我国法规规章备案审查制度存在的问题研究

１ 备 案 审 查 主体 繁 多 。审 查 标 准 不
明确
权 限 ”，对此 如何判定 ，法 律均未做 出 确保 备 案 审 查 的严 肃 性 和 准 确 性 。 ”
但 什 么 情 况 下 才 能 认 为 有 审 查 的 必 要 规定 ， 同样 比较 模 糊 ， 可操 作性不 强 。 法 规 备 案 审查 工 作 程 序 》 的这 第 二 ，合 理 性 标 准 的抽 象 化 。对 于 呢 ？ 《
因 此 ， 当 法 规 规 章 存 在 不 合 法 的
形成 了备 案主体 繁多 ，却无人 承担备案 谈后续 责任的追究和 补偿赔偿 问题的处 变 、撤 销或责令 改正。因此 ，备案 审查
工 作 的被 动 局 面 ， 而 且 ，会 造 成 备 案 主 理 了 。
体间相 互推卸 责任 ，致使备案 工作无法
有大 的不 同，都 从立法者 的权 限范 围、
制度 主要有两 种形式 ：主动审查和被动 但是对于备案 审查机关受 理与否的期 限
是否存 在与上位 法抵触 的现 象、平级法 审查 ，但是在 实践层面 上，我 国备案机 却未作规 定。第二 ，对于 受理 的形 式，
规 之 间针 对 同一 事项规定是 否一致、 内 关 主动行使 审查权 的启动机 制是不健全 做 出受理与 否的决定后 ，是否需要给建
中 ， 若 发 现 法 规 规 章 存 在 违 法 或 不 适 当
个 以上的备案机 关 ，那么 这两个机 关之 出追 究 责 任 和 补 偿 损 失 的 决 定 。另 外 ， 间管辖 的分工 是怎么样 的呢 ？法律 并未 各省 市的备案 审查机构本 身人员有 限， 度上造 成 了政府 部 门之 间，相互推 诿，
３ 备 案 审查 受理程序 缺 乏规 范
备 案审查 的受理程序 在我 国法律界
目前 基 本 上 处 于 空 白状 态 ，主 要 存 在 以 下 几 个 方 面 的 问题 ： 第 一 ， 受 理 时 限缺
中，会遇到很 多的漏洞 化的 问题 。这 显
此 外 ，法 规 规 章 备 案 审 查 的 标 准 也 然不利于我 国备案 审查制度 的发 展。
细 的规定 ，但是 由于理 论研究 的缺失和
专 门 委 员 会 对 备 案 的法 第一 ，合法性标准 的简单化 。 《 立 其 也 只 是 规 定 “
和《 法规 规章备案条例 》 都用 了“ 超 规 认 为 需 要 审 查 的 ， 可 以 提 出 书 面 报 现 实的窘境 ，这 些制度规 定的操作性 令 法法》 越 权 限 、 违 反 上 位 法 、 违 法 法 定 程 序 等 ” ” 告 ， 经 常 委 会 办 公 厅 、 法 工 委 研 宄 ，报 人 担 忧 ， 限制 了 该 制 度 在 实 践 中立 法 监
一
备而 不 审 反而 是 常 态 。主 动 审 查 的缺
第三 ，操 作性 的弱 化，即使审查机 失 在 一 定 程 序 上 阻 碍 了 备 案 制 度 完 成
职 权 交 叉 ， 备 案 责任 相 互 推 诿 ， 监 督 部 关 能 够 准 确 适 用 上 述 的 合 法 、 合 理 性 标 其 立 法 监 督 的 重 要 使 命 。 门 间 不 尽 其 责 。另 两 个 或 两 个 以 上 的 机 准 ，但 是 仅 用 这 两 种 标 准 来 裁 量 丰 富 的 关 进 行 监 督 ， 极 有 可 能 出现 监 督 审 查 结 法规 规章 ，显 然不符实 际，在实践操作 果不一致的情形 。
督 作 用 的发 挥 。
这几种 情况来 概括所有法规 规章备案 审 秘 书 长 同 意 后 ， 进 行 审 查 。 在 专 门 委 查 的合法性标准 ，这样的规定过于简单 。
员 会 审 查 后 ， 由法 律 委 员 会 进 一 步 确 例如 ：备案审查机 关该如何 理解 “ 超越 认 法 规 同 宪 法 或 者 法 律 是 否 相 抵 触 ，
表 大 会 和 地 方 各 级 人 民政 府 组 织 法 》 等 法 性 审查 标 准 和 合 理 性 审查 标 准 ， 但 同 年全 国人大常委会对 ２ ０ ０ ０ 年颁 行的 《 法
法 律 己经 对 备 案 审 查 制 度 做 出 了较 为 详 样 也 存 在 问题 。
规备案审查工作程 序》进行 了修改 ，但
涉 及 ，但 是 其 不 具 有 实 际 的意 义 ， 无 法规 章 ，
应备而不 备 ，不应 备而提交 备案 的现 象 处理决定 ，审查机关往往无力做 出。
之间无有 效的沟通 机制 ，备案 机关也没 存在 明显 的违法情形 ，其印发后 也 已经 保证备案工作 的顺利进行 。 有 有效 的督 促备案 的权利 ，这样 就造成 造 成 公 共 利 益 的 损 害 ， 那 么 审 查 机 关 当 ６ ． ２ 对 备 案审 查主体 的 法律 责任规 定不 法规规 章的漏报、不按 时报 等诸 多问题， 然 会做 出停止 执行 的决定，但是报送 机 明晰 对于 备案 工作的开展是非常不利的 。 另 外，备案 审查机关 的管辖范围 ， 关 立法责任 的追究 以及 公共利益 的损 失 应 该 由谁承担 呢 ？责任 该如何追 究呢？ 根 据 法 律 规 定，在 我 国， 法规 规
往 往 不 执 行 ， 而 备 案 审 查 机 关 又 缺 少 进 由此 ，通 报 批 评 、 限 期 改 正 是 报 送 机 关
一
４ 备 案 审查 范 围不 明确
目前 ， 我 国 立 法 对 于 备 案 审 查 的 范
步 的 监 督 制 裁 措 施 ，这 样 就 使 得 其 处 违 法 立 法 行 为 的 责 任 承 担方 式 。 立 法 行 为 不 合 法 ，影 响 深 远 ，甚 至 是 对 于 我 国法 治 权 威 性 的 一种 挑 战 ，但 其 次 ，对 于 已经 印 发 的 法 规 规 章 ，
理意见往往无法执行 。
围无 明确规定 ，这就 阻碍 备案审查工 作 存 在 应 该 停 止 的 情 形 时 ， 审 查 机 关 对 于 是其义务设置 极其有 限，仅为 通报批评 的顺利 进行 。对 于法规规 章等规范 性文 停 止 执 行 的 损 害后 果 和 执 行 的 后 果 相 比 和限期改正 。前 者仅 是行政机 关的 内部 件 的概念 、定义 ，我 国法律 并无 明确 规 较 ，损害 孰重孰轻 ，审查机关 很难做 出 处 罚 方 式 ，影 响 不 大 ， 而 后 者 限 期 为 多 定。这样就 导致 了备案范 围的不确定 ， 比 比皆是 ，并且在报 送机关和 备案机关 判断 ，因此 ，对于其这 类型法规 规章的 长 时 间 ， 法 律 也 并无 规 定 。综 上 ， 虽 然 我 国法律对于报送机 关的责任规定 有所
法规规章等 不断涌现 ，但其 立法质量却令人担 忧，立法冲 突、抵 触的情 形比比 皆是。本文 旨在剖析该 制度 目前 存在的 问题 ，以期进一步使备案 审查制度规 范性 和法制化 ，使 其更好 地发挥 立法监督 作用。 关键词 ：法规规章 备案 审查 立法监督 问题研 究
中 图 分 类 号 ：Ｄ９ ２ ２ ． １ 文 献 标 识 码 ：Ａ 在我 国， 《 立法法 》 《 监督法》 《 法 容 是 否合 法 合 理 、程 序 是 否 违 法 等 方 面 的 ， 主 动 审 查 这 一 监 督 方 式 也 只 是 停 留 ０ ０ ５ 规规 章备案 条例》和 《 地 方 各 级 人 民 代 进 行 审 查 。 归 纳 而 言 ， 可 分 为 两 种 ： 合 于 法 律 规 定 。为 了 改 变这 一 局 面 ，２
一
根 据 我 国现 有 法 律 的 规 定 ，法 规 规 详 细 规 定 。
章 的备案 审查机关往往 有两个或 两个 以 直辖 市 的地 方性法规 需向全 国人 民代表
不适 当” “ 不 上 ，例 如 ：根 据 我 国法 律 ，省 、 自治 区 、 合 理 性 标 准 ， 法 律 只用 “
作者简介 ：原欣 （ １ ９ ８ ８ 一 ），女 ，汉族 ，籍贯 ：山西晋城 ，学历 ：南开 大学硕士 ，职称 ：中国矿 业大学银 川学院助教 ，研 究方
向：宪法学与行政 法学。
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Ｐｕｂ ｌ ｉ ｃ Ｍａ ｎａ ｇｅ ｍｅ ｎｔ
议主体 出具受理 决定书等 ，均无 明确 规
法 的 初 衷 可 能 是 考 虑 到 多 层 级 报 送 备 模糊 ，不 同人 有不 同的理解，这样赋 予 案 ，使 备 案 制 度 有 力 地 发 挥 其 立 法 监 督 了 审查 机 关 广 泛 的 自由裁 量 权 。 作 用 ， 但 这 样 做 也 无 疑 导 致 了备 案 机 关
的情形时 ，有权对 该违法文件 予 以撤销
作 出规定 。这样 分工不 明确，在一 定程 工作量 又大，根本 无法做到对 报送备案 或责令改正。而行政机关在审查监督时， 的法规 规章进行全 面审查和 监督 ，更别 如 果发现存在违法 情形 ，则有权 直接改 监督机 关职责 的履 行对于在根源上 遏制 违法文件 的产生具有重要意义 。
章 的 备 案 审 查 途 径 有 两 个 ： 行 政 机 关 的
我 国法律 也无明确规定，法律往往规 定， 损 害 又 该 如 何 补 偿 呢 ？法 律 都 无 明确 的 审 查 监 督 和权 利 机 关 的 审 查 监 督 。权 力
一
个 法规规 章制定后 ，往 往有两个 或两 规 定。这样，案 审查机构往往 也很难做 机 关在对法规 规章进行备案 审查的过程
Ｐｕ ｂｌ ｉ ｃ Ｍａｎ ａ ｇｅ ｍｅ ｎ ｔ
我国法规规章备案审查制度存在的问题研究
原 欣 （ 中国矿业大学银 川学院 ， 宁夏
银川 ７ ５ ０ ０ １ １ ）
摘要：法规规 章等规范性文件 ， 在我 国政 治经济生活中起 着非常重要 的作 用 ， 其 不仅是各级权力机关依法行政 、 执 法、司法的先决条件 ，更是 维护公 民利益 的重要 保障。然 而，随着社会 转型期的到 来，行政权 力不断膨胀 ，
不是非 常明确 ，对 于备案审查 的标准在
《 立法 法》和 《 法 规 规 章 备 案 条 例 》 中
２ 备 案 审查启 动机 制相 对 被动
乏规定 。我 国法 律只是规 定法 规规 章制
有所规 定，二者 的规定 ，粗 略一看，没
在 理 论 研 究 中 ，我 国 备 案 审 查 监 督 定者在其 公布 之 日起 ３ ０日内报送备案 ，
首先 ，备案 审查机关若认 为报送备 例 》规 定 ： “ 对 于 不 报 送 规 章 备 案 或 者
定。最后 ，下文也将 论述 ，我 国受理备 案的法规 规章违法 ，则会要求制 定机关 不 按 时报 送 规 章 备 案 的 ， 由 国务 院法 制 案 审查 的标 准没有法 律规定 。这 些在一 停 止执行 或改变撤 销，但在实 际中，报 机构通 知制定机关 ，限期报送 ；逾期 仍 定 程度上 不利于备案 审查制度 的有效实 送 备案 的机关 对于 审查 机关的处理 意见 不 报 送 的， 给 予通 报 ， 并责令限期改正。 ” 施 ，是 我国法律需要完善 的地方 。
一
致 ”，还 有 一 些 地 方 性 法 规 用 “ 抵触 ” 实 际上 ，面 对 日益增 多 的法 规 规 章等 审 查 是 不 可 能 的 。因 此 ，在 实 践 中 ，
大会 常务委 员会和 国务院报送 备案。立 等 词 语 做 出规 定 ， 这 些 用 语 本 身 就 语 意 规 范 性 文 件 ， 备 案 审 查 机 构 要 做 到 逐