【发改研究】关于上海工业及研发用地容积率的探讨

【发改研究】关于上海工业及研发用地容积率的探讨
内容摘要：在工业用地的开发管理中，容积率指标是土地开发强度的重要体现，它直接决定着工业用地开发利用的空间集约程度。

上海工业及研发用地管理长期以来都对容积率指标有着明确的控制政策，但是当前的工业及研发用地容积率控制政策是否合理，政策是否有可以优化的必要和方向都是值得研究的问题。

本文通过梳理上海工业用地容积率现状及相关管控政策，对上海工业及研发用地容积率控制政策提出了相应判断和优化方向。

（图片来源于网络）
一、上海工业及研发用地容积率管控政策梳理
（一）管控政策沿革
《上海市城市规划管理技术规定》是上海最早的关于控制工业用地开发强度的文件，文件规定工业用地容积率内环内控制在3.0以下，内外环控制在2.0以下，外环外控制在1.2以下。

2004年国务院对开发区进行整合撤并，为推进工业向园区集中，提高土地利用效率，上海出台了《关于本市郊区工业用地规划指标核定的若干意见（试行）》（沪规区〔2004〕1067号）。

该意见指出，适合以多层厂房生产的行业，其工业用地容积率可按不超过1.5控制。

该意见把郊区工业用地的容积率从原来规划的1.2提高到了1.5。

为倡导节约使用土地，郊区工业用地除有特殊工艺要求的产业外，容积率不得低于0.6。

这一规定明确了郊区工业用地容积率控制在0.6-1.5之
间，允许研发、中试等功能根据个案进行申报，这为郊区工业用地转型提供了可能。

随着郊区工业园区的进一步发展，上海出台《关于进一步加强土地集约利用，合理核定郊区工业用地规划指标的意见》（沪规区〔2008〕287号）。

该意见指出，郊区工业用地除有特殊工艺要求的产业外，容积率一般不得低于0.8；为鼓励建设多层厂房，适合以多层厂房生产的行业应按容积率不高于2.0控制；对于生产工艺允许或带有研发、中试等内容的工业用地，按容积率不高于3.0控制。

这客观上提升了工业用地容积率，设定下限0.8，提高上限至2.0，局部3.0。

在2004-2009年期间，虽然工业用地容积率逐步上调，但高度仍然维持在24米以下。

因此部分工业用地在自持土地上增建办公楼，满足自身的研发办公需求。

当然，也出现了部分利用容积率增加，以厂房形式增建的、用于出租的办公楼宇。

这种现象的出现，客观上造成政府土地收益的流失以及工业园区内部工业、办公、居住相互混杂，难以管理的尴尬局面，同时也对正常通过招拍挂建设的办公市场带来较大的冲击。

2011年，上海出台《上海市控制性详细规划技术准则》（沪府办〔2011〕51号发），提出增加工业研发用地（M4）和科研设计用地（C65），以对工业园区内的土地功能加以区分，避免土地收益流失。

但这两类用地区分界线较为模糊：工业研发用地（M4）指的是各类产品及其技术的研发、中试等设施用地，出让方式按工业用地出让；科研设计用地（C65）指的是科学研究、勘测设计、观察测试、科技信息、科技咨询等机构用地，出让方式按C类用地出让。

在相关土地操作细则未及时出台的情况下，上述模糊的界定也造成大部分工业用地转型更多地选择操作更为简便、不用进行招拍挂的工业研发用地（M4）的形式进行出让开发，仍然没有解决工业、办公、居住混杂、政府土地收益流失的问题，因此M4政策实施一段时间后逐渐失效。

2011年上海出台《关于进一步促进产业园区建设相关规划管理工作的通知》（沪规土资详〔2011〕803号），文件明确产业园区控规编制的容积率上限是2.0，特殊情况允许容积率上限3.0。

文件同时规
定了工业用地不得随意调整容积率、建筑高度等规划参数。

对于符合产业发展导向、地区规划控制、环境保护要求且不影响相邻基地合法权益的产业项目，经区县政府认定，实施集体决策同意后，可按规定程序调整。

同年出台的《关于委托区县办理农转用和土地征收手续及进一步优化控制性详细规划审批流程的实施意见》（沪规土资地〔2011〕1023号），指出容积率大于2.0（且不大于3.0）或建筑高度大于30米（且不大于60米）的研发等特殊项目，应当经区县政府认定后，在任务书备案中予以注记、明确，但研发项目试点性质比较浓厚。

2012年上海推出《关于贯彻住房城乡建设部〈建设用地容积率管理办法〉有关控制性详细规划容积率管理的实施意见》（沪规土资详〔2012〕403号）。

该意见指出，为鼓励集约节约用地，盘活存量，对于104工业区块内已出让或划拨工业用地提高容积率应整体控制，容积率按0.8-2.0进行弹性控制；严禁在工业用地上建设工业别墅；未建设或竣工验收后未满两年的，不得调整控制性详细规划容积率指标；竣工验收后满两年的，按1023号文执行。

尽管这一实施意见是针对工业用地容积率调整，但应看到其背后也考虑了如何避免在工业用地上做办公空间的问题。

2013年，上海出台《关于增设研发总部类用地相关工作的试点意见》（沪规土资地〔2013〕1023号），统一了工业研发用地（M4）和研发总部用地（C65），明确C65可以定向出让，避免了重新招拍挂的风险。

同时，明确了C65的使用范围：104区块内，严格限制规模，适度发展研发总部类产业；195区域保留工业用地，鼓励转型发展研发总部类产业。

开发指标方面，容积率最高可按不大于3.0控制，建筑高度最高按不大于60米控制。

此外，还明确了C65的土地出让价格与管理政策：地价高于工业用地（按不低于地块所对应的工业基准地价的1.5倍执行）；采取弹性年期的出让方式；自持比例高，除园区开发主体（特指全资国有开发主体）投资建设外，项目类的土地不得分宗转让，房屋不得分幢、分层、分套转让，受让方出资比例结构、项目公司股权结构不得变更。

该文件对开发主体要求较高，风险较大，
而全资国有主体又由于其资金有限，无法承担全部开发任务，因此整体市场反应平淡。

2014年上海出台《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（试行）》（沪府办〔2014〕25号）。

该办法针对存量工业用地调整，进一步提升指标，“研发总部类用地开发强度按照同地区商务办公用地标准制定……最高容积率不超过4.0”，并且调整细化了土地出让政策，提高了研发总部类用地的地价，增加了政府土地收益，避免国有资产流失，规定把研发总部类用地分为3类：一是产业项目类，规定外环线以外地区不得低于相同地段工业用途基准地价的150%，外环线以内陆区不得低于相同地段办公用途基准地价的70%；二是通用类用地，规定市场评估地价不得低于相同地段办公用途基准地价的70%；三是商务办公等经营性用途用地，规定其地价不得低于相同地段同用途的基准地价。

此外，该办法还对自持比例要求进行了修正，对非重点地区降低了自持比例，鼓励全资国有开发主体以外的单位参与。

其中，104区块及195区域内的研发总部类用地均应以产业项目类自用为主；研发总部通用类用地可以出租，但开发单位须持有70%以上的物业产权，剩余部分可以分割转让；存量工业用地转型为商务办公用地的，开发单位须持有50%以上的物业产权；转型为教育、医疗、科研、养老等用途的，房屋不得分割转让；位于区县政府确定的重要特定区域内的，开发单位须持有全部物业产权。

这一办法的出台，首先确保了在104区块、195区域范围内工业用地转型后的产业属性，避免了过量的办公用地对办公市场造成冲击。

但也应看到，上海仍在尝试工业用地向办公用地（C8）的转型。

2016年，上海出台《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（沪府办〔2016〕22号）》，文件明确了工业用地转型过程中的实施细则，其中工业用地转型为研发总部类用地时，容积率最高不超过4.0。

符合自行开发条件的零星工业用地转型，转型时应提供不少于10%的建设用地用于公益性设施、公共绿地等建设；无法提供用地的，应无偿提供不少于15%的经营性物业产权定向用于公益性用途。

同时，还出台了《关于加强本市工业用地出让管理的若干规定》（沪府办〔2016〕
23 号），明确了未出让工业用地的容积率不大于2.0，调整为研发总部类用地的，容积率不大于4.0。

综上，当前上海全市工业及研发用地规划容积率控制如下：对于一般工业用地，容积率上限为2.0。

对于转型为研发的用地，容积率上限为4.0。

（二）管控政策特点
1、强调上限控制。

政府在制定针对工业用地开发的容积率管控指标时，通常会选择控制上限或下限两种方法。

在一些经济相对落后的地区，政府部门为了督促开发商达到一定的开发强度，保持应有的土地集约利用水平，往往选择控制下限。

而上海作为经济发达城市，政府部门对开发活动主要的控制考量往往是出于不要突破环境容量上限，要求土地有更高的空间利用效率，不要给周边环境造成更多影响。

因此，长期以来，上海的工业用地管控政策都是在控制容积率上限。

2、平均容积率没有突破控制指标。

上海全市现状工业用地平均容积率均较低，仅为0.5，反映出当前全市传统制造业的土地使用方式依然较为粗放。

通过对历年《上海市产业用地指南》的梳理，近年来随着产业能级的提升，工业各行业的容积率指标值呈现逐步提高趋势，但基本都控制在2.0以内。

而全市规划工业用地的平均容积率为1.3，说明目前的工业用地容积率控制指标可以满足企业的使用需求。

全市规划研发用地的平均容积率为1.9，远低于控制上限4.0，这主要是因为当前已批的C65用地主要位于外环线周边和郊区，开发强度要求不高。

考虑到未来会有更多的研发用地位于中心城的重点区域，4.0 的控制上限是符合当前和未来需求的。

3、存量工业用地企业自主转型升级的积极性不强。

根据《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》（沪府办〔2016〕22号）规定，企业在进行零星工业用地转型时，需提供不少于10%的用地或15%的地上经营性物业产权作为公益性设施。

转型为商业、办公等经营性用途的市场评估地价，不得低于相同地段同用途的基准地价。

工业用地需按照规划提高建筑容积率的，市场评估地价不得低于相同地段相应用途基准地价。

企业在评估转型所需要的经济成本后，会更倾向于维持
土地使用现状。

现行的政策既无法调动企业的转型积极性，也不利于城市更新的顺利推进。

4、工业用地转型以工业用地（M）向科研设计用地（C65）为主。

在上海工业转型的过程中，政府尝试了多种用地类型，包括工业研发用地（M4）、总部研发用地（C65）以及商务办公用地（C8）。

工业用地转型的多种可能性，其实背后隐含着对效益的评估和考量。

通过对M4、C6
5、C8等几类用地从价格、容积率、限高、自持比例等方面进行比较，可以看出政府与市场在这个过程中的利益博弈。

尽管转型为商务办公用地能有效提高政府的土地收益，但是招拍挂所带来的风险使市场望而却步；而工业研发用地（M4）尽管能规避招拍挂所带来的风险，但由于其工业用地属性，政府增值收益流失，也使得这一地类逐步退出使用。

因此，政府提出一种临界于工业研发用地（M4）和商务办公用地（C8）的地类，即总部研发类用地（C65），但其政策仍处于逐步完善的过程中。

一方面，它采用定向供地的方式，规避了商务办公用地的招拍挂风险；另一方面，C65地价不得低于同地区工业用地的150%或商务办公用地的70%，既提高了政府收益，也降低了开发主体成本，易于促成土地的转型。

当然，为了防止工业用地转型变成新一轮的商业地产炒作，政策还考虑了开发的自持比例问题，避免对周边办公市场造成冲击。

其实在这个过程中，政府与市场不断地在寻求利益平衡点。

地价高的地类转型风险也高，但低地价又使得政府土地收益无法保障，因此定向供地、价格略微上浮的总部研发类用地（C65）便成了政府与市场的平衡点。

二、上海工业及研发用地容积率控制的优化方向
1、不宜提高工业用地容积率控制上限。

综合来看，目前上海工业、研发用地的容积率指标基本可以满足全市产业发展的实际需求，如果贸然提高容积率控制上限，可能引发许多负面影响。

一是难以约束企业。

当前全市存在着大量现状工业用地自发转变使用功能的情况，全市734平方公里工业用地中，实际工业用地面积约600平方公里，这就意味着20%的用地已不再从事工业生产，而是转变为办公、商业等其他功能。

如果企业将新增空间挪作他用，将违背政策的初衷，从而对正常的办公、商业市场带来冲击。

二是影响市场预期。

目前存量工业用地的回购成本远高于出让价格，不仅企业缺乏调整的动力，政府部门也难以展开工作。

如松江区工业用地回购成本约为120-150 万元/亩，而出让价格约为60-100万元/亩。

如果允许提高容积率，企业将倾向于继续自持土地，更加缺乏自发转型的积极性，政府回购土地的难度也将增大。

三是增加寻租空间。

《上海市城市总体规划（2017-2035年）》已经明确了规划建设用地总规模控制在3200 平方公里以内，规划工业用地占比控制在10%-15%，这意味着未来上海将至少有254平方公里左右的工业用地转型。

根据最新的《盘活存量工业用地实施办法》，工业用地转型过程中，企业不仅需要补缴土地出让金，还需要提供10%的用地或15%的建筑面积作为公益设施，企业在实际操作中普遍积极性不高。

因此在转型规划的编制中土地权利人往往试图通过各种方式来减少自己的损失，如提高转型后的经营性用地容积率，或通过其他手段抵扣公益性设施。

提高工业用地容积率的管控上限将会进一步提高企业博弈的筹码，增加规划审批机构自由裁量权，从而导致新的管理难题。

2、容积率控制应上限与下限结合设置。

在实际操作过程中开发商为了节约建设成本，往往不愿意增加建筑的层数，从而降低了容积率,实际开发强度往往小于规划给定的开发强度。

因此，规划的工业地块容积率由于没有设置下限，仅具有参考意义，现状实施往往小于规划值。

全市现状工业用地平均容积率仅为0.5的数据也说明上海的工业企业发展是不均衡的，大量195地块、198 地块的发展水平与国家级工业园区相比存在较大差距。

未来规划应当鼓励成熟工业区内的企业适
当提高地块的建筑密度和容积率，工业用地容积率管理政策可以采用上限与下限结合设置的方式。

3、对零星工业用地转型政策作进一步研究。

目前，零星工业用地转型有两种方式：一种是收储后转型，另一种是自主转型，即在满足政策要求的情况下，原土地权利人采取存量补地价的方式，按照规划用途自行开发工业用地。

通过分析收储后转型和自主转型两种模式下不同开发主体的利益与风险，可以得出零星工业用地转型推进不力的原因：一方面，工业用地转型的主要方向就是总部研发、商务办公，在当前全市商办设施已经供大于求的形势下，规划审批部门对待工业用地转型为商办用地的规划调整较为谨慎；另一方面，土地权利人转型积极性不高的主要原因在于存在大量违法使用工业用地的情况（前文已经提到，目前大约有20%的工业用地已自发转型为研发、服务功能）。

当大量工业用地违法使用的情况被默认时，自主转型的方式很难吸引到零星工业用地的土地权利人。

与其说转型过程中的土地交易成本过高，不如说是工业用地违法使用成本过低。

为此建议：一是引导和鼓励工业用地用途变更规范化。

对现有工业用地盘活政策进行综合评估，在此基础上逐步简化盘活工业用地的政策框架。

对于符合发展规划导向的土地用途变更应给予更大支持，可采用简易程序的方式引导其合法规范转性，并在规划调整、补地价支付方式上采取更灵活的方式，形成政策的示范效应。

二是联合执法倒逼私自变更用途的土地程序合法化。

通过部门联动和综合执法，摸排全市开发区内已私自用途变更的土地情况，并在此过程中固化土地利用违法的证据。

通过政策宣讲、限期整改等方式倒逼其土地使用合法化。

对于影响恶劣的土地用途变更行为，可采取法律手段形成震慑效应。

作者：詹水芳，上海市发展改革研究院城市区域经济研究所副所长。

来源：上海市发展改革研究院。