国有创业投资机构及体系发展路径研究

国有创业投资机构及体系发展路径研究
贾妍妍1 范玉雯2
（1.河北省科技投资中心，河北 石家庄 050021；2.河北科技投资集团有限公司，河北 石家庄 050035）
摘 要：国有创业投资在我国创新驱动发展中扮演重要角色。

近年来创业投资行业继续保持高增长，其业务模式也日益丰富，部分国有创业投资机构混合所有制改革如火如荼。

但仍有一些国有创业投资机构由于管理机制缺少市场化、考核评价体系缺乏容错机制、专业化管理人才不足等原因，致使国有创业投资机构面临发展困境，迫切需要优化发展路径。

本文根据部分国有创投发展的成功经验，提出了理顺国有创业投资机构管理体制、扩大引导基金规模、建立混合所有制方式的股权结构和人员结构、建立投资项目容错机制、构建创业投资人才培养体系等具体建议。

关键词：国有创业投资机构；发展困境；发展路径
中图分类号：F832.39；F830.59文献标识码：A
文章编号：1674-537X（2019）03.0066-04
从上世纪80年代出现第一家创业投资机构至今，我国创业投资事业已有近40年的历史。

国有创业投资机构作为先驱力量，创新了财政科技资金投入方式，催生和壮大了我国创业投资行业，从而成为实施创新驱动发展战略的重要依托。

进入新时代，国有创业投资依然在我国创新驱动发展中扮演重要角色。

一、国有创业投资发展总体态势
（一）创业投资行业整体保持增长态势
截至2016年末，全国备案创投企业1672家，同比增长1.52%；与备案创业投资企业数量持续增长相对应，我国备案创业投资企业的资产规模也迅速增加。

截至2016年末，我国备案创业投资企业的资产规模达5292.66亿元（不含承诺资本额），同比增长10.8%；从投资案例来看，2016年新增投资案例2010个，年末投资案例余额14845个，同比增长7.80%，历年累计投资案例增加到20840个；与投资案例增长相类似，截至2016年末，投资余额2344.95亿元，历年累计投资金额增加到3066.05亿元。

（二）国有创投力量不断增强
1985年，我国首家国有创业投资机构中国高新技术创业投资公司成立，中国创业投资行业由此开始萌芽。

在中共中央、国务院的大力支持下，以政府直接投资为主的创业投资机构如雨后春笋般涌现。

虽然经历了行业调整和金融危机，国有创投机构仍然在引导社会资本和其他资源支持培育科技企业、调节市场失灵、弥补社会资本不足等方面承担着举足轻重的角色。

据不完全统计，目前全国部分省级国有创投机构管理了近5000亿元的资金（见表1）。

表1：部分省级国有创投管理资金规模
序号省份机构名称
注册资本
（亿元）
管理资
金规模
（亿元）1广东广东省粤科金融集团有限公司96350
2深圳深圳市创新投资集团有限公司42.022896
3安徽安徽省高新技术产业投资有限公司50100
4江苏江苏高科技投资集团有限公司30380.83
5北京北京首都科技发展集团有限公司25
6湖南湖南高新创业投资集团有限公司20108.21
7上海上海科技创业投资(集团)有限公司16.9120
8山东山东省高新技术创业投资有限公司11.66200
9重庆重庆天使投资引导基金有限公司1011.1
10天津天津科技融资控股集团有限公司10
11山西山西省创投投资有限公司1038
12黑龙江哈尔滨创业投资集团有限公司9.825
13陕西陕西科技控股集团有限责任公司985
14湖北湖北省高新产业投资集团有限公司7.280
15福建福建华兴创业投资有限公司7.1200
16贵州贵州省科技风险投资有限公司 3.637.63注：数据来源于中国投资协会股权和创业投资专业委员会：《中国创业投资行业发展报告2017》，企业管理出版社，2018年8月（三）政府引导基金成为国有创投机构主流业务模式
2002年我国第一支政府引导基金正式设立，在此之后政府引导基金快速发展。

特别是2015年和2016年，政府引导基金在数量和规模上都实现爆发式增长。

根据清科研究中心旗下私募通统计数据，截至2017年7月底，国内共成立了1660支政府引导基金，目标规模超过8
万亿元。

其中，2016年新设立政府引导基金547支，披露的总目标规模超过3.5万亿元，2017年截至前7个月，共设立政府引导基金102支，披露的总目标规模超过5000亿元。

政府引导基金通过引入社会资本，发挥财政资金杠杆放大作用，克
服了单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题。

注：数据来源于清科研究中心旗下私募通
图1：政府引导基金发展情况
（四）创投基金管理日趋规范
经过16年的发展，我国政府引导基金已经初具规模，相关政策体系逐渐完善，管理也日趋规范。

2005年《创业投资企业管理暂行办法》出台，首次提出中央和地方政府可以设立创业投资引导基金；2007年《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》颁布，明确了科技型中小企业创业投资引导基金的支持对象、支持方式等；2008年《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》印发，成为新基金设立和运作的参照规范；2011年《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》发布；2015年《政府投资基金暂行管理办法》印发；2016年《政府出资产业投资基金暂行管理办法》发布；与此同时，相关部委也相继出台了一系列优惠政策。

系列文件的出台规范了引导基金的运作运行，促进了引导基金及国内创投行业的发展。

随着我国政府引导基金的快速发展，对专业化管理的要求也不断增强。

国有创投机构经过多年发展，在业内具有重要地位，并拥有规范化管理的优势。

部分国有创投机构，如江苏高科技投资集团有限公司、天津创业投资有限公司、广东省粤科金融集团有限公司、重庆科技金融集团有限公司等利用自身优势，延伸了原有的业务模式，成为政府引导基金及其子基金的主要管理单位。

表2：部分国有创投机构受托管理政府引导基金情况
序号省份基金名称管理机构
1上海上海市创业投资引导基金
上海科技创业投资(集团)有限公司上海市天使投资引导基金
2北京中关村创业投资引导基金北京中关村创业投资发展有限公司
3天津
天津市创业投资引导基金
天津科技融资控股集团有限公司天津市科技小巨人企业产业并购引导基金
天津市天使投资引导基金
4广东广东省战略性新兴产业创业投资引导基金等12支政府引导基金广东省粤科金融集团有限公司5陕西陕西省科技成果转化引导基金陕西科技控股集团有限公司
6深圳深圳市创业投资引导基金
深圳市创新投资集团有限公司深圳市天使母基金
7重庆重庆市天使投资引导基金
重庆科技金融集团有限公司重庆风险投资引导基金
8江苏江苏高投中小企业创业投资基金江苏高科技投资集团有限公司9湖南湖南省创业投资引导基金湖南高新创业投资集团有限公司
10安徽
安徽省创业（风险）投资引导基金
安徽省高新技术产业投资有限公司安徽新兴产业创业投资引导基金
安徽省中小企业（专精特新）发展基金
安徽省三重一创基金
11贵州贵州省创业投资引导基金贵州省科技风险投资有限公司
12山东山东省省级创业投资引导基金
山东省高新技术创业投资有限公司山东省科技风险投资资金
13湖北湖北省省级股权投资引导基金湖北省高新产业投资集团有限公司
（五）混合所有制改革如火如荼
近年来，为做强做大国有企业，推动国有企业高质量发展，优化其产业结构布局，提高国有经济竞争力，中共中央、国务院大力推动国有企业改革。

与此相适应，大部分省份的国有创投机构也启动了体制机制改革，以大力发展引导基金为抓手，提高国有创投的市场竞争力，未进行改革的省份也在积极谋划中。

表3：近年来国有企业改革政策及主要内容
文件类别文件名称主要内容
顶层设计《关于深化地方国有企业改革的实施
意见》（2015）
推进国有企业分类改革和监管，加快完善现代企业制度，完善国有资产管理体
制，优化国有资本布局和结构，探索公有制的多种有效实现形式，坚决防止国有
资产流失，加强和改进党对国有企业的领导，创造国有企业改革良好环境条件。

专项方案《关于地方国有企业发展混合所有制
经济的实施意见》（2015）
分类分层推进混合所有制改革，探索实践混合所有制经济发展模式，建立健全混
合所有制企业治理机制，建立依法合规的操作规则，营造良好的改革环境。

《关于改革和完善全省国有资产管理
体制的实施意见》（2015）
以管资本为主加快转变国有资产监管机构职能，以管资本为主改革国有资本授
权经营体制，以管资本为主提高国有资本配置和运营效率，协同推进相关配套
改革。

《关于河北省国有企业功能界定与分
类的实施意见》（2016）
商业类国有企业和公益类国有企业都是经营性企业，作为独立的市场主体，其改
革要遵循市场经济规律和企业发展规律，经营机制必须适应市场经济要求。

商业
类国有企业要按照市场决定资源配置的要求，加大公司制股份制改革力度，加快
完善现代企业制度，成为充满生机活力的市场主体。

配套举措
《河北省国资委国有创业投资企业
持有和转让股权管理暂行办法》
（2016）
商业类国有企业和公益类国有企业都是经营性企业，作为独立的市场主体，其改
革要遵循市场经济规律和企业发展规律，经营机制必须适应市场经济要求。

商业
类国有企业要按照市场决定资源配置的要求，加大公司制股份制改革力度，加快
完善现代企业制度，成为充满生机活力的市场主体。

《关于进一步完善国有企业法人治理
结构的实施意见》（2018）
健全以公司章程为核心的企业制度体系，充分发挥公司章程在企业治理中的基础
作用，依照法律、法规和公司章程，严格规范履行出资人职责的机构、股东会、
董事会、经理层、监事会、党组织和职代会权责，完善符合市场经济规律和我国
国情的国有企业法人治理结构，进一步提升国有企业运行效率。

二、国有创业投资发展面临的困境
随着我国创投行业快速发展，国有创投机构逐渐浮现出体制机制僵化、难以高效参与投资市场的激烈竞争等问题，主要表现在：
（一）缺少市场化管理机制，难以参与市场竞争
目前，合伙制基金是创投行业最有效率的组织运作方式。

近年来我国创业投资采取合伙制的占比不断攀升，已成为行业发展的主流趋势[1]。

但按照我国《合伙企业法》的有关规定，国有创业投资机构不具备管理合伙制基金的资格，因而无法募集到社保基金等优质资本，业务发展受到严重限制。

（二）缺乏容错机制，难以参与高成长项目
创业投资周期较长，因而投资项目具有较大的风险和不确定性。

这种风险一般可通过其他项目成功后的收益来弥补。

但是目前我国国有创业投资机构的考核以每个个体投资项目的经营业绩作为考核的评价依据，没有充分考虑创业投资行业实际，缺乏容错机制，导致“风险投资无风险”[2]。

这种低容忍度风险的投资机制导致了一些国有创业投资机构对初创期、早中期科技型企业的支持数量有限，与创投基金成立的政策目标差距较大。

（三）专业化管理人才不足
国有创业投资机构对管理人员要求较高。

既要对创业投资市场和市场化的创业投资机构有足够的了解，同时还要深刻理解政府扶持产业发展的规划思路，能同时满足这两个方面的管理人才并不多，且大部分倾向在北上广深和发达地区的省会城市，二三线城市的国有创业投资机构很难招募到优秀的管理人才[3]。

三、中央及相关省市国有创业投资发展经验
目前，中国国投创业投资管理有限公司、湖北省高新技术产业投资有限公司（简称“湖北高新投”）、江苏高科技投资集团（简称“江苏高投”）等国有创业投资机构都进行了机构改革。

通过梳理这些改革的典型案例后发现，目前国有创投机构的制度设计大都在不改变现有体制下，以创投基金为突破口，通过成立一家基金管理平台，破除原有体制发展的桎梏，实现企业跨越式发展。

成功经验主要有以下几个方面：
（一）建立市场化的管理机制
理顺管理体制与组织关系，设置好股权与组织构架，从而建立市场化的管理机制，是激发国有创投机构核心竞争力重要前提。

天津创投、广东省粤科金融集团、江苏高投等多家国有创投机构均进行了混合所有制改革，建立了市场化的管理机制，充分调动了管理团队干事创业的潜能和热情。

1、中国国投高新产业投资有限公司管理机制
中国国投高新产业投资有限公司（简称“国投高新”）是央企国家开发投资集团有限公司的全资子公司，其于2015年成立了市场化方式独立运营的国投创业投资管理有限公司（简称“国投创业”），国投创业多元化的股权和扁平化的管理都颇具特色。

在股权结构上，国投创业设计了国有资本、社会资本共同参与持股的股权结构。

参与的社会股东包括维科控股集团股份
有限公司、上海战新投资管理有限公司、兴业基金（宁波沅泰和裕）等；在组织架构上，国投创业分为前台、中台和后台，总经理（CEO）全面管理并主要负责前台业务工作，前台按照专业领域分为先进制造、信息、能源环保、生物医药四个投资团队，首席运营官（COO）负责中、后台工作，中台包括业务发展、风控法务、财务会计3个部门，后台则负责人力资源、信息化及后勤保障等。

公司设立投资决策委员会，对基金的立项、投决、退出等事项进行决策。

2、天津创业投资有限公司管理机制
2001年天津市创业投资发展中心以天津市科委、天津市财政局首批筹集的2亿元市创业投资资金为资本注册天津创业投资有限公司，并参与设立了多家创投基金。

期间，天津创业投资管理有限公司（“天创资本”）于2003年在滨海新区注册成立，前身为天津市科委和天津市财政局共同设立的第一支市政府引导性母基金。

2006年，天创资本由LP转变为GP，并成功开始商业化运作，其股东由天津创投和社会资本组成。

天津创投的混改取得了明显成效。

截至目前，公司累计主导设立并管理基金近20支，受托管理资金总规模近40亿元人民币，累计投资60多家高科技、高成长性中小企业。

所投企业中，近10家已经完成IPO上市，近20家已上新三板，多家完成上市并购及二轮融资。

更重要的是，公司通过混改逐步打造出一支年轻化、专业化，具有创新意识和进取精神的优秀团队，无论是在母基金管理还是在直接项目投资等方面都积累了丰富的管理经验。

（二）建立激励约束机制
国有创业投资机构均建立与业绩匹配的约束激励机制，从而有效激发了员工队伍活力。

江苏高投为更好地激励各类员工，独创了绩效考评和激励约束制度。

一是建立360°绩效考评制度。

此考评制度以业绩评价为主，但同时兼顾团队合作、协同创新等指标，对分管领导、项目直接管理人员、各部门负责人、全体员工开展360°评价。

由考核小组综合上述绩效考评指标综合评定结果，并把考评结果作为发放绩效工资、评选各级各类先进、调整职务职称、培训转岗的刚性兑现依据；二是建立与市场充分接轨的约束激励机制。

对创始人强调与公司整体利益和长远利益的联结，实行合伙人团队强制配套出资和跟投机制，创始人的薪酬体系视承接基金的整体收益而定，不与当期项目奖励挂钩。

对创始人之外的人员，包括业务合伙人、投资总监、项目投资经理及普通员工等，则突出中短期激励，其薪酬设计与具体项目相关联。

通过及时兑现短期激励，并佐之以选升业务合伙人以及适度的长期股权激励政策，基本形成了与市场接轨、与行业相符、与地域相适、与业绩匹配的约束激励机制。

四、对策建议
（一）落实市场化决策和监管考核机制
研究制定国有创业投资机构管资产、管人和管事相统一的管理体制。

科学确定国有创业投资机构的经营业绩年度及任期考核指标及目标值。

对于高管，注重任期考核并与任期激励紧密挂钩；对经理层推行聘任制，实行契约化管理，向社会公开招聘。

同时，不断完善国有创业投资机构内部治理机制，完善包括股东会、董事会、监事会、经理层在内的各司其职、相互制衡的法人治理结构。

坚持市场化运作原则，由股东会或董事会对投资和退出进行决策。

（二）扩大创投引导基金规模
作为创业投资领域的重要主体之一，政府引导基金能够发挥财政资金杠杆效应，在弥补投融资“市场失灵”，推动产业结构优化升级，助力创新型中小企业成长，促进区域经济协调发展方面具有重要作用。

近年来，我国政府引导基金发展迅猛。

其中，创投引导基金方面：北京1000亿元，天津10亿元，山东20亿元，河南5亿元。

天津市科技金融创新服务行动计划提出到2020年，引导基金规模将达到15亿元，参股创业投资基金达到50支。

天使引导基金方面：北京中关村10亿元，天津5亿元，上海10亿元，深圳50亿元，重庆10亿元，杭州6亿元，武汉10亿元，成都2亿元，合肥高新区规模2亿元。

科学技术是第一生产力，扩大引导基金规模，培育优质创新企业，是推动经济高质量发展重要途径。

（三）建立混合所有制方式的股权结构和人员结构
随着有限合伙制基金的兴起，以市场化方式组建基金管理公司运营创投基金业务，建立健全适应行业特点的约束激励机制和投资决策机制，逐渐成为各国有创投机构改革发展的突破口。

因此建议对国有创业投资机构按照“控制不控股”的混合所有制方式设计股权架构和运行机制，以有效解决面临的各种弊端和障碍。

（四）建立投资项目容错机制
建议贯彻落实中央关于“鼓励创新、宽容失败”的要求，对于风险性高而项目优良的投资决策，不以盈利与否论英雄，而是从国有创投机构整体效益出发，从投资的外溢性、市场反应等多角度评判一项投资决策。

有效区分风险投资中正常亏损与失职渎职的差别，对于出现投资风险的项目，只要项目投资决策程序完善，运作合法合规，工作人员勤勉尽职，按照尽职免责的原则免于责任处理；对于利用职务之便牟取不正当利益，或因失职渎职造成重大损失的，按照有关法律、法规规定严肃处理。

参考文献：
[1]张明喜,张俊芳,郭滕达.国有创投企业制度变迁与混改路径[J].企业管理,2019(02):113-116.
[2]陈强,鲍竹.上海国资创投的问题、原因及对策研究[J].科学管理研究,2018,36(02):88-91.
[3]吴刚.资本市场制度对创投机构投资战略与绩效的影响研究[D].北京:对外经济贸易大学博士学位论文,2018.。