美国国际银行设施：发展与启示

money market & bond market
M
货币市场 和
债券市场摘 要
国际银行设施是美国上世纪80年代推出的重要离岸金融形式，在我国发展境内外币离岸银行业务、推行人民币国际化、推动金融机
构“走出去”、稳步推行利率市场化和进一步完善人民币汇率形成机制的背景下，重新回顾国际银行设施的建立和发展，对我国具有一定的借鉴意义和启示。

Abstract
International banking facilities (IBFs) were launched in 1980s by the Unites States as an important part of offshore finance. Against the background of developing foreign currencies offshore banking in China, promoting RMB internationalization, pursuing the “going abroad” strategy of financial institutions, steadily promoting interest rate marketization and further improving RMB exchange rate formation mechanism, it has certain enlightenment and implications to review the establishment and development of IBFs.
Development of international banking facilities
in the United States and its implications
随
着各国金融机构外币存贷款业务的逐渐兴起，部分金融机构因此成为世界各国外币存贷款中
心，并进一步从相应的金融资产中衍生出大量金融工具和交易，从事此类业务的金融活动统称为离岸金融(Offshore Finance)。

相对应地，离岸金融业务的聚集地——即主要以外币为交易(或存贷)标的、以非本国居民为交易对象、或是采取特殊的税收政策和监管政策形成的地区成为所谓的国际离岸金融中心。

美国上世纪80年代推出的国际银行设施（International Banking Facilities,简称IBFs）便是其中的重要形式。

在我国发展境内外币离岸银行业务、推行人民币国际化、推动金融机构“走出去”、稳步推行利率市场化和进一步完善人民币汇率形成机制的背景下，重新回顾IBFs 的建立和发展，对我国具有一定的借鉴意义和启示。

一、IBFs 的主要内容和建立的历史背景
（一）IBFs 的主要内容
国际银行设施是指经美联储批准，由美国境内银行、在美国注册的外资银行分支机构以及艾奇法①公司 (Edge Act Corporation)向美国非居民提供存贷款等金融服务的账户系统。

这些针对非居民的货币业务不受美联储规定的法定存款准备金和贷款利率上限的限制，而且IBFs 吸收的存款也不必加入美国联邦存款保险。

IBFs 在性质上并不是一种独立于银行之外的组织机构，它只是上述金融机构为记载其在美国开展的国际银行业务以及与此有关的收支状况而专门设立的一套资产负债账户。

美联储要求非居民交易与国内账户必须严格分离，禁止非居民经营在岸业务。

因此，IBFs 实际上是全世界第一个内外分离型的国际离岸金融市
美国国际银行设施：发展与启示
冯润祥 辛 然
作者简介
冯润祥，中国人民银行上海总部国际部 辛 然，中国人民银行上海总部国际部Authors
Feng Runxiang, International Department, People’s Bank of China Shanghai Head Office Xin Ran, International Department, People’s Bank of China Shanghai Head Office
场，也称在岸离岸(onshore offshore)金融市场。

（二）IBFs建立的历史背景
二战之后，受凯恩斯主义学派的影响，美国加强了对货币金融政策的干预力度，加上欧洲的经济发展速度和利率高于美国，美国资本处于不断外流状态，同时美国对欧洲贸易也一直处于逆差状态。

为保持宏观经济的平衡，1963年美国开征了利息均衡税（interest equalization tax），限制美国居民购买外国的证券，以防止本国资本外流。

1965年，美国又设置了“自愿对外信贷限制计划(VFCR)”，通过更为直接的行政手段强行设定居民对非居民的贷款上限，否则美联储将予以处罚。

这些干预措施导致公众资金转向了非银行金融机构和海外的欧洲货币市场，并对银行的资金来源造成了严重冲击。

同时，美国30年代制定的“Q条例”限制了利率的提高，而离岸金融机构不受货币发行国的金融监管，银行不用缴纳存款准备金，并且享受更低的税收，银行能为融资者提供更为优惠的利率。

很快，美国的各家大银行纷纷将目光转向国外，使得资金进一步逃离美国。

美国的储蓄和资本流失成为全球离岸市场发展的绝佳机会。

上世纪60年代末期正值欧洲经济高速增长和布雷顿森林体系矛盾积累时期，西欧国家普遍面临着较高的通货膨胀率，各国也鼓励居民持有外币，以回笼本币控制通胀压力。

因此，伦敦、苏黎世以及法兰克福等欧洲传统的金融聚集区的离岸美元业务开始发展。

而70年代石油危机的爆发进一步加剧了当时全球国际收支不平衡，大量石油美元需要得到配置，而发展中国家需要美元投资带动经济发展，这又进一步促进了离岸金融业务的扩大。

与此同时，位于美洲加勒比海地区的巴哈马群岛和开曼群岛也成为美国金融机构为规避国内金融监管的“避税天堂”，这些地区提供极为优惠的税收和监管政策，美国的金融机构纷纷来此注册分支机构，享受“监管套利”带来的收益。

（三）IBFs建立的过程
由于上述原因导致的美元外流和美国金融服务业流失使美国认识到，需要进行改革以提高美国对欧洲美元的吸引力，确保美国金融服务业的竞争力。

为此，美国先是于1970年在“自愿对外信贷限制计划 (VFCR) ”下允许金融机构在一定的额度内从非居民处吸收存款，用于为非居民发放贷款。

1978年，纽约清算协会(New York Clearing House)提出设立IBFs的构想，并提交纽约州立法委员会，后获纽约州批准给予IBFs地方税减免。

1980年美联储获得美国货币控制法案(Monetary Control Act)授权，制定了存款准备金等部分监管的适用范围，并于1981年12月通过修改其《D 条例》(Regulation D)和《Q条例》(Regulation Q)，允许美国各类存款机构以及外国银行在美国境内的分行和代理机构建立IBFs，在美国本土从事与国际存贷款业务有关的活动，从而正式宣告IBFs的成立。

二、IBFs的监管和税收设计
为了保持IBFs的正常运行和稳健运营，防止境内银行体系的资金脱离美国金融监管当局的监管，美联储对IBFs采取了一系列较为严格的管理措施，实行了较其他离岸市场更为严格的监管制度，确保存放在IBFs 上的美元与境内美元严格分开，以防止监管套利行为。

（一）美联储对IBFs监管的主要内容
首先，美联储禁止IBFs为美国居民提供服务，IBFs 服务对象仅限于美国的非居民和其他的IBFs机构。

如果从事本国业务的美国银行从本行所属的IBFs借入资金，视为向外国银行借入资金，其必须按规定缴纳欧洲货币存款准备金②。

第二，美联储对IBFs从事的存款业务期限和额度做出限制。

IBFs对非银行外国居民和企业的存款必须达到2天以上才能转账和取现，且存款额度不得低于10万美元。

此规定的目的是防止IBFs流动性过强，从而被部分机构和个人用以替代国内银行账户从事相关支付和结算业务。

另外，10万美元的门槛保证了IBFs 具有一定的批发性质，从而将大多数难以管理的小额个人客户排除在外。

第三，美联储禁止IBFs发行各类可转换工具
money market & bond market M货币市场 和债券市场
(negotiable instrument)，如大额可转让存单(CD)、银行承兑业务以及票据转让业务等。

此类限制的初衷是为了防止利用IBFs的可转换工具与其他美国境内机构在二级市场上交易，从而使离岸美元变相流入本国金融市场。

第四，美联储允许IBFs对外国非银行企业经营存贷款业务，并可扩展到这些企业在美国以外的分支机构，但必须遵从资金外用的原则，即IBFs可以向外国非银行企业发放贷款，但贷款者所得款项必须用于在美国以外从事经营活动；同样，IBFs可以接受外国非银行企业的存款，但此资金也只能用于企业在美国之外的经营活动。

同时，联储还要求IBFs在正式与属于非银行外国企业建立信贷关系时，必须以书面形式将联储理事会对此类贷款用途的政策规定通知对方。

第五，美联储允许IBFs与其他金融机构进行二级市场交易，交易标的可以包括贷款、证券、大额可转让存单以及银行票据等，这些交易的工具必须由联储批准，而且这些资金同样应遵循资金外用的原则。

另外，任何机构不得对IBFs在二级市场交易的可转换工具进行承兑或担保。

此类规定既保证了IBFs资金的流动性，又有效地防止了IBFs通过第三方担保变相将资金挪用至美国国内的项目。

（二）美国州政府和地方政府对IBFs的税收减免 税收优惠是IBFs特别有吸引力的原因之一。

按照美国的税法，联邦税是不能给予优惠的，但各州政府和地方税收则有减免的空间。

从1978年开始，纽约州就对本州注册银行从事欧洲货币市场业务的收益给予税收减免，1981年IBFs批准成立以来，很多州都效仿纽约，包括加利福尼亚、伊利诺、佛罗里达等十几个州都不同程度地采取了税收优惠，计算税收减免的公式比较复杂，各州也不尽相同，其中佛罗里达州甚至全部减免了IBFs的地方税。

另外，由于美国多数州税法规定，美国海外分支机构的盈利应纳入应税收入，因此各州针对IBFs的税收优惠有助于美国本土银行将欧洲货币市场业务由海外分支机构转入美国本土。

三、IBFs的业务结构和变化
IBFs推出之后，美国离岸金融取得了迅速的发展。

从1981年12月到1983年12月的两年中，美国IBFs 的资产总量迅速发展到1800亿美元，占到全球当时离岸金融总资产的7%。

而1983年后，由于日本模仿美国推出了日本离岸市场，英国也于1986年进行了以放松管制为目的的金融改革，全球金融市场的竞争进一步趋向激烈。

同时美国国内的金融管制也在不断放松，针对IBFs的监管优惠相对越来越少，因而IBFs的资产总量在全球离岸金融的比例从1983年开始下降。

到了上世纪90年代之后，随着新型金融工具的发展，美元的在岸和离岸市场的融合度大大增加，IBFs的功能也已经慢慢淡化，到2004年美国IBFs的数量下降到1983年的一半，仅为263家，其资产总额也下降到1500亿美元，其在国际离岸金融中的地位几乎可以忽略不计。

（一）IBFs成立后的资产负债结构
从1983年底IBFs总资产结构来看，全美整个IBFs 总资产的60%左右用于各IBFs之间以及对海外银行的拆借，表明IBFs的资金运用以短期为主。

另外，不同IBFs之间的资产结构差异相当大，例如美国本土银行下属IBFs资产的三分之一用于银行间拆借，三分之二用于对非居民的贷款；而外资银行的这一比例恰恰相反，用于银行间拆借的资金占了绝大部分。

这表明本土银行资金相对较为稳定，而外资银行对美国离岸市场的短期资金需求更加强烈。

从1983年底IBFs的负债结构来看，IBFs的资金来源主要来自外国机构和外国政府的存款。

美国本土银行的IBFs与外资银行的IBFs的负债结构不同，前者是吸收存款的主要机构，而后者的资金来源主要通过向前者和海外银行的拆借获得，这种拆借约占后者总负债的90%。

这进一步表明，外资银行在美国IBFs的业务更多地是为其在欧洲货币市场上的需求服务。

特别值得一提的是，截至1983年底，IBFs中来自非银行私人客户的存款仅为80亿美元，只占其全部负债的4.4%，而从存款的期限来看，90%以上的存款
都在7天以上。

因此可以推断，之前监管机构所担心的私人非银行企业利用IBFs账户进行国内业务支付活动的情况并没有发生，表明IBFs的监管一直处于良好状态。

此外，IBFs的隔夜存款中约40%来自外国政府和官方机构，表明IBFs的一项主要功能是为美国的外国机构提供支付结算和相关服务。

IBFs的存贷款以美元为主。

截至1987年，美元以外的外币资产仅占其总资产负债的5%左右③，如果与其他离岸金融中心相比，可以发现，美国银行在加勒比地区的分支机构非美元货币占比也在5%左右，这大大低于美国银行在伦敦分支机构35%的非美元货币占比，表明IBFs的业务结构与美国银行在加勒比注册的分支机构业务结构类似。

（二）IBFs在美国的分布
IBFs问世两年之后，共有超过500家IBFs成立，这些机构主要位于美国金融服务发达的城市，包括纽约、洛杉矶和芝加哥等，其中纽约就占了IBFs机构数量的一半以上、IBFs总负债的77%。

另外，由于部分州税收特别优惠，因而聚集了相对较多的IBFs机构。

例如佛罗里达州对IBFs经营活动的地方税全部免除，是税收最为优惠的州，其IBFs的机构数仅次于纽约州和加州，达到79家，其IBFs负债占全美的16.5%，仅次于纽约州。

除上述地区以外，IBFs还分布在德克萨斯、华盛顿特区以及宾夕法尼亚等总共18个州。

（三）IBFs的成立对美国银行海外分支机构业务的影响
IBFs成立后，难以确切统计这一为非居民服务的特殊账户体系创造了多少新业务，但它的确优化了美国银行的资产登记方式——即美国银行放弃了部分在加勒比分支机构的账户系统，转而回到本行在美国的IBFs中。

从1981年12月到1987年底，美国本土注册银行对非居民的贷款中，加勒比分支行的占比从90%下降到62%，而接受非居民的存款中，加勒比分支行的占比从56%下降到28%。

其他证据也表明，IBFs 的成立对美国本土银行转移其在加勒比分支机构业务的影响十分明显。

（四）IBFs的成立对其他离岸金融中心的影响
对加勒比地区的影响：IBFs的成立虽分流了原在加勒比地区的离岸银行业务，但同时也促进了美国本土注册银行在加勒比分支机构的业务转型。

由于IBFs 只针对美国非居民服务，因此美国居民在加勒比银行的活动并未受到影响，部分美国企业仍旧偏好在美国银行加勒比分支机构开设账户，享受当地的较高存款利率，这也是为什么美国本土银行还在加勒比地区保留了大量分支机构的原因。

在1980年到1983年期间，加勒比分支机构吸收美国个人和企业存款量不但没有减少，反而翻了一番。

从这方面来看，IBFs成立造成的加勒比地区美国非居民金融业务的流失一定程度上被增加的美国居民业务所补偿。

对伦敦的影响：很多研究表明，IBFs对伦敦离岸金融市场的冲击有限，原因是从1980-1987年的7年中，除前两年外，伦敦金融市场的资产存量总体仍呈现稳步增长的趋势，由于IBFs只专注于存贷款和拆借等传统银行业务，并禁止发行可转换工具，而存单等金融工具在伦敦市场占据相当重要的地位，因此IBFs的建立对伦敦等金融中心影响不大。

对日本的影响：上世纪80年代以来日本也开启了一系列金融自由化的改革，推出了日元存单和银行票据工具，加上日元当时快速升值，以日元计价的金融产品大大增加。

1986年，日本模仿美国IBFs推出了日本离岸中心（JOM），东京迅速超过纽约，一度成为仅次于伦敦的离岸金融中心。

从1983-1987年，日本离岸中心的金融资产在全世界的比例从5%上升到14%，而且同期日本银行在伦敦分支机构资产年增长额占伦敦整个金融资产增长额的一半。

日本在东京以及其他金融中心离岸金融资产的大幅增加，致使美国在离岸金融方面的影响大大降低，纽约作为国际金融中心的地位也在上世纪80年代后期一度下降。

四、对IBFs的整体评估
首先，IBFs是美国上世纪80年代放松金融管制、
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发展金融市场的重要过渡手段。

研究表明，IBFs的成立并未对美国货币政策造成影响，也没有案例说明IBFs给金融监管造成了麻烦。

相反，IBFs作为离岸美元和在岸美元的连通器，为美国金融监管改革和货币政策转变提供了缓冲。

5年后的1986年，美国彻底废除了Q条例，实现了利率市场化；美联储也在1990年彻底取消了欧洲货币存款准备金，同时，货币政策的中介目标也经历了从M1到M2、再到实际利率的重大变革，以适应从以银行体系为主导向以金融市场为主导的金融体系的变化。

因此，IBFs的设立是美国放松金融管制、完善金融市场建设的重要过渡，不但为本国发展金融体系做出了重要贡献，也为其他国家进行类似改革提供了有益的经验。

其次，IBFs是一个成功的制度创新，开创了一国通过在岸方式设立离岸金融中心，从而扩大本国金融市场业务的先河，有效地满足了本国非居民的需求。

IBFs让美国非居民个人和企业获得了比之前更加优惠的监管和税收条件，而且还在美国本土形成了一个IBFs之间的离岸金融市场。

另外，IBFs成立后被东京迅速模仿，促进了全球对离岸金融业务的竞争。

第三，美国IBFs的设立总体上对其他各国离岸金融中心冲击有限。

其中对加勒比海地区的巴哈马群岛和开曼群岛影响最大，因为这些地区一直以来是美国本土金融机构为规避美国金融监管和税负在海外形成的注册地。

但是IBFs在吸引这些地区非居民业务的同时，也促进了这些地区为美国居民提供更优惠金融服务的进一步发展，部分抵消了这种冲击。

而对于伦敦和东京这两个地区，IBFs的成立也加速了他们的金融改革，前者继续保持着全球最大欧洲货币市场的地位，而后者借助于本国货币国际化和经济高速发展进一步丰富了金融资源。

从IBFs的资产负债结构中，也可发现IBFs与欧洲市场联动密切。

因此，全球一个地区金融市场的发展更多的是带来其他地区的竞争和全球金融交易的进一步增加，市场的发展不是零和游戏，而是全球效率的共同提高和各方的共赢。

五、IBFs对我国建设离岸金融市场制度的启示
我国目前发展离岸金融业务的原因有两个，一是利用外币离岸金融为对外贸易融资，这一点与美国当年设立IBFs的部分目的相同；二是利用离岸市场推行人民币国际化，而这与上世纪80年代日本设立离岸市场的部分目的相似。

对于前者，目前银监会批准的境内离岸银行有4家④，主要按照内外分离的原则经营境外外币业务；而对于后者，目前我国选定香港作为人民币离岸金融中心，境内尚无离岸人民币业务，境外人民币只有通过部分回流渠道⑤才能进入内地市场。

（一）境内外币离岸银行业务短期仍需坚持“内外分离”
从美国IBFs
经验来看，银行作为传统融资渠道，具有透明度高和便于监管的特点，因此尽管美国当时金融业已较为发达，其仍然将主要的离岸业务放在银行体系内部，并严格实行内外分离。

同时，随着货币
市场基金、资产证券化等直接融资的发展，在岸业务和离岸业务的边界将不断模糊，离岸银行业务的功能会逐渐弱化，从而达到了渐进过渡的目的。

我国目前仍是以银行融资为主的金融体系，对内尚未完全实现利率市场化，对外人民币汇率形成机制改革仍在有序推进，一定程度上仍依靠外汇管制维持宏观经济平衡目标。

在这种情况下，发展离岸业务还应从传统的离岸银行业务开始，并严格坚持内外分离。

未来待汇率形成机制进一步完善和资本项目可兑换逐渐放开后，再在传统的离岸银行业务基础上增加离岸证券、离岸基金业务和离岸信托业务等新离岸金融业务的内容，以降低改革中的风险与成本。

（二）努力扩大境内外币离岸银行的数量和业务范围
2010年，我国离岸银行业务的融资和结算额刚刚超过1000亿美元，与我国每年2.5万亿美元的贸易总额相比微不足道。

因此，应继续鼓励离岸银行业务，允许增加境内离岸银行金融机构的数量，并扩大业务经营范围，提高业务规模；在当前4家银行的基础上，允许更多的银行经营离岸业务。

从美国IBFs的经验来看，更多的金融机构参与离岸业务可以扩大营业网络，有利于培养中资银行的海外客户，有利于推动我国金融机构更好地“走出去”。

在离岸中间业务方面，应该鼓励境内银行在传统的国际结算之外扩大经营范围，大力发展诸如国际保理业务、离岸票据贴现业务等新业务，作为新的利润增长点。

（三）加快国内市场化改革，大力发展金融市场
如果说离岸金融业务的发展是为未来金融全面开放做准备，那么在谨慎推动离岸银行业务的同时，应该加快国内市场化改革，大力发展金融市场。

近年来，我国非银行的直接融资发展很快，2010年新增人民币贷款以外融资达到6.33万亿元，占融资总量的44.4%。

这意味着银行表外业务、小额贷款、典当及其他民间融资等非银行融资占了接近一半的份量。

非银行直接融资近期的快速发展客观上是金融市场发展的大趋势，将不但要求银行发展更多的信用衍生品工具对表外产品进行对冲，而且也要求对银行监管体系进行改革，并将其逐步过渡到宏观审慎监管体系。

另外，应加快利率市场化改革，改变货币政策操作方式，以适应我国金融体系直接融资占比不断上升的趋势。

从美国利率市场化的经验来看，IBFs推出5年后美国便彻底废除了Q 条例，基本实现了利率市场化。

C
参考文献
[1] Sydney J. Key. Activities of International Banking Facilities: the early experience. Working Paper, Federal Reserve Bank of Chicago, 1987
[2] Sydney J. Key, and Henry S.Terrel. International Banking facilities. International Finance Discussion Paper No.333,
Federal Reserve Bank of Kansas, 1988
[3] Terreml, Henry S., and Rodney H. Mills. International Banking Facilities and the Eurodollar Market, Staff Studies 124, Board of Governors of the Federal Reserve System, August 1983
[4] 巴曙松，郭云钊．离岸金融市场发展研究——国际趋势与 中国路径．北京：北京大学出版社，2008
注释
① 艾奇法公司(Edge Act Corporation)是美国跨国银行根据1919年修订的联邦储备法准许设立的经营国际银行业务的海外分支机构形式。

艾奇法公司有两种类型：银行艾奇法公司及投资艾奇法公司，前者是美国跨国银行经营国际业务及设立海外分行的主要机构，后者则主要通过国外金融机构为母行建立附属行等。

② 根据1980年《货币控制法》，美联储对不同类别的账户收取不同的法定存款准备金率，其中包括交易账户、非个人定期存款账户以及欧洲货币存款账户。

从1990年12月27日起，美联储将欧洲货币存款准备金率由3%降为0，彻底取消了欧洲货币存款的存款准备金。

③ 一些大型日本银行旗下的IBFs具有较高比例的日元资产，这一数字约为20%。

④ 2002年，银监会重新批准招商银行、深圳发展银行、浦东发展银行和交通银行四家银行开展离岸银行业务。

⑤ 目前香港人民币除贸易结算之外的回流渠道主要有四种：一是三类境外金融机构可进入境内银行间债券市场做交易；二是境内金融机构赴香港发行人民币债券；三是境外银行向境内企业发放贸易融资；四是境内外商投资企业在投注差内从境外借入人民币。