环境损害救济文献综述

文献综述
环境损害是现代环境问题的产物，随着环境问题的日趋严重，环境损害救济制度在理论研究和司法实践中得到相应的发展。

与发达国家已经建立比较完善的环境损害救济制度相比，我国的制度建设还处于一个刚刚起步的阶段，其发展远不能满足环境保护和及时赔偿受害人损失的需要。

环境损害实质上是对人类整体之环境利益的损害。

尽管这种损害无法具体归结为单独的个人, 但它对人类整体之生存
安全却构成了实实在在的威胁。

一、国外的法律制度考察
（一）环境损害概念界定
西方一些发达国家的环境法及相关立法中对于环境损害的定义做出了明确阐释，虽然其使用的概念术语有所不同，如“环境损害”，“环境损伤”“自然资源损害”“生态损害”等，并且采取的立法模式、内容表述也不尽相同，但是其中所蕴含的立法理念都具有一致性，即
对于受损生态环境本身的救济应当区别于以生态环境为媒介的人身权和财产权的救济。

2002 年的《俄罗斯联邦环境保护法》第1 条专门规定“环境损害”，把它定义为“因环境污染而造成的引起自然生态系统退化和自然资源衰竭的环境不良变化”。

欧共体委员会1989 年提交的有关“废物损害民事责任”的指令提案第3 条把“环境的物理、化学、生物性能的任何重大退化”界定为环境损害，把“对财产的损害”，即私人财产的损害排除在外。

2004 年欧洲议会和欧盟理事会联合发布的《关于预防和补救环境损害的环境责任指令》第2 条规定: “环境损害指的是对受保护物种和自然栖息地的损害，此种损害对受保护栖息地或者物种的顺利保育状况的延续或者保持产生了重大不利影响...”。

该指令还把“损害”
定义为“可测量的自然资源的不利变化或者可能直接、间接出现的可测量的自然资源服务功能的损伤”。

这一界定正如《欧盟环境民事责任白皮书》所指出的一样，“拟议中的损害不仅包括了对人、财产和场所污染(contamination of sites)的损害,而且也包括对自然的损害,特别是对那些位于共同体内、从生物多样性保护观点看是非常重要的自然资源,”即白皮书中将损害划分为两种不同的类型:环境损害和传统损害。

“如果损害是由被认为是对环境有危险的活动所造成,或者如果损害是通过环境(如空气或水污染)所导致的(传统)损害的这种后果所造成,这类法律就将其纳入环境损害的范畴”而凡是通过环境对诸如健康或财产的损害就属于传统损害范畴。

此外,白皮书还将对生物多样性的损害和以污染场所形式表现的损害归类为环境损害的两种类型。

（二）国外环境损害救济法律制度现状
美国的《综合环境反应、补偿和责任法》（CERCLA）主要规定了排放到环境中的有害物质的治理者、治理行动、治理计划、治理责任、治理费用等问题，建立了比较完备的有害物质反应机制、环境损害责任体制。

根据该法的定义，损害指的是对自然资源的损伤和灭失所造成的损害。

所以，其救济的对象主要是自然资源和环境本身。

欧盟在环境损害民事救济方面所作的努力和改革，对全球性的环境民事责任体制的形成具有重要的影响。

主要由《环境民事责任白皮书》和《预防和补救环境损害的环境责任指令》两部法律文件建立起生态环境损害的救济框架。

白皮书进一步指出环境民事责任的种类及适用范围，即严格责任适用于由固有的危险性活动所造成的损害，过错责任适用于由非危险性活动所引起的对生物多样性的损害。

环境民事责任的重点是控制造成损害的活动的操作者，制定用于评价和处理不同类型的损害的标准，将污染者支付的损害赔偿费用于环境恢复，在环境损害案件中采取促进司法诉讼的方法等等
《预防和补救环境损害的环境责任指令》该指令目的是贯彻符合可持续发展的“污染者付费”原则以实现预防和补救环境损害，指令将导致环境损害的行为限定于“经营者的职业性活动”，其承担责任的范围包括“其经营活动导致的环境损害和由这些活动产生的潜在损害威胁”，无论“经营者是出于过错还是过失”，即对行为人施加的是严格责任。

在严格责任下，行为人要积极采取预防和补救环境损害的措施以尽量避免损害发生，减轻自己的法律责任。

经营者还被课以承担依照该指令采取的预防或补救措施所付出的成本，经营者也应当最终承担评估环境损害以及如果有可能产生风险的话，承担评估该种损害发生的预期危险的费用。

指令同时也明确规定了预防或补救措施的目标和标准以及清理污染场所的标准和目标。

除了对行为人进行立法上的规制外，该指令还确立了提起生态环境损害诉讼的条件和方式。

通过对环境损害概念及范围的界定、标准的评估、预防及补救措施的选择,责任主体、责任类型、责任形式、诉讼途径等的详细规定，欧盟该指令构建了一套生态环境损害责任体制。

《俄罗斯联邦民法典》第 1082 条对自然环境损害的救济规定
了两种具体的办法：一是致害人以自己的资金或劳动恢复或再生被其损害的自然资源和生态环境原有的状态，即我们通常所说的“恢复原状”的救济方式；二是损害者用支付金钱的方式赔偿。

根据《俄罗斯自然环境保护法》第 87 条的规定，无论是自愿赔偿还是根据法院或仲裁法院的判决进行赔偿，致害人都必须按照依法定程序规定的专门价格（TAKCA）和计算损失的专门办法，计算并赔偿其对生态环境所造成的损失
德国的《环境责任法》则是环境损害救济的代表性立法，其最突出的特色乃是确立了因果关系推定、无过失责任原则、受害人的咨询请求权制度以及责任保险制度等。

在法国，环境损害民事救济的重心就是损害赔偿，并建立了环境损害补偿基金制度、环境损害责任保险制度、团体诉讼制度等，还以特别立法的形式确立了特殊活动所生环境污染损害的危险责任。

而瑞典则制定了专门的《环境损害赔偿法》，对赔偿适用的条件、赔偿责任的承担、对可得利益的赔偿、不动产损失的赔偿、环境损害赔偿案件的司法程序等做出了规定。

在日本，环境损害赔偿除了适用民法典的一般规定外，又颁布了《公害纠纷处理法》专门规定环境损害赔偿纠纷的处理程序，同时颁布《公害健康受害补偿法》专门规定身体受害人的补偿问题，并在《大气污染控制法》、《水污染控制法》中设专章规定环境污染损害赔偿问题。

综合看来，各国环境损害救济法律制度的一般状态是：首先，从被动的事后补救性的损害填补转变为注重积极主动地预防环境损害的发生。

其次，在环境损害的填补方面，实行个体赔偿与社会化赔
偿相结合的方式。

二、我国环境损害救济法律制度现状
（一）概念争议
我国理论中凡是提及环境损害,均包含在环境民事侵权损害赔偿理论中。

如马骧聪先生指出:“危害环境的侵权行为,是一种特殊侵权行为,其侵犯的客体包括他人的财产权、人身权和环境权,对环境权的侵犯,是指因违反环境保护规定,污染、损害、破坏环境而损害他人应享有的正常环境质量或环境舒适度”【马骧聪.环境保护法[M].成都:四川人民出版社,1988.141-142.】
曹明德将环境侵权的后果分为两个方面,包括环境污染和生态破坏,但是，接下来仍然是将人身和财产及其环境权益的损害作为损害的结果,这由其对环境侵权所下定义可见:“因行为人污染环境造成他人财产权、人格权以及环境权受到损害,依法应承担民事责任的一种特殊侵权行为。

”【.环境侵权法[M].北京:法律出版社,2000.18.】陈泉生对比英美法系的“妨害行为”概念和大陆法系的“干扰侵害”概念的基础上,再将环境污染和环境破坏行为结合,提出“环境侵害”这一说法。

环境侵害是指:因人为的活动,致使生活环境和生态环境遭受污染或破坏,从而侵害相当地区多数居民的生活权益、环境权益及其他权益,或危及人类的生存和发展的事实【.环境法原理[M].北京:法律出版社,1997.86.】。

陈慈阳教授提出的“环境损害”概念如下:所谓环境损害,系指人为日常的、反复的活动下所产生破坏维持人类健康与安适生活的环境,
而间接损害公众之权利或利益或有损害之虞的事实,亦即以环境作为媒介,损害人民健康或有危害之虞者。

【环境法总论[M].北京:中国政法大学出版社,2003.】
通过上述对环境损害的定义,无论是“环境侵权”“环境损害”都存在一个共同点,就是往往把环境视为致人权益受损之媒介、中介物,然后再将环境损害转化为人的环境权益受损之事实。

基于此，所以往往导致人们对环境损害的救济自然只是对被侵权人的人身和财产的赔偿，忽略了或者说是避开了对环境自身损害的预防和补救。

翟勇先生认为：“完善环境损害赔偿制度应先明确什么是环境损害。

渔民的养殖物因海水污染死亡不是环境损害，因污染造成的海水水质变化才是环境损害，即环境损害是对生态要素的损害。

国家是环境损害赔偿的受偿者，其他因污染而财产受到损失的私人主体获得的赔偿是民法上的侵权赔偿。

环境损害赔偿是赔国家，目的是保护环境和生态，与民法的侵权赔偿制度有所不同，需要单独立法才能使它在程序和实体上都得到完善，仅在民法这一实体法规范中增加几条规定是不够的。

”
因此，对于“环境损害”定义，徐祥民教授提出“环境损害是环境侵害后果的一种, 是环境侵害所引起的以个人为主体的传统权益损害以外的“人类环境利益”的损害。

环境损害的主体是人类, 客体是人类环境利益, 具体内容包括自然的生态价值损害、资源价值损害、精神价值损害、生物多样性丧失、残忍对待生物等五方面。

人类环境利益的公共性决定了民法在环境损害防治上的局限, 环境损
害的防治只能由环境法来完成。

”将传统环境损害“环境侵权”与环境自身损害区别开来，主张并认为只有后者, 也即对环境的直接损害, 不考虑对人身和财产的间接侵害才是所谓环境损害。

（二）环境损害救济的法律制度现状
目前我国的环境立法中，作为基本法的《环境保护法》尚未明
确规定“环境损害”的概念，一些单行法也没有针对具体的生环境要素本身的损害赔偿问题作系统全面的规定，没有规定有效的预防和补救环境损害的途径和方式。

也就是说，目前的环境法及相关法律法规仅处理传统的损害，即人身损害、财产损害和精神损害，而不处理生态环境本身的损害。

实际发挥环境损害救济功能的，主要还是环境法所规定的传统民事责任与行政责任。

传统环境侵权救济在一些特定条件下，可间接起到环境损害救济之作用。

此类民事救济方式，主要有恢复原状、排除妨害、赔偿损失等三种。

具体说来包括行政命令和行政处罚，行政命令包括：责令限期恢复原状、责令限期改正和采取补救措施等；行政处罚包括：警告、罚款、拘留、没收、停业、关闭、扣留或吊销许可证等。

责令限期治理限于污染可以治理、且污染人具有治理能力的情形。

相对而言，罚款是一种适用更为广泛的行政责任方式。

陈慈阳对于环境损害民事救济方面存在的问题进行了总结,突
出的就是对抗双方力量悬殊甚大,这包括败诉危险分配上的不平等、
程序上的不利益与实体上利益不对等、法院活动上之不对等以及当事人特性上之不对等。

【陈慈阳.环境法总论[M].北京:中国政法大学出
版社,2003.】
刘景一,乔世明认为在“环境法将原应由司法机关追究的民事责任转由行政机关追究是由于环境污染和破坏的后果非常严重,必须及时采取制止和补救措施,才能避免造成更大的危害。

而民事法律程序不利于及时、迅速地制止非法行为,所以,我国法律将环境损害的补救性法律责任转由行政机关追究。

”【刘景一,乔世明.环境污染损害赔偿[M].北京:人民法院出版社,2000.314,314.】
蔡守秋教授认为“与欧盟环境指令相较而言,行政措施如:消除危害、恢复原状,则带有明显的滞后性,不利于真正达到对环境损失的弥补，虽有看似利于补救环境损害的措施,但在实践中由于立法没有提供可供遵循的便于操作的方式，往往难以实行。

”【《也谈对环境的损害-- 欧盟“预防和补救环境损害的环境责任指令”的启示》】在我国，台湾地区由于深受日本的影响，环境损害赔偿方面的研究较为活跃。

邱聪智等对公害救济法等问题的理论研究比较系统、深入；陈慈阳在其专著《环境法总论》一书的附录中对环境损害赔偿制度进行了全面的设计。

在大陆法学界，环境法学者大都自 20 世纪 80 年代初开始从加害人的“民事责任”或国家对加害人的“民事制裁”的角度对环境损害进行研究，且着眼点多为无过失责任原则、因果关系推定、举证责任转移、责任方式等。

金瑞林教授著有《环境侵权与民事救济——兼论环境立法中存在的问题》一文，专门从受害人救济的角度，对环境侵权的特征、归责原则、因果关系的判断、举证责任、民事救济的发展趋势以及我国环境侵权民事救济立法的完善等问题
作了系统、概要的论述。

近年来出现了一些专著，如李艳芳编著的《环境损害赔偿》、乔世明主编的《环境损害与法律责任》，都对环境损害赔偿制度进行了深入的研究，尤其是王明远的《环境侵权救济法律制度》，从保护受害人的角度，对环境法发达国家的环境损害民事救济制度进行了地毯式研究，并通过对我国相关制度的分析，提出完善的建议。

曹明德的《环境侵权法》、张梓太的《环境法律责任研究》也分别对环境损害的民事救济作了一定的研讨。

而王灿发教授主编的论文集《环境纠纷处理的理论与实践》一书，对环境纠纷处理机制、诉讼程序和证据、污染责任认定和赔偿范围、污染受害者救济等一系列问题进行了广泛、深入的探讨。

这些著作对我国环境损害赔偿法律制度的完善起到了巨大的推动作用。

但是，这些研究要么着眼于受害人的救济，要么侧重加害人的民事责任。

完整的环境损害不仅包括通过环境对某些权利主体造成的人身或财产损害,还包括生态环境本身遭受到的损害。

上述理论大部分是关于传统的环境侵权法侧重于对人身和财产的损害救济的研究，忽视对环境本身的损害救济。

鉴于我国环境损害救济法律制度的上述缺失，学界对此形成了如下代表性观点：
（1）环境公益诉讼说。

此观点认为，生态环境涉及不特定人的利益，即公益，而国家或政府正好是公共利益的代表，由国家机关作为公共利益的代表向人民法院提起诉讼，要求制止环境损害行为、赔偿生态损失并承担环境损害修复费用。

在具体选择哪类国家机关作为公诉提起机关的问题上，该观点又分化为两派：一是认为作为法律监督机关的人民检察院堪当此任；（参见蔡彦敏：“中国环境民事公益诉讼的检察担当”，载《中外法学》2011 年第 1 期；别涛：《中国的环境公益诉讼及其立法设想》，载别涛主编：《环境公益诉讼》，法律出版社 2007 年版，第 18 页；郭英华、李庆华：“试论环境公益诉讼适格原告”，载《河北法学》2005 年第 4 期。

）
二是认为宜由具有专业优势的环境行政主管部门提起环境公诉。

（参见章礼明：“检察机关不宜作为环境公益诉讼的原告”，载《法学》2011 年第 6 期；李丹：“论环境损害赔偿立法中的环境公益保护——从环境民事公益诉讼的角度”，载《法学论坛》2005 年第 5 期；杜万平：“论《环境保护法》法律责任的修改”，载《法学评论》2008 年第 2 期；吕忠梅：“环境公益诉讼辨析”，载《法商研究》2008 年第 6 期。

）
（2）传统侵权救济说。

该观点认为行政处罚的目的在于预防未来的损害，侵权责任法的功能在于填补已经发生的损害；在侵权责任法视野下，作为环境损害载体的环境要素可能具有独立的经济价值，也可能与传统损害重叠，考虑到环境要素的经济价值与环境价值可能不对等，侵权责任方式中的“保障完整利益的恢复原状在关注受损之物的生态功能上具有巨大的优势”。

（李承亮：“侵权责任法视野中的环境损害”，载《现代法学》2010 年第 1 期。

）
（3）以行政罚款为主导的公法路径之提倡
“行政处罚本来就只是针对将来可能发生的损害事故——通过制裁已发生损害事故的责任人来预防潜在损害事故的发生，而不能填补已经产生的损害”；（李承亮：“侵权责任法视野中的环境损害”，载《现代法学》2010 年第 1 期。

）
还有学者认为：“针对生态利益的损害，法律救济机制主要为私法救济和公法救济……公法救济侧重以惩罚手段，生态利益损害的当事人不能从中得到补偿”。

（王莉：“反思与重构：生态利益损害的侵权法救济机制”，载《重庆大学学报》（社会科学版）2009 年第 6 期。

）陈太清以为“上述观点建立在所谓罚款的“先天”局限性之上，事实上这些“局限性”属于认识偏见；按照罚款制度的应然内涵及其与环境损害救济的匹配程度，行政罚款可以成为环境损害救济的主导方式。

当然，行政罚款应当在环境损害救济目标导向下，作适度改良。

”（行政罚款与环境损害救济——基于环境法律保障乏力的反思）（4）环境损害赔偿的社会化救济说
在环境损害领域，以社会化的救济方式替代民事赔偿等个别化的救济方式，将承担损害赔偿的责任在同种危险制造者之间进行社会性的分散，很多国家实行了诸如环境责任保险制度、环境损害公共补偿基金制度等一系列社会化的损害填补制度。

1、环境责任保险制度是“责任保险的一种，是指以被保险人因污染环境而应当承担的环境赔偿或治理责任为保险标的的责任保险合同”。

关于环境责任保险的投保模式，主要是强制保险合同和任意保险合同的选择问题。

“德国兼用强制责任保险与财务保证或担保制
度,美国和瑞典实行强制责任保险制度；英国则以任意责任保险为原则,仅仅在特别场合下才实行强制责任保险；法国以任意责任保险为主,强制责任保险为辅的环境责任保险制度。

”（阳露昭.刘艳.浅论环境侵权责任社会化问题——从环境责任保险的角度[J].中国环境资源法学评论,2006,(8).305,307.）
可以看出,各国的环境责任保险一般都具有一定的强制性,即以法律的形式规定某些或某类企业必须参加环境责任保险。

2、环境损害公共补偿基金，是指在国家的宏观调控下，通过企业缴费、政府拨款和社会捐助等途径组成的，用于因企业污染致人损害的赔偿、补偿或者用于企业污染治理的专门资金。

“作为一种公共补偿手段，赔偿基金是在受害者直接索赔或者通过责任保险，仍不能填补其全部经济损失时才发挥作用。

赔偿基金的目的在于弥补环境污染受害者的损失，促进社会的公平，实现社会的安定，这是社会价值的体现”。

发达国家在实践中也已经开始尝试利用基金对环境污染造成的损害进行经济补偿，最具有代表性的是美国的“超级基金”和日本的“公害健康受害补偿制度”。

美国 1980 年通过的《超级基金法》规定设立“超级基金”，申请“超级基金”的受害人必须先向责任人请求损害赔偿，只有当责任人无法确定或没有赔偿能力时，才由“超级基金”对受害人进行补偿。

受害人接受补偿后，享有对责任人的追偿权，如果责任人不能确定，则由基金最终承担这一费用。

（王曦.美国环境法概论[M].武汉:武汉大学出版社,1992.）
“日本 1973 年的《公害健康受害补偿法》确立了公害健康受害补偿制度，该制度以污染企业的民事责任为基础，由补偿中心对受害者进行简洁、迅速的补偿。

在加害人明确的情况下，补偿中心对受害人进行补偿后可以向侵权人进行追偿。

其最大的特点是通过补偿基金对受害人进行迅速、及时的补偿，弥补受害人的损失，维护受害人的生存权和发展权。

”（[日]原田尚彦.环境法[M].于敏译.北京:法律出版社,1994.51.）
在当前实践中，无论是环境责任保险、环境损害公共补偿基金，都着眼于环境污染事故造成的受害人人身损害、财产损害和精神损害的经济赔偿，补偿范围大都限定在传统的人身损害和财产损害，而实际上对于环境自身的损害救济依然没有行之有效的救济。

、
（环境侵害是一切对环境产生消极影响、引起各种损害的不良环境行为的总称, 环境侵权则仅指那些由于污染或破坏环境而导致他人人身、财产、精神等传统民事权益受损的行为。

环境侵权只是环境侵害的一个组成部分, 作为民法之一部分, 环境侵权法只救济环境侵害带来之个人民事权益的损害,对于民事权益以外的其他损害的救济则无能为力。

）
目前学界主要在两个层面上使用“环境损害”概念:
一是从损害产生的方式和根源角度定义环境而使用的环境损害概念。

在此层面的使用中, 环境损害是与环境侵害相对应的概念, 意指“以环境为媒介的侵害行为所引起的一切客观损害结果”。

此处“环境”乃是指引起损害结果发生之原因行为的“环境性”( 通过环境媒介发生作用 ) , 至于损害的具体对象和内容, 则不问。

在此层面使用环境损害概念比较普遍。

另一则是从损害对象的角度定义环境而使用的环境损害概念。

这种观点认为环境侵害的后果有两种, 一是以环境为媒介导致的人的人身、财产、精神等传统利益的损害; 二是环境媒介本身所受的损害, 并认为只有后者, 也即“对环境的直接损害, 不考虑对人身和财产的间接侵害”才是所谓环境损害。

这两种不同的“环境损害”概念的差别是显而易见的。

就其范围。