易地扶贫搬迁后续扶持的对策建议

易地扶贫搬迁后续扶持的对策建议
作者：谭永生
来源：《中国经贸导刊》2021年第06期
易地扶贫搬迁是“五个一批”精准扶贫工程的重要组成部分，是解决“一方水土养不好一方人”地区贫困人口摆脱贫困的根本之策。

“十三五”时期，贵州省易地扶贫搬迁总规模为188万人，其中建档立卡贫困人口150万人，搬迁贫困人口规模占全省贫困人口的三分之一，约占全国搬迁贫困人口的六分之一，是全国易地扶贫搬迁任务最重的省份。

一、安龙县易地扶贫搬迁的总体情况
安龙县位于贵州省黔西南布依族苗族自治州，地处黔滇桂石漠化集中连片贫困地区，是国家“八七”扶贫攻坚重点扶持县之一，属国家级贫困县。

2014年末，全县农村户籍人口43.61万人，建档立卡贫困人口20899户87075人，187个村（居）中有贫困村99个（深度贫困村7个）。

2015年4月，安龙县启动易地扶贫搬迁“十三五”规划，规划搬迁任务25526人，其中建档立卡贫困人口20873人。

2019年2月安龙县易地扶贫搬迁任务全部完成，2019年3月接受了贫困县退出省级第三方评估，2019年4月贵州省正式批准安龙县退出贫困县序列。

二、安龙县易地扶贫搬迁的主要做法
易地扶贫搬迁过程中，安龙县坚持聚焦“挪穷窝、断穷根、换穷业”，明确“以人聚城、以城聚产、以产兴城、产城融合”的工作思路，围绕“把易地扶贫搬迁居住区建成产业新区、市民新区”的目标，实现以群众生活空间的城市化来推动生产生活方式的市民化。

安龙县易地扶贫搬迁的创新实践，催生了贵州省易地扶贫搬迁“六个坚持”中的“坚持城镇化集中安置、坚持不让贫困户因搬迁而负债、坚持以产定搬以岗定搬”，可以说易地扶贫搬迁的“安龙答卷”助力了“贵州方案”。

（一）强化组织领导，实现工作推进有保障
充分发挥党统领全局的核心作用，成立了易地扶贫搬迁工作领导小组（工程建设指挥部），并从成员单位抽派得力工作人员，组建领导小组（工程建设指挥部）办公室，负责全面统筹推进全县易地扶贫搬迁规划编制、对象识别、工程建设、搬迁入住、后续扶持等工作。

工作中，严格执行县委书记、县长、分管领导包保安置点责任制，构建县、镇（街道）、村三级完备的指挥体系，“三级联动”各司其职、协调配合，确保各項工作协同推进。

（二）统一规划建设，确保搬迁入住有保障
结合实际，选择城镇化集中安置的方式统一规划建设易地扶贫搬迁工程，严格执行项目管理“统一规划设计、统一住房标准、统一建筑风格、统一建设工期、统一施工管理、统一质量控制、统一资源配置、统一组织保障”。

2016—2018年共投资28.37亿元建成主城居住区（九龙小区）、城北居住区（五福小镇）、城南居住区（双龙小镇）和蘑菇小镇居住区4个新市民居住区，同步完善了水、电、路、讯等基础设施和教育、医疗等公共服务配套，全面保障了新市民居住区完备的住房条件和生活环境。

（三）加强后续扶持，注重搬迁致富有保障
恪守“就业是最大的民生、产业是脱贫的根本”，搬迁初期就注重实现易地扶贫搬迁与后续扶持的无缝衔接，使搬迁群众“逐步能致富”问题能够得到切实保障。

一是健全社区综合服务设施配套。

通过易地扶贫搬迁，四个大型新市民居住区均建成综合服务中心、就业服务中心、新时代文明实践站、文体活动中心、老年服务中心（日间照料中心）、儿童活动中心、平价购物中心和广播室、图书馆、民族文化纪念馆、感恩馆、文艺展演舞台、健身路径工程等社区综合服务设施，并在社区综合服务中心设置了就学、就业、供水、供电、有线电视和镇（街道）综合服务等服务窗口，搬迁群众的生产生活条件明显改善。

二是完善基本公共服务保障体系。

公共服务是安置区功能的基础支撑，是实现搬迁群众“稳得住”的前提。

公共教育方面，建成五福幼儿园、钱相四小、钱相二幼、招堤四小（双龙小学）、招堤二幼、双龙幼儿园、天菇小学、天菇幼儿园等教学点，教师配备均达到标准和要求。

公共医疗卫生服务方面，通过易地扶贫搬迁，增设卫生服务站6个，配齐配优医务工作人员。

社会保障服务方面，养老保险、医疗保险以及社会救助基本实现了全覆盖。

通过易地扶贫搬迁。

全面改善了搬迁群众的教育、医疗条件，促进了安置区与城镇公共服务互联互通，实现了搬迁群众和城镇原住居民享有同等基本公共服务。

三是完善产业就业服务体系。

因地制宜谋划具有比较优势的特色产业，确定产业发展方向、重点和规模，依托工业园区和劳动密集型扶贫车间，实现了每个集中安置区都有1个主导产业。

通过就近就地就业、有组织劳务输出、鼓励自主创业、开发政府公益性岗位等方式，有劳动力搬迁户家庭全部实现一户一人以上就业。

以新市民居住区有劳动能力未就业的新市民为主要对象，对搬迁劳动力实施精准培训，确保了每户至少1人以上熟练掌握一门实用技能。

四是创新社区治理体系。

调整安置区周边乡镇（街道）行政区划，配齐配强安置区管理和服务机构，落实机构、编制、人员，并及时足额保障运行经费。

创新安置区物业管理模式，执行过渡期安置区物业费、水电费等方面的减免补贴政策。

在四个大型新市民居住区成立四个社区居委会，构建“社区党支部+小组长+楼栋长+网格员”的治理体系，让群众有困难能想到党组织、有问题能找到党员。

充分调动安置区居民参与社会治理的主动性和积极性，增强群众对社区的认同感和归属感，帮助搬迁群众尽快融入新社区。

三、安龙县易地扶贫搬迁取得的成效
在贵州省“六个坚持”“五个体系”和黔西南州“新市民计划”的政策统领和指导下，安龙县易地扶贫搬迁工作取得阶段性成效，“大搬迁”助推“大发展”的目标初步实现。

一是稳定脱贫成色足，生态名片更靓丽。

2020年，全县建档立卡贫困人口年人均纯收入10359元，比2016年的4233元增长6126元，年均增幅11.8%，脱贫人口“零返贫”、非贫困人口“零致贫”，脱贫攻坚质量高。

通过易地扶贫搬迁，历史文化名城、中国五十佳最美小城、中国文化生态旅游示范地、“全国武术之乡”、国家山地户外运动示范公园等安龙名片更加靓丽，走出了一条产业兴、百姓富、生态美的绿色发展之路。

二是扶贫产业变强，就业机会变多。

通过易地扶贫搬迁，全县建成了占地7000亩的省级出口食用菌高效示范园核心区，5000亩的拓展区，种植面积达到了14550亩，种植食用菌近1.2亿棒，带动农户5000户1.9万人发展食用菌，其中精准贫困户达到4000户1.52万人。

初步形成了“一县一菇、一户一亩、一年十万、一业脱贫”的食用菌主导产业和以温氏养猪、石斛、薏仁、白及、花卉等为辅的特色产业。

通过以产定迁、以岗定搬，全面推动产业布局建设，大力推进招商引资，创造更多就业岗位，为“搬得出、稳定住、快融入、能致富”夯实了基础保障。

三是县城空间变大，新型城镇化加速。

实施“产业化支撑城镇化，城镇化倒逼产业化”，随着“五福小镇”（城北新区）、双龙小镇（城南新区）、蘑菇小镇（城西新区）的建成入驻，安龙县城建成区面积成倍拓展，由10平方公里拓展到30平方公里。

城镇人口也由2014年的15.5万人增加到2020年的18万人，县城区人口也由7万人增加到10万人左右，2020年全县城镇化率已超过50%，较2014年增长了7个多百分点。

四是县城服务变全，县域经济变活。

借易地扶贫搬迁安置区和古城恢复规划建设契机，填补了县城北部和南部的教育园区、医院、超市等基础设施建设，健全了城市配套功能，实现了城市品味的新提升。

通过易地扶贫搬迁，大幅提升了城镇辐射带动能力，有效推动了安置区、园区、城区、景区在融合中借力发力，促进人流、物流、信息流、资金流在交互中加速聚集，县域经济发展步入快车道。

四、安龙县易地扶贫搬迁面临的主要挑战
目前，安龙县易地扶贫搬迁群众基本实现了稳定脱贫，但由于安置区主要分布在县城周边，产业发展较同质化、就业需求高度集聚、社区管理难度大，巩固易地扶贫搬迁成果仍面临一些挑战。

（一）产业可持续发展能力较弱
产业培育和发展本身就非常困难，投入多、周期长、见效慢，并且需要各种生产要素的配套投入。

贫困地区普遍存在产业发展配套的基础条件差，交通不便远离市场，加之经济结构单一，适合贫困地區发展的产业支撑项目相对较少。

从产业选择看，特色种养殖业是易地搬迁产业扶持的主要手段，尤其是在集中安置的搬迁点，通常以种植业为主，其中又以食用菌、蔬菜等占地少、产值高、周期短的种类为主。

受资源条件等限制，产业选择与周边地区发展存在较大的交叉重叠和同质化，也导致了贫困地区扶贫产业支撑能力普遍较弱。

同时，产业链多注重生产环节，相对而言加工、销售、服务等环节缺失，产业融合水平较低、产业链条短，导致拉动就业能力有限。

（二）搬迁群众就业基础不牢固
受贫困劳动力整体文化水平总体偏低，岗位需求与劳动力知识技能不匹配等因素影响，部分安置区转移就业空间较小，而本地仅能够提供少量的公益性岗位。

部分少数民族劳动力还面临生活习惯、普通话水平、社会文化适应等问题，转移就业更加困难。

由于缺乏必要的专业知识和技术能力，难以胜任技术岗位，只能从事简单的体力劳动或者别人不愿意做的重、脏、累、险等工作，部分搬迁劳动力就业积极性不高。

还有部分搬迁劳动力思想观念陈旧，思想保守，不思改变，就业创业理念滞后，职业期望较高，与现实差距较大。

有的安置区虽设置了就业扶贫车间，但面向市场长期发展的运行机制不完善，吸纳贫困人口就业不充分不牢靠。

（三）搬迁安置社区治理压力大
根据易地扶贫搬迁资金管理方案，中央和省级层面给地方政府发放专项资金用于易地扶贫搬迁建设，但这些资金仅够用于房屋建设及迁出地房屋拆除，其他建设资金则需要县级政府另行筹集。

如安龙县“十三五”易地扶贫搬迁新市民居住区规划红线内安置房、基础设施、配建服务设施总计需投入资金28.37亿元，得到上级补助的资金为13.67亿元，缺口的14.7亿元全部由县级自筹;再加上红线外配套的小学、幼儿园、供水设施和产业园区等，缺口资金在18亿元左右。

在巨大的资金需求下，县级财政面临巨大压力，社会融入与治理资金严重缺位，导致部分地区相关工作难以开展。

五、易地扶贫搬迁后续扶持的建议
目前，全国“十三五”易地扶贫搬迁建设任务全部完成，“搬得出”问题基本得到解决，易地扶贫搬迁也进入到以后续扶持为重点的“下半篇”。

安龙县作为贵州省“十县百乡千村”乡村振兴示范工程中的乡村振兴示范县，要全力做好防止返贫的示范、产业振兴的示范、乡村治理的示范，持续加大搬迁群众产业就业帮扶力度，提升完善集中安置区配套公共服务，确保搬迁群众“稳得住、有就业、逐步能致富”。

（一）增强产业发展可持续性
产业培育是稳定脱贫、逐步致富的关键举措和长久之策。

要综合考虑资源优势、产业基础、市场需求、技术支撑、环境容量以及新型经营主体带动能力，因地制宜发展具有比较优势的特色产业，科学制定安置区产业发展方向、重点和规模。

推动农业与科技、人文、康养等元素深度融合，延长产业链、提升价值链，注重发展新型业态，提升产业现代化水平。

做强做大农业经营主体，以家庭农场为单元，以农业龙头公司为引领，创新产业扶贫利益联结机制，将搬迁群众嵌入产业链条，引导搬迁群众积极参与产业发展，让搬迁群众在产业发展中得到红利。

健全产业风险监测预警机制，强化决策咨询、项目管理、产品销售、技术支撑、保险保障等风险防范措施，增强市场主体和搬迁户的市场经济意识和风险防范能力。

（二）有效提升就业帮扶效率
就业是民生之本，收入之源。

要把吸纳就业能力作为产业园区、扶贫车间建设的重要内容，建立正向激励机制，实施带动就业成效与政策支持挂钩。

加强与对口帮扶城市和经济发达地区开展劳务协作，落实各项劳务输出补贴政策，更好发挥专业劳务公司和劳务合作社的积极作用，提高劳务输出组织化程度，扩大劳务输出规模。

对就业困难群众，就地就近多渠道开发公益专岗，优先对安置区劳动力托底安置。

建立完善以劳奖补、劳动就业与各类帮扶措施相挂钩的联动机制，引导激励搬迁群众到岗就业。

开展职业技能提升行动，创新职业培训方式，增加实地操作机会，切实提升技术技能培训的精准度，力争培训一人、就业一人。

对有就业能力和就业意愿的老年群体，要适当引进一些劳动强度不高、操作简单的加工企业，以居家就业方式让老年人过上有事做、有收入、有尊严的生活，提升老年人在家庭中的存在感和价值感。

（三）切实保障搬迁群众权益
加快对农村土地承包经营权的确权登记颁证，保障搬迁后搬迁群众原有承包地依法享有承包权和经营权不变，继续享受迁出地的各类农牧业补贴和生态补偿政策。

加强搬迁群众各项参保优惠及医疗保险、养老保险、城乡低保等有关政策转移接续，确保社会保障不断档、不脱节。

稳妥办理搬迁群众安置住房不动产权登记，核发不动产权证书，保障搬迁群众对搬迁安置住房的合法权益。

强化社会救助兜底保障，及时将搬迁后符合低保条件的人员纳入城乡低保范围。

扩大城乡建设用地增减挂钩交易空间，建立土地交易平台，产生的收益主要用于还贷及搬迁群众后续帮扶。

实施更加灵活有力的土地供给保障政策，完善集体建设用地入市制度，盘活农村、生态地区的土地资源，增加搬迁群众的财产性收入。

（四）健全安置社区治理体系
国家财政要加大对欠发达地区的转移支付规模，省内争取的中央财政一般性转移支付、各类涉及民生的专项转移支付和中央基建投资要继续向欠发达地区倾斜。

做好搬迁群众的社会融入，推进社区、社会组织、社会工作“三社”联动，促进搬迁群众互动交流和情感交往。

加快调整安置区周边乡镇（街道）行政区划，配齐配强安置区管理和服务机构，落实机构、编制、人员，并及时足额保障运行经费。

加强安置区党组织建设，更好发挥“社区党支部+小组长+楼
栋长+网格员”治理体系的作用，让群众有困难能想到党组织、有问题能找到党员，形成共建共治共享的基层社会治理格局。

深入推进法治宣传、移风易俗、感恩教育活动，引导群众感恩奋进、自立自强、脱贫致富，把安置社区建设成为安居乐业的幸福新家园。

（作者单位：国家发展改革委社会所）。