握的一项内容。

新中国成立后，工人阶级和劳动人民掌握了国家政权，建立了生产资料公有制，国家长时期实行高度的计划经济。

计划经济是政府对经济活动进行直接控制的管制经济，政府不仅控制宏观经济领域，而且直接干预企业的微观经济活动，经济管理职能成了政府最重、最庞大的工作内容。

其结果是，对企业统得过多过死，抑制了经济生产的活力和人们的积极性，而政府该管的事情又未能做好。

1978年召开的十一届三中全会以后，政府开始转变职能，在坚持计划经济为主的前提下，引入市场经济。

1992年，我国提出建立社会主义市场经济，在新的历史时期，政府的职能主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督。

统筹规划，就是合理确定国民经济和社会发展的战略目标；确定社会经济发展中的产业结构；研究和预测社会总需求与总供给的平衡，合理设计国民收入的分配、积累和消费的比例关系；对国家直接管理的重点工程作出具体安排等。

掌握政策，是指制定指导经济发展的路线、方针和政策，主要包括产业政策、金融政策、技术政策、资源利用政策、工资政策等，并以此规范各项经济活动。

信息引导，是指为经济的发展提供全面、及时、准确的经济信息。

组织协调，是指通过财政、银行、信贷、税收等各种经济手段和必要的行政手段，组织和推动经济发展。

提供服务，是指为经济的发展创造必要的外部条件和优质服务。

检查监督，是根据国家有关法规和财经制度，对经济部门遵纪守法的情况及财务活动、经济效益等进行检查和督导。

3、文化职能。

文化职能是指国家行政机关所承担的全民思想道德建设以及教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视、文学艺术等事业的发展和管理任务。

我
们不仅要建设高度的社会主义物质文明，而且要建设高度的社会主义精神文明，只有“两个文明”建设一起抓，才能在不断增长社会物质财富的同时不断遗稿人民的社会主义思想觉悟和科学文化素质，充分显示社会主义制度的优越性。

我国政府文化职能的具体内容是：制定教育、科学文化事业的发展战略和规划，并负责具体实施；颁布教育、科学文化事业发展的政策、法令和规定；指导、监督、协调各地区各部门对教育、科学文化事业发展的关系；有领导有秩序地开展教育、科学文化体制的改革；采取切实措施，加强全民的思想道德建设，等等。

3、社会职能。

社会职能是国家行政机关为了维护人民正常的生产、生活秩序，保障人民基本的生活水平，增进社会福利而采取的各种服务措施以及开展的管理活动。

在我国，政府的社会服务和社会保障工作是坚持为人民服务的根本宗旨的具体体现。

随着我国社会主义市场经济的推进和改革开放的深入，社会大众对公共服务和保障的要求愈加强烈，而政府社会职能实现的程度也直接影响到政治的安定和市场经济的发展。

政府社会职能的主要内容在于为社会提供各种服务和搞好社会保障，诸如环境保护、医疗卫生、城乡规划、旅游娱乐以及建立健全养老保险、医疗保险和待业保险等制度，抢险救灾，扶贫助残，逐步完善社会福利、社会保障体系，等等。

以上政府职能内涵的划分只具有相对意义。

事实上，许多职能内容是横跨几个职能领域的，不可能把它们截然分开。

（二）行政职能的动态分析
对行政职能的静态分析主要是依据法律赋予政府对社会公共事务管理的权限和一定历史时期政府的社会角色分析。

它表明政府管理区别于个人事务和企业事务的管理，所提出的行政职能也可以说是政府管理具有的特殊职能。

管理是一项活动，是一个过程。

无论是公共管理，还是私人事务管理，都是为达到一定目标而实施努力的行动，这种管理行动由一系列环节构成。

构成管理过程的环节就是管理具有的一般职能。

从行政管理的过程中考察行政职能，就是对政府职能的动态分析，所揭示的管理职能亦称管理的运行职能。

关于管理运行职能的内容，管理学者们有不同的概括。

法约尔在1916年出版的《工业管理和一般管理》一书中提出管理具有五大职能，即计划、组织、指挥、协调和控制，这是对管理职能的第一次完整的阐述。

古立克和厄威克在1937年出版的《行政管理科学论文集》中提出了著名“POSDCORB”，认为管理具有计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算等七项职能。

此外，学者们还提出了管理的“三职能说”，即计划、组织、控制；“四职能说”，即计划、组织、协
调、控制；“五职能说”，即决策、执行、控制、咨询、信息；等等。

总的来讲，学者们对管理运行职能的认识是基本一致的。

参照法约尔等人关于管理一般职能的描述，我们可以把政府的运行职能概括为计划职能、组织职能、指挥职能、协调职能和控制职能。

1、计划职能。

计划职能的要求是拟定行政管理的目标以及实现目标的程序、步骤和方法，确定行政机关应履行的重要职责和必须完成的任务。

计划职能是行政管理的首要职能，直接关系到其他职能的实施和效果。

计划具有导向性，它使组织成员的注意力集中于行政目标，使各层次、各部门、各环节的行政活动朝同一目标协调一致地展开；计划是执行依据和控制的标准，没有计划的行政执行只能是盲目的、杂乱无章的活动。

计划职能一般包括以下主要内容：（1）确定目标。

行政机关是国家的执行机关，其法定目标或总目标一般是由国家法律规定或由立法机关制定的，计划职能是将法定目标具体化，所要确定的是一般是操作目标或在一定时期内完成的具体目标。

政府管理往往要涉及多个目标，这就需要确定科学的目标体系和目标的优先次序。

（2）制定工作程序和工作计划。

行政机关必须制定实现目标的具体步骤、程序和方法，以及相应的政策和制度，以保证计划执行中的协调和稳定。

（3）制定预算。

预算是数字化的计划，表明在一定时期内实现某个目标所需的资金等资源的来源及具体使用状况。

政府实现行政目标必须有财力等资源，通过预算就可以为计划的实施提供财力保障；同时，预算又是一项有效的控制技术，是实施控制活动的客观依据。

2、组织职能。

任何行政目标和任务都是通过一定的组织机构和人员完成的。

组织职能的目的就是通过科学设计组织结构和权责体系，合理安排和分配组织系统内各种机构及各类人员的工作，形成承担行政任务、实现行政目标的主体。

组织工作是行政管理的一项重要职能，一个职责明确、结构合理、运转协调、精干高效的行政机关是实现行政目标的组织保证。

组织职能的主要内容涉及到：（1）科学地设置和调整行政机关，搞好编制管理；（2）在组织内部划分职权，明确责任，建立工作程序和工作制度；（3）进行人员的选拔、调配、培训和考核等人事管理工作；（4）将组织的总目标和总任务层层分解为每个机构或成员所要达到分目标和具体任务。

3、指挥职能。

指挥职能就是行政领导人利用行政命令、法规、方针政策及激励机制和纪律措施推动并指导所辖机构和人员发挥作用，认真履行职责，完成行政任务。

指挥职能的内容主要包括：（1）制定指导性的政策，颁布行政法规和行政命令，建立各种
规章制度，这是有效指挥的前提；（2）保证高层管理的意图及时、准确地贯彻到各级组织和人员中去；（3）提供统一的指导意见和行为准则，保证处理问题和组织活动的一致性和统一性；（4）进行工作检查和监督，约束下级机构和人员，避免其滥用职权和出现差错。

4、协调职能。

现代国家行政组织是一个庞大的系统，是由众多机构和人员分工合作形成的体系。

在行政系统中，行政职责的分配、行政任务的分工等会在客观上形成矛盾，人们对于目标、任务等会产生不同的理解，组织成员之间还有着观念、情感上的分歧，这些都会影响到思想和行动的统一，进而影响到组织的稳定，行动的效率。

只有通过协调来处理和化解这些分歧和矛盾，才能使组织成为一个和谐的整体，形成组织强大的合力。

另一方面，行政系统作为社会大系统中的一个次级系统，它必然与其他国家机关以及政党、社会团体、企业、公民等外部环境因素存在着千丝万缕的联系，行政系统只有努力实现与管理对象的适应，与外部环境的平衡，才能更好地发挥作用。

协调职能的作用就在于加强行政系统内部机构、环节、人员之间以及行政系统与外部环境之间的沟通、联系和合作。

行政协调从范围上可划分为行政系统的内部协调和行政系统的外部协调。

行政协调职能的实现需通过一定的程序，协调工作的步骤可以大致概括为：（1）协调准备。

主要是弄清协调事件的情况，找出协调的重点，明确协调的目的，选择恰当的协调方式，并选择适宜的协调时机。

（2）协调实施。

依据选择的协调方式，通过对话、座谈、会议、文件等手段实施具体协调。

协调过程中要广泛听取意见，坚持以政策法规为依据，坚持原则，求同存异。

现代行政协调多采用说服、建议等方法，慎用律令式方法。

（3）协调督办。

就是抓协调结果的落实，使行政协调得到良好的效果。

在这一阶段，要通过各种不同的信息渠道及时反馈协调结果的落实情况，必要时还须进行催办督办；要跟踪协调，执行协调结果中出现的新情况新问题及时解决。

五、控制职能。

控制职能就是通过建立信息反馈和绩效评估机制，按照一定标准，衡量计划执行情况并纠正计划执行中的偏差，以确保行政目标和计划任务实现的管理活动。

控制职能贯穿于行政管理的整个过程，依据行政任务开展的不同阶段，控制可分为：（1）预先控制，即在计划任务执行之前根据计划的要求对人力、物力、财力等实施控制，防患于未然。

（2）现场控制，即亲临工作现场，检查监督执行活动，发现问题，随时解决。

（3）反馈控制，即通过反馈系统了解和评价执行结果，为进行新的决策、制定新一轮工作计划和改进工作提供服务。

实现行政控制职能的前提条件是有计划标准；有反馈信息；有健全的组织机构和
有力的控制手段。

控制职能实现的过程有以下主要环节组成：（1）确立明确的控制标准。

行政计划就是重要的控制标准，但仅靠计划还不够，还要围绕计划任务的实现制定相应的制度和具体标准。

控制标准越全面、越具体，越有利于控制工作。

（2）通过工作检查或信息反馈，了解实际工作开展情况，发现偏差信息。

（3）分析偏差产生的原因，制定纠正偏差的措施。

（4）按照措施对问题进行实施纠正。

三、政府职能的演进
强市场强市场强市场
弱政府强政府强政府
弱社会弱社会强社会
四、政府与市场的关系
政府与市场是现代市场经济的两种基本的制度安排，是经济运行的的两个调节主体，也被一些学者形象地称之为“两只手”。

就世界各国的实践来看，存在着三种不同的政府与市场关系的三种模式：
1、自由市场模式（政府规制型）。

以英国、美国为典型，其特点是政府维护市场秩序，让市场发挥最大作用，并通过财政政策和货币政策对宏观经济进行调控。

2、计划市场经济模式（政府引导型）。

以法国、德国、瑞典等国家为典型，其特点是以市场为经济运行的基础手段，政府进行一定的干预和引导，在传统资本主义和社会主义之间走“第三条道路”。

3、追赶型经济模式（政府主导型）。

以日本、韩国、新加坡等国家为典型，其特点是政府借助强有力的行政体制扶持企业，以实现“跳跃式发展”。

五、政府与社会的关系
1、“强政府、弱社会”（政府管制社会的关系）
2、“弱政府、强社会”（社会制约政府的关系）
3、“强政府、强社会”（政府与社会合作的关系）
六、政府角色的定位
（一）政府角色存在的问题
1、政府角色“越位”主要是指政府干了不该干的事情和管了不该管的事情，直接
包揽了本来可以通过市场进行的纯粹私人产品的生产供应，以及可以由政府、企业，非政府公共组织共同参与的混合性公共物品的生产。

具体表现：
（1.）政府职能与市场功能不分。

我国政府的一些部门和一些管理者仍然习惯于代替市场去配置与私人产品相关的资源，行政审批的不合理和过多过滥，就是政府取代市场的典型表现。

过多过滥的行政审批不仅妨碍了市场机制作用的有效发挥、降低了社会发展效率，而且在一定程度上还成为行政职权寻租和腐败的前提。

（2.）政府与企业不分。

表现为政府变相经营企业、经营公司，承担应当属于企业的经营管理责任。

不仅为企业制定决策、筹集投资、掌管人事，而且还最终负担亏损，使企业长期处于政府的管束与庇护之下，无法成为自主经营、自负盈亏的法人，影响了我国公司制改革和完善法人治理结构的进程。

（3.）政府与社会中介组织不分。

表现为政府组织通过主管、指导等方式直接介入各种协会、社团、居民自治组织和村民自治组织的内部管理与事务运作，使它们直接或间接处于政府组织的附属地位，难以真正依照自我管理、自我约束、自我发展的原则成长发育，阻碍了非政府公共组织在公共管理中作用的发挥。

（4.）政府与事业组织不分。

我国政府组织与事业组织难以区分，既有使用事业编制的行政机关，又有使用行政编制的事业机构。

有的事业单位实际上是行政部门的延伸，承担着一定的行政职能。

2、政府角色“缺位”。

主要是指本来应当由政府生产和提供的公共产品和服务，政府却没有充分尽职尽责，甚至在某些公共领域出现了“真空”。

应由政府提供的水利设施、生态环境保护和其他必要基础设施的建设仍然力度不够；医疗、养老、失业、救济以及其他社会保障服务的公共供给仍然不足；市场经济秩序不健全，竞争规则不完备，信用体系尚不健全；应由各级政府提供的公共教育服务、公共卫生服务、城市公用事业服务等，仍然不能满足社会公共需要。

3、所谓政府职能错位，是指政府内部发生的职能混乱现象，即你干我的事，我越你的权，互相打乱仗。

政府职能错位是个老问题，在对政府职能进行大规模的调整和改革时期，这个问题更加突出：
（1）在纵向上，既有中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的职能越位，也有下级政府对上级政府、地方政府对中央政府的职能越位。

具体谁越位更严重一些，在不同时期不同领域的具体情况不尽相同。

例如，在土地等资源的管理上，几乎都是下级政府和地方政府越位较严重，而在人事、机构管理方面，大都是上级政府越位较多。

（2）在横向上，主要是各级政府部门职能交叉、重叠，职权划分不清楚，互相推诿扯皮，政出多门的问题时有发生。

（3）在条块关系上，既存在条条对块块，即上级业务主管部门超越职权干预下级政府管理事务的现象，又有下级政府超越职能干涉上级业务主管部门业务的现象。

（二）政府的角色目标
1、有限政府
2、服务政府
3、效能政府
4、法治政府。