耕地易地占补平衡和耕地保护均衡发展浅析

耕地易地占补平衡和耕地保护均衡发展浅析
作者：寇晶郑浩关国锋
来源：《经济技术协作信息》 2018年第19期
一、耕地易地占补平衡存在的问题
（一）"耕地动态平衡"的压力较大
1.城镇化进程的推进对土地的需求将逐渐加大。

随着交通、水利、能源等基础设施建设的进一步加强，尤其是实施西部大开发和振兴东北
老工业基地战略，基础设施等重点工程建设将进一步扩大。

积极稳妥地推进城镇化，大力发展
服务业，以经济适用住房为重点的房地产业将进一步发展，这些都需要占用大量的耕地。

如何
利用有限的资源，既不阻碍经济发展和城镇化进程，又能最大限度的满足全国人民的粮食安全，这是一个亟待解决的问题。

2.生态环境和不可抗力等因素将使耕地不断减少。

按照党中央、国务院的要求，近年来，一些省份加强了生态环境建设，退耕还林还草等力
度明显加大，退耕数量逐年增多；同时每年频繁发生的自然灾害，也造成一定数量的耕地减少。

预计到2020年，由于上述因素造成的耕地减少将达666.7×104 hm2以上。

3.补充耕地的能力日趋弱化，尤其被建设占用的高质量耕地补充十分困难随着经济的发展，城镇化速度加快，城市边缘的优质土地被大量占用。

而我国的后备耕地资源十分有限，现已不
足666.67×104 hm2，即使我们把这些后备资源全部开垦，人均也还不到0.007hm2。

而这些有
限的后备资源大都在土地质量差、生态环境脆弱地区，这给补充耕地工作带来极大困难。

（二）落实耕地保护政策阻力较大
1.征地制度与征地补偿标准不合理在城市边缘或城镇附近，不同的土地用途之间经济价值
存在巨大反差，强烈刺激改变农地或耕地用途的行为发生；另外，我国现行法律规定对农用地
实行用途管制，对耕地实行特别保护，因此农民集体即使面对转变农地用途就可增加收益的机会，也不能违法改变土地用途。

事实上，这是农民在实行耕地保护政策中所做出的牺牲，却得
不到任何补偿。

然而，在市场机制的作用下，农民以及农村集体经济组织在不能通过正常途径
得到合理补偿的条件下，就会通过与政府的博弈来获取这种利益，从而导致耕地减少。

2.农民集体土地所有权与政府行政权利之间缺乏有效的平衡机制
当前我国的农民集体土地所有权与政府行政权利之间缺乏有效的平衡机制，土地利益关系
含混，因而两种权利经常被人为扩张而发生相互侵权。

一方面，基层政府在利益的驱动下，往
往打着"为了公共利益需要"的旗号，违法滥用行政权力侵占耕地，损害国家和集体土地所有者
的利益；另一方面，农村集体经济组织在追求自身利益最大化的目标下，往往也会扩张土地所
有权权能，如违法将耕地改变为非农建设用地、非法出售集体土地等。

这两方面的侵权行为正
是导致耕地大量减少的重要原因。

3.缺乏有效地耕地保护的激励和补偿措施
我国政府通过强制手段对农地实行用途管制，而在经济上却不给予农民任何补偿，也没有
保护耕地的激励。

尤其在农业生产报酬低、土地利用机会成本高的城郊，农民会自发产生改变
农地用途的动机，而政府却缺乏相应的激励和补偿措施。

这不仅影响了农民收益，也不利于保
护耕地，造成农民盲目从众生产，耕地得到有效保护，不少地方还破坏了生态环境。

在土地政
策方面，只是从总量上控制耕地面积，而缺乏对提高土地粮食产出能力的激励制度。

二、耕地保护对策
（一）实行内涵式挖潜的土地利用方式
目前我国村镇居民点用地16×104km2，人均达到192 m2，比国家标准（人均150 m2）高
出很多。

据统计，如果有效地开展农村闲置浪费土地的开发利用，全国可增耕地400×104 hm2，全国可复垦土地资源还有200×104 hm2 多。

以上三项约合933.33×104 hm2左右，按70%垦殖率计算，约合耕地666.67×104hm2，基本可抵消未来我国需退耕还牧、还林的耕地数。

此外，
我国开发区闲置土地的利用以及城市内部挖潜改造，也可以补充一定的耕地数量。

（二）明确农民集体土地完整产权
在耕地保护中应以明确农民集体土地完整产权为基础，从强制性管理逐步转向市场交易。

也就是说，除不能对抗国家为了公共利益征用外，农民集体土地所有权应具有占有、使用、收益、处置四项基本权能。

在城乡结合部，农地非农用途转换的压力大，政府为保护耕地，可以
尝试把位于结合部区域范围内的农民集体土地统一征为国有农用地，再低价或无偿出租给农民
集体耕种，以所有权的转移限制农用地的非农用途转换，以保护耕地；或者通过协议买断其发
展权，以发展权的转移来限制农地转为非农用地，以达到保护耕地的目的。

（三）积极引导农民根据市场选择生产
政府应及时颁布不破坏耕地基本性状的农作物生产指导目录，并积极作好宣传工作，使政
府关于耕地保护新政策深入到广大农户，鼓励农民根据市场需求在指导范围内合理选择农作物
类别；应加强对产品需求未来走势的分析，积极为农民服务，使农民避免盲目从众生产，并积
极为农民广开销售渠道创造条件；依靠科技进步，为农民提供优质作物品种，提高单产水平。

鼓励农民根据市场调整耕作类别，改善土地条件，提高土地生产力，使广大农民逐步成为既能
适应市场又能自觉保护耕地的现代农民。

（四）改造中低产田，实现易地占补平衡
从资源分布来看，东中部地区耕地质量较好，水热充足，单位面积产量较高。

但按照目前
的耕地生产力水平以及中等以上发达国家的单位面积平均粮食产量，东中部地区的耕地生产潜
力尚未充分发挥出来，有专家估计依照现在的技术水平至少还可以提高20%～30%。

按照这一标准，如果现在东中部地区的粮食平均产量是7500 kg / hm2，经过技术改造挖潜后，平均产量
可以达到9000～9750 kg / hm2。

如果把这些新增加的粮食产量以一定的标准折算成应开发的
耕地数，那么我们不必把仅剩不多的后备耕地资源全部开垦出来，就可以在现有耕地的基础上
达到占一补一，动态平衡，而且这种平衡不只是数量上达到平衡，更重要的是质量上也保证了
平衡。

三、结论
一是尽快开展国家统筹省际间黑龙江省耕地占补平衡规划编制研究。

在国家统筹省际间耕
地占补平衡输出耕地资源调查和评价的基础上，重点研究实施规划的主要目标、实施规划的方
向和重点、输出耕地资源的数量和布局安排、占补平衡指标的交易形式及的管理和规划实施的保障措施等内容。

二是开展国家统筹省际间黑龙江省耕地占补平衡规划数据库建设。

结合国家统筹省际间耕地占补平衡输出耕地资源调查和评价的成果，在综合分析基础上，建立用于国家统筹省际间黑龙江省耕地占补平衡规划数据库。

三是构建黑龙江省耕地占补平衡规划基础数据共享系统平台。

围绕土地资源要素，系统梳理以往土地利用、规划、耕地资源潜力等调查评价、检测的技术规范和数据成果，研究提出数据共享平台建设思路。