健全防止利益冲突制度推进党的反腐倡廉建设

健全防止利益冲突制度推进党的反腐倡廉建设
作者：王小川姜峰
来源：《党史文苑》2010年第22期
[摘要] 防止利益冲突是国际反腐败领域的重要理念,是反腐败机制设计的理论基础。

防止利益冲突制度是经众多国家反腐败实践反复验证的反腐利器。

本文归纳了防止利益冲突制度的内涵,以美国防止利益冲突制度为例介绍其主要内容。

在分析我国防止利益冲突制度建设现状的基础上,试探性提出对建立健全防止利益冲突制度的几点建议。

[关键词] 防止利益冲突私人利益公共利益回避财产申报
2009年10月,亚太经合组织(APEC)反腐败研讨会在北京举行,主题为“APEC廉政准则——防止利益冲突”,党的十七届四中全会、十七届中纪委第五次全体会议均强调,要“建立健全防止利益冲突制度”,可见,防止利益冲突制度在国际反腐败领域举足轻重的地位,也引起了我党的高度关注,建立健全防止利益冲突制度今后必然成为反腐倡廉制度建设的重要内容。

一、防止利益冲突制度概述
1.利益冲突的概念。

利益冲突原属于政治学范畴的概念,本义是指不同社会成员间的经济利益矛盾和冲突,后经加拿大政府引入反腐败研究领域,逐渐被国际社会认同,演变为反腐败专业术语。

简言之,就是指“政府官员公职上代表的公共利益与其自身具有的私人利益之间的冲突”。

[1]P52掌握公权力的国家公职人员,一方面应该利用人民赋予他们的权力为人民群众谋利益,另一方也具备为自身谋取私利的机会,在具体决策过程中,可能面对是从公共利益出发,也可能是从私人利益出发。

2.防止利益冲突制度。

利益冲突概念,建立在两个基本假设之上,一个是“人性恶”,即国家公职人员可以看成“理性经济人”,不论其道德修养高低,都会受到私人利益的诱惑;另一个是反腐败不仅要靠道德教育和制度惩处,更要减少腐败发生的机会,即不造成利益冲突发生的可能性。

APEC组织认为防止利益冲突概念是指,“公务员要避免任何影响其个人和家庭财物利益的公务行为,避免任何与其职务、职能和责任冲突或容易产生冲突的职位、职责以及金融、商业、信托的或其他相关利益。

”简言之,防止利益冲突制度,是指为确保公职人员运用权力时,完全从公共利益出发,避免私人利益影响,对其公务行为、职务职责等进行限制约束而采取的措施制度。

3.防止利益冲突制度主要内容——以美国为例。

美国把利益冲突看作是最主要的腐败源泉,认为利益冲突的存在会影响政府官员决策客观性,威胁民众对政府信任,因此,美国现代反腐败机制注重“防止利益冲突制度”的作用发挥,其防止利益冲突制度较为健全,在各国中具有代表性。

其主要包括四个方面内容:其一,财产申报。

防止利益冲突,就要明确官员的私人利益范围。

美国《政府官员行为道德法》规定,行政、立法和司法三大机构的工作人员,在任职前、任职过程中每月必须申报其个人以及配偶、子女的财产状况,内容包括各种收益、资产、接受礼品等。

除因国家安全保密需要外,各类申报资料均向社会公开,供民众查阅,接受监督。

对于拒不申报、谎报、漏报者,司法部可对当事人提出民事诉讼,对故意提供虚假信息的人,司法部可提出刑事诉讼。

其二,回避。

通过规范官员职务行为,限制其以权谋私。

美国政府道德标准规定,公共官员不得在与其利益相关的事情上采取任何行动。

举个例子,假设甲官员持有A公司的股票,而A公司参与甲所在单位的工程招标,这种情况下,甲就不能参与此次招标事宜。

其三,资产处理。

如果发现潜在或实际利益冲突,私人利益应服从公共利益。

对官员与公共利益冲突的私人利益要进行处置,形式一般为利益出售、委托等。

如美国原国务卿贝克任职时就卖掉了他所有的股票,以符合“道德改革法”的资格要求。

其四,离职后行为限制。

官员离职之后,虽不再掌握公权力,但其个人影响力及掌握的信息资源是“公权力的惯性持有”,如不加限制,被用作谋取私利,也会对公共利益造成威胁。

美国法律规定,公务员和军官退休后,终生不得代表任何第三方同他以前工作的“特别事情”发生关系;两年内不得代表他人与他以前工作单位发生关系;一年内不得帮助或提供咨询或泄露与其离职前有关的贸易谈判信息等。

[2]P40
二、我国防止利益冲突制度建设现状
从十五届中纪委第四次全会首次提出“利益冲突”概念,到党的十七届四中全会《决定》提出“建立健全防止利益冲突制度”,我国防止利益冲突实践探索逐步深入,制度建设得以开端。

从实践探索领域看,主要做法包括实行公职人员回避制度,通过立法和开展专项检查、专项清理等方法规范和约束公职人员,限制公职人员家庭成员经商办企业等。

从制度建设角度看,我党始终把领导干部作为防止利益冲突的重点,注重领导干部廉洁自律制度建设,颁布的很多政策法规,都隐含着防止领导干部利益冲突的思想。

但我国防止利益冲突制度建设刚起步,建设过程中存在一些不容忽视的问题。

1.对防止利益冲突制度认识不清晰。

有些人断章取义,把“利益冲突”简单等同于社会中的经济纠纷;有些人认为党员干部能够自觉做到个人利益服从人民利益,否认防止利益冲突的必要性;也有些人把党员干部的个人利益与党的整体利益相混淆,认为党没有自己利益,党员干部也就没有自己的利益,也就不存在人民利益与党员干部私人利益的冲突。

要澄清这些模糊,必须明确以下几点:其一,利益冲突不是经济纠纷,而是专业的反腐败领域概念,用来研究公务行为与官员私人利益相关时,如何确保官员公共利益出发,而不受私人利益影响。

其二,个人道德修养是自觉性的基础,是动态变化的,具有不稳定性,不能把党员干部廉洁从政的希望完全寄托于自觉性。

只有把
党员干部当做具有趋利避害本性的“理性经济人”,建立防止利益冲突制度,才是党风廉政建设的可靠保证。

其三,党章申明,党员干部个人利益要服从党和人民的利益,这就肯定了党员干部个人利益的存在,所以在我国提出利益冲突的概念也是成立的。

2.防止利益冲突制度体系尚不健全。

虽然我国明确提出“防止利益冲突”概念较晚,但在这方面的实践探索一直没有停止,颁布了很多隐含防止利益冲突原则的法规,但这些法规零散分布在各类文件之中,没有形成完整的体系。

财产申报方面,1995年颁布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》,2001年颁布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》等。

回避和行为限制方面,1997年颁布的《领导干部廉洁从政若干准则》规定,领导干部“禁止私自从事营利活动……禁止利用职权和职务上的影响为亲友及身边工作人员谋取利益”,《公务员法》规定,对与本人及亲属有利害关系或可能影响公正执行公务的情形要回避。

离职后行为限制方面,党的十七届四中全会《决定》中提出,“进一步规范离退休干部……任职行为”,《刑法修正案(七)》规定,“离职的国家工作人员……”利用国家工作人员职权或者地位形成的便利条件受贿的,适用“利用影响力受贿罪”。

3.防止利益冲突制度作用发挥不明显。

制度作用的发挥依赖于持之以恒的严格执行。

我国防止利益冲突制度大多体现在党纪文件之中,制度设计不科学、执行力不高的问题普遍存在,制约了其作用效能的发挥。

当前,违反防止利益冲突原则现象仍广泛存在,少数领导干部为配偶子女、亲友和身边工作人员谋取不正当利益,一些地方出现“官商勾结”“投资入股”等问题,而且在工程建设招标、房地产开发、矿产资源开发等领域违规操作还比较严重。

三、建立健全防止利益冲突制度的建议
1.加强防止利益冲突理论研究。

我国一贯注重防止利益冲突实践,已初步形成一套以领导干部廉洁自律为核心的有效做法,但对防止利益冲突的理论研究却严重滞后于工作实践,难以适应防止利益冲突实践的现实需要,因此,加强防止利益冲突理论研究十分必要。

第一,应深入研究防止利益冲突制度发挥预防腐败效能的作用机理,改变我国预防腐败重思想教育轻制度规范的现状。

第二,应总结分析各国防止利益冲突的主要做法,有选择性的吸收借鉴国外有益经验。

第三,应弄清防止利益冲突制度与我国廉洁自律规定的联系与区别,为制度创新明确方向。

第四,应着重研究防止利益冲突制度与社会经济体制的关系,探索适合我国国情的防治利益冲突制度。

2.完善防止利益冲突法规体系。

美国专门颁布《防止利益冲突法》、加拿大出台《加拿大公共人员利益冲突与离职后再就业准则》、英国制定《公务员管理准则》,而我国防止利益冲突规定零散分布在各种党纪文件中,“旧、繁、粗、缺”,执行难度大,难以发挥出应有的作用。

所谓“旧”,即颁布时间久,不满足现实工作需要;“繁”即内容重复繁杂,缺乏权威性;“粗”即原则要求
多、具体措施少,可操作性差;“缺”就是缺少一部“管总”的廉政法规。

要解决好以上现实问题,应加快推进反腐倡廉制度创新,加强对建立中国特色利益冲突制度的理论研讨论证,搞好制度建设顶层设计,探索有中国特色的防止利益冲突制度体系。

3.把防止利益冲突制度建设与惩防体系建设结合起来。

《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中提出,“规范国家工作人员从政行为制度”,“探索制定公务员从政道德方面的法律法规”,“完善领导干部重大事项报告和收入申报制度”。

从本质上看,这些制度和法规就是对公职人员公务行为、职务职责等进行限制和约束,与防止利益冲突理论思想上具有高度一致性。

因此,应把防止利益冲突制度建设和惩防体系建设紧密结合起来,充分利用国家加快推进惩防体系建设的契机,把防止利益冲突制度建设作为反腐倡廉基本制度的重要组成部分,建立健全以财产申报、回避、资产处理、离职后行为限制为主要内容,适合中国特色社会主义市场经济条件的防止利益冲突制度,而防止利益冲突制度的完善过程,也就是对惩防体系建设加快推进的过程。

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参考文献:
[1]楚文凯.关于借鉴国外防止利益冲突做法的思考[J].中国检察,2006(14).
[2]何勇.新时期领导干部反腐倡廉教程[M].北京:中共中央党校出版社,2007.
[3]陈章联.美国制约权力的几点做法[J].资治文摘,2008(11):64.
责任编辑马永义。