提高职工医保统筹层次的必要性及其难点分析

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概述

1998年12月，在原公费医疗和劳保医疗制度的基础上，我国建立了以城镇职工为主要参保对象的城镇职工基

本医疗保险制度（以下简称“职工医保”

），通过用人单位和个人缴费，建立医疗保险基金。按规定，

我国城镇所有用人单位，包括企业、机关、事业单位、

社会团体、民办非企业单位及其职工，都要参加职工医保。至2014年底，我国参保职工为28296万人。职工医保制度的建立对提高劳动者医疗保障水平起到了重大作用，减轻了劳动者因患病所承受的经济风险。在统筹层次上，目前我国职工医保原则上以地级以

上行政区（包括地、市、州、盟）

为统筹单位，也可以县（市）为统筹单位，直辖市原则上在全市范围内实行统筹，

实行属地化管理。一般认为，在一个地区实现医保统筹的标志是

“四统一”，即在该地区内统一缴费和待遇政策、

基金统一调剂使用、统一经办管理流程和统一管理服务网络。

2提高职工医保统筹层次的必要性

近年来，城镇化已成为推动中国经济发展的重要引擎。随着城镇化的快速发展和跨地区人口流动性的日益增强，我国职工医保低统筹层次所带来的矛盾和问题也日益显现和突出。

2.1形成了劳动力流动的壁垒

随着我国城镇化的快速发展，

农村富余劳动力不断流向城镇和非农产业，我国的城乡人口结构和就业结构都发生了巨大的改变。2014年我国城镇就业人口占总就业人口比

重达到50.8%，

比2002年上升了16.6%。城镇化的快速发展使得劳动力流动性不断增强，但职工医保的属地化管理特点给劳动力在跨地区医保关系的转移、接续方面带来了困难，劳动力要素的自由流动受到低统筹层次保险关系的制约。这不仅加大了各级医保经办机构的管理成本，同时也在一定程度上抑制了高流动性就业人员，如农民工群体的参保意愿[1]。

2.2不利于区域经济均衡发展的目标

国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定中

规定：基本医疗保险费由单位和职工共同缴纳，

退休职工个人不缴费。由于我国地域广阔，

各省（市）之间在人口结构、经济发展、居民收入水平、医疗资源等各方面存在较大差异，导致各地区的实际缴费负担不尽相同。当各地区的缴费负担出现较大差距时，首先这将违背了卫生筹资公平性的

原则，拉大了各地区之间的收入分配差距，加剧社会的不公

平问题。其次，这会影响企业的实际用工成本和职工的实际

收入，进而影响到企业投资决策和劳动人口的流动决策，

不利于各地区经济的均衡发展。

2.3降低了医保基金的使用效率，不利于发挥职工医保

的共济性

医疗保险是按照“大数法则”

在一定范围内统一筹集和调剂使用资金，依靠社会力量均衡负担和分散风险的，

统筹的层次越高，范围越大，

抵御风险的能力就越强[2]

。而小范围的统筹严重削弱了基金的共济能力和抗风险能力。由于统筹层次过低，我国各地方基金结余无法统筹调剂使用，有的统筹地区累计基金结余率较高，而有的统筹地区累计基金结余率较少，甚至出现赤字。基金结余的结构性不平衡降低了基金使用效率。

2.4有悖于“新型城镇化”

的发展目标目前，我国提出要“新型城镇化”的概念，

其核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖

农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，

促进经济社会发展，实现共同富裕。与传统提法比较，

新型城镇化更强调内在质量的全面提升，也就是要推动城镇化由偏重数量规模增加向注重质量内涵提升转变。当前社会保障制度存在的低统筹层次问题既削弱了调节收入分配的功能，也不利于各地区公共服务均等化目标的实现。

对于上述存在的各种问题，仅依靠完善医保的异地转移结算制度是不能解决的，只有实现职工医保的全国统筹才能从根本上解决这一问题。2009年《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》指出，基本医疗保险要“随着

经济社会发展，逐步提高筹资水平和统筹层次，

缩小保障水平差距，最终实现制度框架的基本统一”

。因此，提高职工医保统筹层次，既是提高医保基金运营效率的客观需要，

也是我国城镇化发展的本质要求。

3提高职工医保统筹层次的难点

国内外经验表明，职工医保基金统筹的核心是实现基金在更大范围内统筹调剂使用，目的是打破原有低层次统筹

范围内基金封闭运行、自求平衡的状况，

通过扩大基金互助共济和风险分担的范围，增强基金抗风险能力，

力求实现基金使用公平性及效率最优的目标[3]

。

在目前职工医保、居民医保和新农合三项医疗保险制度中，与后两项相比，提升职工医保统筹层次的改革难度要更

高。这一方面是由于我国职工医保缴费标准最高、

保障水平最好，提高统筹层次的过程中涉及到的经济利益问题最大。

另一方面则是由于不同于居民医保和新农合

“个人缴费+政基金项目:上海高校青年教师培养资助计划（ZZJQ15100）。

作者简介:段亚伟（1981.6-），女，安徽亳州人，上海建桥学院讲师，博士，研究方向：

政府财政收支、社会保障。提高职工医保统筹层次的必要性及其难点分析

段亚伟

（上海建桥学院商学院，

上海201306）摘要:我国低统筹层次的职工医保制度与城镇化进程下人口流动日益增加的现象不相适应，

各统筹地区在基金收支管理、资金调剂、转移接续等方面难以协调。提高职工医保统筹层次有助于增强制度的公平性、提高基金的共济能力。由于

提高统筹层次涉及到对原有管理体制的变革，因此在改革过程存在诸多困难，

进展相对缓慢。关键词:职工医保；统筹层次；

公平性中图分类号:F840.684文献标识码:A

文章编号:1673-1069(2016)34-105-2

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