国有资本收益收缴与预算管理制度若干问题的思考

摘要：随着2007年央企资本收益收缴预算的试行以及2008年全国各省市国有资本收益收缴与预算管理的全面展开，国有资本收益收缴与支配已经进入全面实质操作阶段，各地均制定了相关试行条例。

但作为一项试行的新制度，国有资本收益收缴与预算仍然在相关法规、企业制度、财政制度等相关方面存在有争议的问题。

本文将从资本收益的收缴和预算支配两个方向对国有资本收益相关制度进行思考，进而对我国正在试行的国有资本收益相关制度提出改进建议。

关键词：国有资本收益；资本收益收缴；资本预算管理
一、国有资本收益收缴与预算的历史和现状
国有企业资本收缴并不是一个新的领域，从我国建国以来，国有资本收益的上缴一直在实行，直到1994年国家进行税制改革时，考虑到企业承担的沉重历史包袱，暂停向企业收缴利润。

而近年来，经过一系列改革。

国企已经从总体上走出困境。

统计显示，2003－2006年，中央企业实现利润由3006亿元增加到7547亿元，增长151.1％。

但1994年以来，国企。

包括处于垄断行业拥有高额利润的国企，从未向国家上缴税后利润。

此时，国家向国有企业收取投资收益，就有了进一步规范国家和企业的分配关系的现实意义。

2007年9月，国务院发布了《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，决定中央本级国有资本经营预算从2007年起进行试点，2008年开始实施。

同年12月中旬，财政部和国资委制定发布了《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，规定资源型国企上缴利润的10％；一般竞争性国企上缴5％；军工、转制科研院所国企暂缓3年上缴或者免交。

二、国有资本收益收缴及预算管理的问题分析
(一)国有资本收益收缴问题分析
国有资本收益的收缴问题概括起来主要有：收多少?怎么收?交给谁?但具体来说，资本收益的收缴过程中还有很多细节问题值得注意。

1、分红率的依据缺失。

“从企业角度来说。

收多少就是分红率的问题”，对于《暂行办法》规定的5％、10％，应该说还有很多值得商榷的地方。

对于财政部和国资委颁布《暂行办法》中分红比率的依据，目前还不得而知。

但是，国外的通行做法是：国有股东的代表都被要求将国有企业的红利转给财政部门，用于公共支出，丹麦、芬兰、法国、德国、新西兰、挪威、韩国以及瑞典等国都是如此。

而且上缴的红利比例也不低，如在法国，国有企业在按税法规定纳税外。

如有盈利则必须按50％的税率上缴所得税。

其他很多国家国企上缴的红利比例也都远远高于我们目前的比例，有的国家要求上缴的红利为盈利的1/3至2/3甚至更高。

应该说，目前这种“一刀切”的做法还是可以理解的，因为中国的国有企业改革情况非常复杂。

现在政府部门能定一个上缴比例，本身是一个进步。

但对于众多国有企业来说，分红关系到企业的切身利益，因此制订更为恰当的分红制度框架还是非常有必要的。

2、出资人地位的问题。

对中国现行的国有资产管理体制可作如下简要概括：“国家统一管理，分级履行出资人职责，直接派出出资人代表。

所谓国家
统一管理，主要是指在有关国有资产管理的法律法规和重大政策方面，必须由国家统一制定、发布，并严格执行”。

分级履行出资人职责，则是按照权责对称的原则。

分别由中央政府和地方政府履行国有资产出资人的权利和责任。

目前实行的是三级出资人制度，即中央政府为一级。

省(直辖市、自治区)级政府为一级，地(市、州)级政府为一级，县级以下政府不设立国有资产出资人机构。

也就是说，县及县级以下的政府不再进行经营性的国有资产投资，它们的主要职责是：进行应该属于他们进行的公共设施建设和提供必要的公共产品与服务，并搞好投资环境建设，提供良好服务，以吸引来自各个方面的投资，促进本区域的经济发展。

直接派出出资人代表，就是各级出资机构要按照出资多少直接向他们所出资的企业派出出资人代表，即董事会人员，然后再由董事会按照法定程序聘请总经理等高层经营管理人员。

在市场经济条件下，企业不应当有所隶属的行政上级，而应当有明确的出资人。

国有资产投入企业，代表全体人民的国家就成为企业的出资人。

但国家不能直接行使国有资产所有权，必须将其委托给政府代理。

政府又是由各个部门组成的，不可能都作为国有资产出资人代表，因而必须成立专门的国有资产出资机构代表政府(国家)行使国有资产出资人的权利。

国资委现在虽然是国有资产出资人和监管机构，是国务院特设机构，但并非企业法人，不能或不宜直接经营国有资本。

“它若作为上市企业的股东。

将会带来一些法律上的冲突；且国资委同时控股不同行业的上市公司，处理他们之间的股权关系，不仅过于繁杂，还存在关联交易和纵容垄断的嫌疑。

”
3、关于国有企业利润分红问题上的民众知情权。

国企的所有者是全国十三亿人民，其“股东”的社会普遍性比一般上市公司要高得多。

“国企占用了很多全民的资源，其资源的运用当然与全民利益相关，因而对国有企业的信息披露要求应比对上市公司的要求更高。

国有企业认为自己的成本高，没多少利润可上缴，那么是否可以把相关成本数据披露出来，让公众了解一下，成本高到了什么程度”；企业认为自己需要投资，需要发展，需要把利润留下来，这是可以理解的，但应该把相应的投资计划和预算执行情况提出来，以明确其合理性。

4、收益由哪个部门来收，由谁来管的问题。

“在许多已经执行资本收益收缴的地方，地方政府作为上市公司的持股人，在上市公司分红时，也拿到了相应的收益，但拿钱后是否交给财政部门或者有别的管理办法就不一定了”。

按照刚刚颁布的《暂行办法》，目前执行国有资本收益收缴的是国有资产管理委员会。

然后由财政部门进行统一预算管理。

但是，目前出台的《暂行办法》只是财政部和国资委联合下发的文件，连行政规章都不能算。

以这样的法律模式来规范数目庞大的国有资产利润上缴问题。

其权威性和法律地位显然是不够的。

5、收益征缴过程中出现争议的问题。

“《暂行办法》一旦实施以后，争议怎么解决?是由国资委、财政部通过行政命令的方法，还是政府主管部门和企业进行谈判和妥协?”例如，利润的确定应该通过什么样的机构评估，对这方面，企业有非常多的方法如信息不公开、信息不对称等等，都是政府无法控制的。

此外。

还有很多操作性的问题，如果政府和企业之间发生了争议，法院能不能介入、律师能不能提供服务、司法有没有这种功能?如果完全依靠双方讨价还价，将有可能损害民众的利益，损害国家的利益，损害企业的利益。

(二)国有资本收益预算管理的问题分析
1、关于国有资本预算与公共财政的关系问题。

在这个问题上，目前理论界还存在不同的认识。

主要有两种意见：一是把国有资本预算作为公共财政的组成部分；一是把国有资本预算与公共财政分开，使二者平行起来，统一纳入国家的总预算。

这两者关系的问题实际上就是国有资本收益的分配方向问题，也就是取之于国企用之于国企还是取之于国企用之于民的问题。

2、社会保障体系建设与国有企业利润分配的相关问题。

目前。

社会保障体系的建设是我国面临的一个重大问题，保障体系资金缺口巨大。

如果将社会保障的有关数据和国有企业的利润数据作一对照。

是发人深省、令人震撼的。

根据建设部的相关统计，现在全国城市人均住房面积在10平方米以下的低收入家庭约1000万户。

如果按照最低标准，一个家庭40－50平方米的标准要求，需4亿平方米的住房。

如果再以每平方米1800元的成本价计算，最低的所需资金为7200亿元。

这些人口还不包括目前每年在城镇化过程中新增的人口，现在每年新增城市化人口1500万，其中城镇新就业人口1000万，包括每年的大学毕业生500万。

如果再把每年新增人口包含进去来考察和计算我国的住房体系所需要的资金，资金的缺口就更大。

在社会保障体系资金严重亏缺的情况下，另一方面，我们又看到。

国有企业的未上缴利润竟达到6万亿元，这是极不正常的，并且是不正当的。

三、对相关问题的改进思考
(一)要正确决定分红率
国家股东的分红政策其实也是投资政策，决定将一部分利润留给公司的管理层实际上是决定对该公司进行投资。

“例如，当国家股东决定把每100万元利润中的60万元作为红利分走时，同时意味着把其余40万元留在该企业用于再投资”。

笔者认为。

国家股东决定分红比例。

第一，应根据市场上的投资回报率等因素，确定合适的“标杆回报率”；第二，应确保企业用利润进行的再投资符合国有经济布局调整的思路和方向。

相对于一个从事高增长业务的公司，一个从事成熟业务的公司应该有更高的分红率。

国家股东的分红政策尤其应该鼓励企业用留下的利润支持高风险但有前途的创新投资项目。

除此之外。

分红比例还应鼓励创新，目前而言，分红政策尤其应该鼓励那些从事成熟业务并具有发展前景、拥有自主创新项目的国企。

而像烟草等国家保护型的行业上缴的红利可以再高一些。

因此，整齐划一的、适用于所有企业的分红率很难是合理的分红率，如果确实有必要对企业进行分类，分类的标准应该是企业的增长潜力。

分类的方法，在初编阶段，可以采用政府与企业的一对一的方式进行谈判，以征求意见。

在试编阶段取得经验之后，可能再进行分类上缴。

但一对一的方式确定上缴收益毕竟要耗费大量的人力物力。

提高收缴成本。

因此，在确定分类后，一般情况下，不需要再进行一对一的协商。

(二)建立国有资本经营公司
笔者认为，应加快制定国有资产法，明确国资委的特殊法人地位。

或者在国资委和国有出资企业之间再行构建专门的国有资本经营主体；或者由国有资产法来明确国资委作为特殊法人的民商法主体地位，由其来直接承担国有资本的运营主体地位，真正落实国资出资人的权利。

鉴于法律制度建立的滞后性，
建立国有资产经营管理公司作为国有企业的股东来运营，可以帮助国资委解决一些问题。

通过经管公司以及大央企平台来统计下属几级企业的资产与收益，统一纳税，有很多好处，既可以简化管理，又能在部委和企业之间构建一道防火墙，让企业的运营行为更市场化。

当然，从长期来看，要规范国有上市公司控股股东的行为最重要的是立法。

(三)强制性信息披露
国企的所有者是全国十三亿人民，其“股东”的社会普遍性比一般上市公司要高得多。

国企占用了那么多全民的资源，其资源的运用当然与全民利益相关。

因而对国有企业的信息披露要求应比对上市公司的要求更高。

当然，不可能全国十三亿人个个都去国企查账，但可以通过人大等代议机构，由一批专家来负责审议，并定期公布。

因此，国企的经营状况要高度透明，可能许多民众并不关注，但企业公布不公布或公布得充分不充分，就不是国企自己的事情了。

不能想公布就公布，而必须是法定的强制义务。

现在不要说公众，就是专业研究人员要想了解一下国有企业的数据都比较困难，这种情况是违背人民利益的，也违背了国企的全民所有制性质。

基于此，笔者认为。

应当出台一部国有企业透明法。

规定国有企业定期公布年报、中报、季报甚至月报表，重大情况的还要像上市公司那样披露临时报表。

(四)对未上交利润的使用情况进行审计
巨大的未上交利润的使用情况公众是要有知情权的，比如说6万亿元利润没有上交，可能很多都花了，可能再投资了，也可能发奖金了。

关键在于这么大数额公众要知道是怎么花的。

所以这里要强调审计，不仅是信息披露的问题。

信息披露是企业自己披露，审计是外部中立机构进行审计。

对从1994年以来的13年未上交的6万亿元利润是怎么花的。

公众是有知情权的，是要进行审计的。

按照目前国资委的规定，5％上交或者10％上交，90％没上交或者95％没上交要有附带条件，就是怎么花的是需要审计的，还有以后未分配利润授权管理层使用的话也要进行审计。

这是比信息披露更强的要求。

(五)提高效率，减少争议
“将国资委直接隶属于人大可以达到提高办事效率，减少办事争议的目的”。

因为，第一，国企产权属全体人民，资产和利润数额巨大，国务院相当于管理层，在一个特大的资产分配问题上它的权限可能已经不够了，数额巨大的事情，如上千亿、上万亿。

可能要更高层的权力机构决定。

第二。

这样做其实是在减少委托层次。

全国人民委托人大，人大委托国务院。

国务院委托国资委，层次或环节过多。

国资委直接隶属人大会使行使产权的效率得到提高。

广义来讲。

实际上国务院只是管理层，而不是董事会，国资委隶属于人大可能是更好的改变。

(六)将国家股东界定为无表决权的优先股
这样做有好几个好处，“第一是可以让国资委和国家股东代理人减少处理程序，不必为表决形式权而有争议。

第二是避免国家股东代理人出现腐败问题，化解道德风险”。

让其他的非国有股东之外的人按照他的持股比例享有充分的表决权，可以充分发挥民间的经商智慧。

从我国情况来看，民间商业行为
往往好于政府商业行为。

第三是国家股东既然不行使表决权，就可以投入巨大的人力和时间资源从事对经营层和其他股东的监控活动，有问题的话直接以股东的名义对侵害人提起股东代表诉讼。

如果能控制公司，公司就直接以自己的名义行使诉权。

另外，还可行使其他的剩余资产分配的权利等等，因此。

笔者认为无表决权优先股能够节约国家股东权的行使成本。

(七)建立统一的预算管理
从效率角度来讲，只有放在一个盘子里。

才能保证全国人民的财政收入按照统一的优先顺序进行配置，最大限度地满足公共开支的需要。

如果分开盘子就不可能有统一的优先顺序。

国有资本经营预算这样一个概念本身就隐含着一层含义：来自国有资本经营的收入应该再用回到经营国有资本的开支。

国有资本经营预算收入来自于国有资本经营，开支也用于国有资本经营。

所以这里已经隐含了“取之于国企。

用之于国企”的概念。

实际上，国有企业改革成本都是应该用财政预算支付的，而且事实上现在在很多地方完全可以用统一的财政预算支付。

比如，辽宁的职工安置早已由财政预算统一开支，并不是由国资委自己掏腰包开支的。

国资委只是政府的一个部门，如果我国的预算制度是“部门预算”，每一个部门的开支都纳入统一的预算。

例如国资委说结构调整需要成本。

需要国资经营预算。

那么教育部的教育开支需要成本。

也可以建立“教育预算”。

因此。

笔者认为应该将国有资本预算与公共预算相衔接，建立统一的预算体系。

(八)利用国有资本收益加大社会保障体系建设力度
目前，“我国中央和各级政府财政用于住房保障的资金十分有限。

在2007年1－11月地方投入到廉租房建设的资金是83.2亿元，而在此之前1998－2006年累计于廉租房投资金额是70.8亿元，在过去的十年当中用于廉租房总的资金才153亿元左右。

2007年年底全国有656个城市建立了廉租房制度，能够保障的贫困家庭仅有70多万户。

对于基数庞大的中国来说。

还是非常少的”。

而反观国企，他们对目前的城市众多社会保障对象是有责任的。

因为，在新中国工业化与计划经济时代，为实现工业化的原始积累，采取农业产品与工业产品“价格剪刀差”的政策，残酷地掠夺农民总额约万亿。

形成了我国国有企业的底子。

在改革开放时代，在国有企业改制中，国家实行“抓大放小”政策，产生大量的下岗职工。

国家甩掉了包袱，留下了具有垄断地位的高利润企业，下岗职工却成为牺牲者。

因此。

对于众多积存大量利润、其高管人员拿着高额薪酬的国企来说，将国有企业的利润用于我国社会保障体系的建设。

还历史旧账，为建设和谐社会作贡献还是非常必要的。

因此，笔者建议，将国有资本收益的一部分用于建设社会保障体系。

(九)加紧修法立法
法律是社会行为的基础，国有资本收益收缴与预算是我国国民经济发展中的重要改革，没有法律为基础。

很难解决很多有争议的问题，因此，笔者建议，一方面应该在试行的基础上建立正式的国有资本收益收缴与预算的法规制度；另一方面，可以修改《公司法》等相关法律，以形成一整套法律制度。

四、结束语
国有资本收益的收缴和预算虽然仍然存在各种问题，但从不收到收，从没有这个预算到有这个预算仍是一个不小的进步。

针对目前存在的体制、法律、公司治理等方面的问题，在今后的试行基础上，可以逐步加以建立和解决。

解决这些问题对我国无论是社会的和谐发展还是企业的治理水平都将有一个较大的促进作用。