论我国行政决策责任机制的完善

论我国行政决策责任机制的完善
李 伟∗
摘要：现代政府是责任政府，建立行政决策责任机制，对于维护最广大人民的根本利益与规范、监督、评价政府决策行为至关重要。

建立行政决策责任机制，就是要强化决策主体的责任信念、培养其良好的行政品德、完善行政决策责任追究制度等一系列配套制度建设，从而真正实现行政决策的科学化、民主化、法制化，最大限度的实现公共利益。

关键词：行政决策 责任机制 完善 行政决策问责制
行政决策活动是政府的重要活动，现代政府是责任政府，建立行政决策责任机制，意义重大。

本文将从行政决策责任的内涵出发，探讨道德责任、政治责任、法律责任与行政责任及其关系，发现现行决策责任机制存在的问题，进而寻求完善我国行政决策责任机制的对策。

一、行政决策责任的涵义
（一）对行政决策责任的理解
行政决策责任即为了保证行政活动顺利的公正的执行和能够最大限度的实现公共
利益，要求行政决策主体在制定与执行政策过程中，无论是主观心理还是客观行为都是为了有效履行其职责与应尽的社会义务，最终实现公共利益，如果这一过程中，行政决策主体没有履行或者没有履行好社会义务而应为其不当行为“埋单”。

（二）行政决策责任的三层含义
1、在行政决策活动实施之前，是行政决策主体对职责与应尽义务的了解和对所要达到目标的认定，这里决策责任的含义与公共权力的概念紧密相连[ 1 ]。

2、决策责任涉及到政策制定与执行的各个环节。

3、在行政活动结束后，决策责任则是一种评价、惩罚。

二、行政决策责任的内容
行政决策责任分为道德责任、政治责任、行政责任与法律责任，其中法律责任又包括宪法责任、刑事责任。

库珀将责任概念视为行政伦理学的中心问题。

他说，当我们遇到应该做什么的问题时，需要在行政角色中界定我们的责任，其中有两种责任：主观责
∗作者简介：李伟（1983－），男，华中师范大学管理学院行政管理专业06级硕士研究生
任与客观责任。

主观责任基于一种信仰、价值和癖好组成的内在驱动来指导我们如何去做，而客观责任产生于法律，组织和社会对行政者角色的需要[ 2 ]，依据他的观点，道德责任即主观责任，政治责任、行政责任、法律责任是客观责任。

道德责任是决策责任体系中较为重要的一种责任，是法律责任的补充与升华，责任体系内的几种责任之间存在着一定程度的交叉。

（一）道德责任
1、行政决策者的道德责任。

即是行政决策主体在行使公共权力，履行其职责与功能时，在最大限度的实现公共利益与保证行政活动的顺利实施所应承担的一种道德义务。

2、在我国，不区分政务官与事务官，中高层官员通过选举产生，必然对人大及常委会负责，一般非领导职务的官员不通过选举产生，在行政机关内部对其上级负责。

两者都要对其行政权力的来源承担道德责任，“君权神授”、“朕即国家”的时代已一去不复返，政府行政权力的来源是人民，即人民授权政府为其代理人行使权力，维护与实现人民的利益，从这种意义上说，行政决策者必须认识到对行政权力主体负责——对人民负责，从人民利益着想，实质就是“公仆责任”的道德要求。

（二）政治责任
指决策主体行为必须合乎目的性即合乎人民的利益、权利与福利，其决策必须合乎人民的意志与利益。

政治责任是对人民而言的，直接触及到了政府合法性或正当性这个根本问题，这不得不引起政府决策层的高度重视，在民主宪政国家，政治责任主要是通过责任政治制度或议会对政府的监督来实现的，手段有质询与询问、倒阁权、弹劾等，同时在总统共和制的国家，由于总统是最高行政权力的代表，不用向国会负责，因此国会对其监督权限较小，而在议会共和制国家或议会君主制国家，内阁来源于议会，所以议会监督权限大。

在我国，从法律上规定，是人大对政府的监督制度，如质询、辞职和罢免等，但人大制度的不完善，还不能很好的发挥这方面的作用。

（三）法律责任
顾名思义，即指按照相关法律，法规要求的行政决策主体未履行的社会义务或没有履行好社会义务与职责所要承担的法律后果，显然法律责任是一种外部性的强制性责任，它是以国家的法律法规等来权衡与判断行政决策主体的行为。

在建立现代法制国家的道路上，显然要依法行政，依法治国，削减“人治”的浓重色彩，崇尚法律在国家政治、经济和文化各项生活中的重要作用，特别是强调宪法的根本地位与至高无上性，是
现代民主国家的重要特征。

根据相关学者的分析，法律责任，又包括宪法责任、刑事责任，有些学者也把行政责任、政治责任纳入到法律责任的体系中来，宪法与普通法律有根本的区别，宪法责任包括积极的宪法责任与消极的宪法责任，积极的宪法责任是指行政决策主体在行使权力，履行职责的过程中，积极维护宪法的精神与尊严，履行了宪法规定的义务，保证宪法实施的职责。

消极的宪法责任，则相反，即我们所谓的违宪责任[ 3 ]。

刑事责任，指行政决策主体在决策过程中，违反刑事法律法规所应承担的法律后果。

（四）行政责任
行政责任指政府行政机关及其构成主体的行政官员在政策制定与执行过程中所应
承担的责任。

现代行政组织绝大多数是按韦伯的科层制理论建立起来的。

官僚科层制组织它强调严格完整的一整套行政规章与制度与严格的纪律。

正如各行各业从业人员都有各自的行规一样，作为不同于一般社会组织的行政组织而言，有着一整套行政人员规章制度，它较好的规定了一定职位上的权力与责任等一系列问题，它规定了行政官员的行为，保证行政官员的权力的行使与职责的履行朝着既定的目标前行，一旦行政人员违反了相关规章，就应承担相应的责任，它是行政组织内部的规章，具有针对性与对象性。

行政责任的实现有待于社会政治气候、机关内部氛围和行政人员的个人道德水平、机关内部条例[ 4 ]。

三、当前我国行政决策责任机制存在的问题
（一）行政决策者的道德责任感与政治责任感不强
在现实生活中，尽管我们一再强调决策者的道德伦理，但决策者仍然不能很好的认识手中的权力来自于人民，未真正树立起服务于纳税人的观念，对于政策的制定则往往将自己的私利考虑进去，对于政策于公众的利益的实现认识不足，由于目前的政绩制的缺陷，大量的政策出台并没有达到造福于民的目的，对于国民经济造成巨大的损失。

（二）权责不对等甚至是责任缺位
行政政策是对社会价值的权威分配，行政决策权是人民授予决策者的，权力相对的是责任，没有无权力的责任，也没有无责任的权力，但在行政决策中，一项政策的出台，特别是政策失误的情况下，往往是不了了之，由公众为政府的失误承担责任，所以出现了严重的权责不对等问题，破坏了决策的科学化、民主化与法制化。

（三）监督体制不完善
目前，我国监督机构不少，如人大、司法、行政监察、社会舆论和各种社会团体等
对行政决策活动的监督，监督队伍可谓是庞大，但由于体制设置的不合理，制度不完善，各监督机构尚未真正发挥各自的作用，影响了监督作用的发挥。

（四）决策责任追究与处罚不力
在当前的制度下，追究决策者决策失误，往往是对官员进行党纪处分，而追究官员的法律责任，行政责任还不到位，甚至往往最终出现行政决策无人负责的局面，而这些行政决策失误造成的损失只能是转嫁到百姓身上，因此在这方面有待改进。

（五）决策责任机制缺乏配套性
建立行政决策责任机制是个系统的工程，需要各种配套制度来实现，当前我国一些行政决策失误的原因之一就是缺少决策论证制度。

决策论证制度是减少决策失误的重要程序，对于涉及全局性、复杂性、协调性、战略性的决策，因其后果严重，经不起失误，必须坚持未论证不决策的原则。

四、对完善我国行政决策责任机制的思考
（一）强化决策主体的责任信念，培养良好的行政品德
1、道德责任为行政决策者的行为提供了正确的导向。

作为一种特殊的职业道德，行政决策者的是以对公民负责作为终极价值，它调节与控制着行政决策者的行为模式，因此行政决策者应该对内心世界的自身教育、自我学习与自我修养，无论何种道德要求，只有让行为者真正认同、接受、内化，并自觉的行动，才能对行为者产生持久的约束力 [ 5 ]。

2、为行政伦理道德立法。

应制定出一整套为所有或大多数政策分析者所认同和遵守的完善可行的行政人员的职业道德规范。

张康之在《寻找公共行政的伦理视角》、张成福在其文章《责任政府论》，还有美国行政学者哈特都从行政伦理的角度来研究该问题，综合几位学者的观点与本文的分析，认为政府公共行政人员应以以下几个原则作为行政道德的依据：第一，重视道德。

必须站在道德立场，坚守立国精神与公众所托付的责任，如果政策违背立国精神或公众利益，可拒绝执行，并诉诸大众，且请求改进。

第二，关爱公民，应尽量克服困难，真心关爱所服务的公民，并与公民之间建立信任关系。

事实上，关爱是建立公平社会的要素之一，政府是否能够真正服务与照料公民利益，其成效关键是官员是否真心关爱公民。

第三，权责并重。

享有权利者应尽义务及是最起码的高尚道德作风。

行政官员应发自内心启动公共服务的召唤，信守立国精神，并成为无私奉献的道德楷模。

（二）建立行政决策的问责制
实行责任制的核心是权责一致。

建立行政决策责任制，要划清各部门及其人员的职责与权限，实行责任落实到人，实行岗位责任制，每个部门及其行政人员者明白要承担什么责任、权限是什么。

一旦出现重大过失，必将实行严格的责任追究。

确立行政决策的问责机制，必须从以下几方面完善：第一，实行领导个人负责制。

在现实行政中，我国各级政府盛行集体决策，并把集体决策作为民主化的重要形式，实行所谓的集体负责制，实际上是集体不负责的结果，而且在集体开会研究政策的会议中，往往又是以会议主席的意志为转移，集体决策很容易演变成仆人决策，而一旦问题出现，则又很难去追究个人责任，导致无人替过失“埋单”。

第二，加强立法。

出台追究细则，具体规定责任追究的范围、档次，做到有章可循，避免倚轻倚重。

明确责任追究的主体、客体、内容、范围、责任性质，行政和经济等责任界限，以及决策程序等内容，为责任追究提供可行的规范性依据。

（三）完善重大决策的报告与人大审议制度
在目前干部考核机制还不完善的情况下，各级政府官员在其任期内，或多或少、不同程度上存在着急功近利的思想，决策行为往往表现为短期行为，人大对于政府的短期行为应该在其决策阶段行使其否决权，避免造成严重的损失。

各级人民代表大会不仅是国家权力机关，而且是社情民意表达机关。

因此坚持和完善人大审议和追究制度，各级政府，必须切实按照宪政要求，重大问题的决策必须提交同级人民代表大会及其常委会认真讨论和审议，并且形成一以贯之的制度。

应建立重大活动、重大项目的财政支出必须经过人大审批的制度，各级人大对政府财政预算的审核，要由程序审核变为实体审定，要由大纲审核变为细目审定，切实改变“政府领导签字，财政部门买单”的做法[ 6 ]。

要坚决杜绝政府决策“先斩后奏”，人大事后“给予认可”的程序性的形式主义现象，人大对政府各种急功近利的短期行为应在决策阶段行使否决权，以避免决策的失误。

对决策严重失误、负有重大责任的政府领导必须及时质询、追究责任，直至罢免。

（四）强化监督体系
加强监督是落实政府责任制的重要保障，目前，我国监督机构不少，监督队伍庞大，但由于体制设置的不合理，制度不完善，影响了监督作用的发挥。

首先，对于各种形式的监督，必须划清监督界限，明确监督的职责，才能更好地发挥监察作用，这要求我们要协调好行政监督与人大监督、司法检察、党纪检查之间的关系[ 7 ] ；其次，在目前体制下，各级纪检委和行政监督部门、司法机关从机构到人员、到经费都隶属于被监督对
象，这种监督效果颇不佳，建议把他们收归上一级机构垂直领导，监督机构与被监督对象脱钩，保证监督机构的独立性，才能真正发挥作用，最后，要鼓励发挥“第四种力量”新闻舆论的监督，舆论监督是现代社会保证政府决策科学化、民主化，防止随意性、失误性的有效途径，也是发扬民主、增强政府决策活动透明度的重要手段。

应允许新闻媒体对重大决策的过程、效果进行及时报道，尤其要允许新闻媒体对重大决策的失误及损失进行及时地、如实地曝光，舆论媒体要为民立言，发表与人民群众生活相关的批评和建议，诸如公共事业、城市建设、教育收费、市场监管等等，为政府决策提供广泛的民意基础，政府也要透明，实施“阳光”行政。

（五）完善政策绩效评估体系
决策付诸实施后，对决策效果进行评估，既有利于衡量决策的实效，又有利于总结经验，改进决策，落实责任，奖罚分明。

政策绩效的追究必须建立在对政策绩效的有效评估基础之上，政策绩效评估应树立科学的评估标准，建立相对独立的评估机构，配备多学科并具备政策科学知识的评估队伍，坚持政策执行前的预评估与政策执行后的后评估相结合的原则。

因此，建议有关方面，组织力量，调查研究，总结我国行政决策的经验教训，借鉴国际通行做法，尽快制定我国各级政府行政决策绩效评估的指标体系、组织方法和操作规则。

参考文献：
[1]张超.论政策责任[J].理论探讨，2004，(4)
[2][美]特里·库珀.行政伦理学——实现行政责任的途径[M].中国人民大学出版，2001.
[3]蔡放波.论政府责任体系的建构[J].新华文摘，2004，(12)
[4]胡宇.我国政府行政决策的责任机制研究 [J].苏州大学
[5]陈振明.政策科学——公共政策分析导论（第二版）[M].北京:中国人民大学出版社，2003.
[6]梁仲明．论我国行政决策责任制的健全和实施[J]．理论探讨，2004，（1）
[7]刘祖云．“责任政府”及其实现途径——当代中国公共行政责任理论研究反思[J]江苏社会科学，2005，（1）。