在构建全国统一大市场中强化竞争政策基础地位

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在构建全国统一大市场中强化竞争政策基础地位
2022年4月，《关于加快建设全国统一大市场的意见》正式发布，明确提出要“加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场”。

建设全国统一大市场是我们党在新的历史起点上，顺应经济发展客观规律和国内外经济形势新变化作出的主动选择，是构建新发展格局的基础支撑和内在要求。

当前，全国统一大市场建设已取得显著进展，但是我国市场仍大而不强，公平竞争的市场环境尚未定型。

只有坚持问题导向，以保护和促进公平竞争为关键抓手，不断破解建设全国统一大市场面临的难点和堵点，才能将我国拥有的超大规模市场和内需潜力，转化为构建新发展格局、参与国际竞争合作的支撑和优势。

一、准确把握统一大市场与竞争政策之间的关系
统一大市场是指在一个国家或者一个区域范围内，基于社会分工和市场经济发展形成的各地区市场相互开放、规则统一、公平竞争、循环畅通的一系列市场制度安排。

统一大市场不仅是一个空间地域概念，更是政府以保护和促进公平竞争为关键抓手，不断提升经济治理能力和水平的制度安排和改革进程。

竞争政策是促进和保障公平竞争的政策措施和制度体系的总和，其主要目标在于着力消除市场壁垒，建设统一开放、竞争有序的现代市场体系，
使市场在资源配置中发挥决定性作用。

建设统一大市场和实施竞争政策都涉及对政府和市场关系的调整，两者相辅相成。

统一大市场需要竞争政策为其保驾护航，同时建设统一大市场的进程也会实质性地强化竞争政策的地位和作用。

统一大市场和竞争政策都是通过确立公平竞争的规则来保障市场机制有效运行。

建设统一大市场的出发点和落脚点就是要发挥市场配置资源的决定性作用，通过价值规律、供求规律和竞争规律的驱动，在全国范围内有效、迅速配置资源，促进社会生产、交换、分配和消费的畅通循环。

只有确立公平竞争的规则，才能从根本上破除阻碍资源自由流动的体制机制障碍，才能保证不同经营主体平等地获得资源，推动资源依据市场价格和市场竞争实现效益最大化和效率最优化。

公平竞争为市场在资源配置中发挥决定性作用提供重要保障，是市场机制高效运行的重要基础。

统一大市场和竞争政策的内在逻辑都是在法治轨道上筑牢市场经济运行的体制基础，通过消除市场壁垒、维护公平竞争，不断强化市场制度规则统一、监管执法公平统一，不断增强监管的稳定性和可预期性，从而更加有效地发挥并提升市场配置资源的功能和效率。

统一大市场和竞争政策都是通过持续推进改革来更好发挥政府的作用。

建立统一开放、竞争有序的市场体系，不仅是指土地、劳动力、资本等生产要素及产品和服务的优化配置及自由流通，更
唐　宇
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涉及转变政府职能、改进行政管理方式、实现公平执法、加大监督力度等政府治理层面的问题。

统一大市场的构建和竞争政策的实施都内在要求并客观推动政府实现职能转变和体制机制改革，从而更好发挥作用。

政府要向市场放权，放宽市场准入控制、取消价格管制，减少对资源的直接配置，把能够由市场配置的资源交给市场。

打破行政性垄断就是要通过破除属地管辖的弊端，限制地方政府的保护倾向，降低区域经济的协调沟通成本，增强区域间经济发展的协调性。

维护公平竞争的市场环境要求政府通过立法制定规则为市场各参与方划清底线、设置“红绿灯”。

政府通过强化监管职能，制止各种排除、限制竞争的市场行为，保障市场交易有序进行、市场竞争机制正常发挥作用。

统一大市场和竞争政策都是通过对接并引领国际规则来进一步提升制度型开放水平。

建设统一大市场不仅要持续推动国内市场高效畅通和规模拓展，还要注重内外规则相融，提升制度型开放水平。

公平竞争是国际经贸往来的重要基础，公平竞争制度是国际经贸规则的重要内容。

推动国内市场对接国际高标准市场规则，最重要的就是积极主动适应国际竞争规则的演变逻辑和发展趋势。

在更大范围、更宽领域、更深层次实施对外开放，构建既立足本国发展实际、又与国际高标准通行规则对接的竞争法律制度和竞争监管模式。

以统一的国内市场为内核形成对全球先进资源要素的强大引力场，创造参与国际竞争与合作的新优势。

与国际市场接轨的同时，积极推动本国成熟经验与成功做法“走出去”，从规则制定的“跟跑者”“并跑者”逐步升级为“领跑者”，不断增强参与国际经济治理的话语权。

二、建设全国统一大市场，维护公平竞争面临的突出矛盾
当前，我国超大规模市场拥有121万亿元经济
总量、1.7亿户经营主体和14亿消费者，资本规模仍在迅速壮大，市场生态加速重塑，竞争格局愈加复杂。

建设全国统一大市场在取得重要进展的同时，仍面临突出矛盾。

地方保护和行政性垄断导致区域封锁和市场分割。

政府对经济活动的过多干预，不仅会导致经营主体的积极性受到压制，同时也会人为地割裂全国统一市场。

特别是在区域发展不平衡、经济下行压力加大的情况下，行业部门的保护政策、省域层面的产业倾斜以及各种税收、产权交易政策洼地、“为增长而竞争”的地方发展战略等，其本质都是某一部门或某一地方为短期发展和局部利益而实施的垄断行为。

从大量行政性垄断的表现来看，行使行政权力是形式，谋取经济利益是本质。

行政性垄断已成为妨碍全国统一大市场建设的重要制约因素。

中小企业平等参与市场竞争的权利未得到充分保障。

中小企业发展仍面临诸多困难和挑战。

中小企业平等使用生产要素、公平参与市场竞争和同等受到法律保护的权利未得到充分有效保护，“卷帘门”“玻璃门”“旋转门”等隐形门槛依旧阻碍和制约着中小企业做大做强。

平台经济等新业态和新领域复杂隐蔽的不正当竞争行为正在演变成新形式的市场壁垒。

平台经济领域的不正当竞争行为更加复杂多样，更具隐蔽性和危害性。

强制“二选一”、大数据杀熟、自我优待等利用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等排除或限制竞争行为，导致资源错配，损害了中小企业和消费者利益。

随着互联网交易平台的发展壮大，头部平台为保住客户与流量，相互屏蔽、“互建高墙”。

数字平台的封禁行为割裂了网络的整体性，将平台自身利益凌驾于用户权益之上，在本应联通全国的线上交易平台上筑起新形式的市场壁垒，从线下横向区域壁垒演变成线上纵向平台壁垒。

上述问题只有在坚定推进统一大市场建设、
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切实强化竞争政策基础地位的过程中才能得以解决。

立足新发展阶段的实际国情，坚持问题导向，以保护和促进公平竞争为核心，充分发挥竞争政策的作用，推进建设全国统一大市场，更好服务于构建国内国外双循环新发展格局。

三、充分发挥竞争政策的作用，加快建设全国统一大市场
一是从全局和战略高度做好顶层设计和系统推进，强化中央层面的主导地位和权威性。

建设全国统一大市场与强化竞争政策基础地位都是事关全局的系统性、深层次变革。

只有坚持系统思维、全局谋划，才能做到“全国一盘棋”统筹推进各项工作。

首先，发挥中央层面立法对改革的引领作用，做到立法和法律适用的统一。

加快统一大市场法规及标准的建立和修订，弥补规则空白和漏洞，切实增强制度规则的系统性和针对性。

应以上位法形式规定全国统一大市场的运行原则，并落实到各部门法、行政规章、地方法规等各规则层面，做到上下统一，全国各地一致。

司法机关在法律适用上，要依法办事，按同一标准办事，提高司法公信力，打造公平正义的营商环境。

其次，加大中央各部门统筹协调力度，强化政策协同，力避“合成谬误”。

梳理整合现有机制，增强全局观、系统性、权威性，强化国务院反垄断委员会、公平竞争审查部际联席会议制度、反不正当竞争部际联席会议等相关机制。

加强各类政策协调配合，开展各项政策措施的一致性评估，在统筹兼顾中形成合力。

再次，构建科学有效的统一市场评估机制，奖惩分明推动各方抓好贯彻落实。

结合我国已开展的市场竞争状况评估以及创立市场竞争指数的相关实践和探索，建立统一大市场的政策实施评估体系，优化指标与评估方法，充分发挥监督抽查的激励和约束作用，明确改进方向。

二是增强公平竞争审查的刚性约束和反行政性垄断执法的威慑力，切实破除地方保护和行政性垄断。

行政性垄断不仅显著增加了经济运行的制度性交易成本，还严重损害了政府公信力。

既要把破除地方保护和行政性垄断作为建设全国统一大市场的重要着力点，又要将其作为推动政府职能转变、提升政府宏观经济治理水平的关键抓手。

首先，强化公平竞争审查的刚性约束，提升产业政策与竞争政策兼容性。

健全公平竞争审查制度体系，逐步推动公平竞争审查从分散、自我审查向集中、第三方专业审查转变。

建立会审制度和公平竞争审查信息平台，将行政部门的自我校正置于外部约束之下。

加快清理不合理的行业准入、资质标准和产业补贴，建立竞争政策与产业政策等经济政策之间的沟通协调机制，确保行业主管部门在制定和实施产业政策的过程中贯彻公平竞争的理念，加快政策导向从“选择性产业政策”向“功能性产业政策”和“普惠性产业政策”转变。

其次，提升反行政性垄断执法的威慑力，建立健全行政性垄断法律责任体系。

加强滥用行政权力排除、限制竞争执法，明确规则界限，加强行为规范，强化监管权威。

及时披露执法信息，充分发挥案例警示作用。

统一行政垄断的法律责任，明确受罚主体，实施行政性垄断行为的相关行政主体以及因行政性垄断行为而获益的主体均应承担相应的责任。

从目前以“上级机关”为中心构建的内部化、简单化的行政性垄断法律责任体系向以“反垄断执法机关”为中心构建的立体化、精细化的行政性垄断法律责任体系转变。

再次，将改善营商环境作为地方政府的重要政绩指标，推动政府职能转变。

鼓励各地争当优化营商环境的排头兵、先行者，以评促建，引导形成优化营商环境的良性竞争，将营商环境改革推向纵深，进一步激发经营主体活力和动力。

支持各地主动对接全球高水平竞争监管规则，对标世界银行最新公布的宜商环境评价指标，从促进市场竞争的法规质量、促进市场竞争的
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公共服务充分性以及促进市场竞争的关键服务效率三个方面，完善竞争监管规则体系、提高竞争监管效能，推动政府职能转变。

三是强化对“以大欺小”垄断行为的竞争监管，完善反垄断豁免制度，支持中小企业参与竞争。

营造公平竞争的市场环境，支持鼓励中小企业发挥优势，凝聚共识为其提供稳定预期，是促进中小企业发展的根本所在。

首先，着力制止大企业利用优势地位以大欺小，保障中小企业的平等权利。

加强对重点领域和重点垄断行为的针对性监管，强化规范和警示。

加大对公用行业、民生保障、科技创新、数字经济等重点领域的强制交易、滥用收费、搭售商品、附加不合理交易条件等重点垄断行为的执法力度。

持续加强经营者集中反垄断审查，防止“掐尖式并购”，推动形成大中小企业良性互动、协同发展的良好格局。

其次，完善中小企业反垄断豁免制度，鼓励中小企业发挥优势。

完善垄断协议豁免制度，细化中小企业的认定标准，进一步明确豁免管辖、咨询、申请、审查和后续监管等程序规则，探索建立中小企业集体谈判豁免制度安排。

落实中小企业出口价格协议豁免的监督管理和支持职能，为在国外应对反垄断诉讼的中小企业提供国家层面的支持和保护。

再次，加强竞争宣传倡导、凝聚公平竞争共识，为中小企业发展提供稳定预期。

深入开展反垄断法、反不正当竞争法的宣传解读，以案释法充分发挥典型垄断案件的警示和示范作用。

加强竞争合规倡导和竞争文化培育，推动形成促进公平竞争的普遍共识和社会氛围，为中小企业的创立和发展创造良好的社会环境，提振信心、稳定预期。

四是提升平台经济常态化监管水平，积极参与全球治理，提升数字经济国际竞争力。

在推进建设全国统一大市场的进程中，既要发挥平台经济提高社会资源配置效率、促进国民经济高效循环的重要作用，又要在监管规范中引导平台企
业“有为”又“有畏”。

首先，构建统筹协同高效的常态化监管体系，建立动态监管调节机制。

推动制定数字经济法，构建全面的法律监管规划和框架，围绕新问题、新趋势完善各项法律法规及相关制度。

加强反垄断与消费者保护、个人信息保护和数据安全、数字内容生态治理、新就业形态劳动者权益保障方面的监管协作，强化部门信息共享，厘清监管边界，防止反垄断被泛化运用。

确立数字平台垄断治理的动态调节标准，推动建立数字平台竞争监管动态调节机制，完善监管抽查、日常监管、正向激励、违规处罚等相关举措。

推动监管手段数字化转型，加强数字市场风险预警监测，提高重点领域和主体风险识别预警能力，及时发现苗头性、倾向性、潜在性问题。

其次，激励引导平台企业发挥主体地位与能动性，压实平台主体责任。

全面实施平台企业主体责任清单制度，明确平台主体的责任边界。

定期发布市场竞争状况评估报告，及时对外发出预警，引导平台企业建立以垄断风险识别、评估、提示以及控制为中心的合规内控机制，鼓励自查自改。

健全资本投资和经营者集中风险监测预警机制，推动平台企业并购合规建设。

畅通消费者投诉机制，重视平台用户反馈，发挥社会监督的功能。

再次，关注域外竞争监管动态，积极参与全球规则制定，助力提升数字经济国际竞争力。

加强针对重点国家数字经济治理、平台企业监管的趋势研判，深化监管机构之间数字经济政策交流对话。

积极参与国际组织数字经济议题的谈判与体制建设，充分利用联合国、世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织等国际组织平台，发出中国声音，分享中国经验，提供中国方案。

加强企业涉外竞争合规指导，提高企业的国际竞争规则适应能力和竞争领域维
权能力。

（作者系国家市场监督管理总局反垄断执法一司一级调研员）
（责任编辑 胡秀荣）
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