中国电子政务发展面临的问题

中国电子政务发展面临的问题
中国电子政务经过了十几年的建设，取得了一定的成就，也沉淀下一些问题，这些问题不解决，将会严重制约中国电子政务的广泛应用和发展。

就中国目前的电子政务建设状况分析，主要存在以下几个方面的问题：
（一）对电子政务建设重要性认识不足
电子政务是完全不同于现行管理模式的一种新的管理模式，这种管理模式的建立要求人们改变现行的思维方式和工作方式。

对于究竟为什么要建设电子政务，应该怎样发展中国的电子政务，目前不同集团和利益阶层对它的认识差异很大，没有形成共识，认识上的不统一和利益上的冲突给电子政务的发展造成了巨大的摩擦和阻力。

⒈推动电子政府建设的原动力不足。

美国的电子政府是在市场的推动下建立起来的，特别是进入信息社会后，随着电子商务的发展，美国原有的行政体制越来越不能适应信息时代的要求，以企业为中心的各个经济主体纷纷要求变革政府的管理模式，因此，其根本动力在于“客观技术条件的变迁”。

而中国的电子政务是在全球化与信息化的大趋势下，由政府自己主动提出建立的，并非技术条件作用的结果。

作为电子政务应用的主体——公务员和服务对象都
对电子政务的重要性缺乏正确的认识，客观上造成电子政务发展的动力不足。

⒉政府公务员的观念有待提高。

因为电子政务的发展，必然对传统行政权力的行使提出了更高的要求，如透明度要高、更加规范等，这势必对公共权力的行使和运用起到一定的限制和监督作用。

正是这一点，也容易引起少数公务员的抵触情绪。

从这个意义上说，更新观念，主动接受电子政务这一新的管理手段，将是对公务员的权力观、利益观的一个严峻的考验。

⒊对信息化的片面认识或误解。

信息技术的应用通常在财务部门、办公室最先开始。

这样，使得一些人片面地认为信息化就是会计电算化或办公自动化。

加之人们最初接触“信息化”这一词汇是从IT厂商、计算机专业人员或计算机专业报刊那里开始的，导致许多人把政府管理信息化当作一项纯技术性工作来对待，认为给了钱、给了人，事情就可以办成。

事实上，政府管理信息化是一场改革，在某些方面甚至是一场革命。

没有强有力的政治领导，个人和集团的利益无法触动，利益冲突无法协调，标准无法统一，系统无法一体化，资源无法共享，重复建设无法避免，信息化的最终目标也不可能真正实现。

⒋各群体的利益差异导致的不同态度。

为政府管理信息化、电子政务大造声势，积极进行相关的研讨、学术交流，提出各种方案
的差不多都是来自IT业的企业家，而政府部门作为真正的主角却并不热心。

出现这一现象的根本原因，在于政府管理信息化所带来的利益差异。

一方面，做为IT企业，认识到政府管理信息化将带来的巨大利润空间，急于从中分到一杯羹，因此不遗余力地进行宣传鼓动；另一方面，由于政府管理信息化的实施对于现行的政府管理模式是一场深刻的“革命”，它所积极倡导的行政程序规范化、政务公开化、透明化，简政廉政等内容，深深触动了政府官员的既得利益，所以他们总是千方百计寻找借口延缓或抵制系统的使用。

电子政务的全面推行，必然会大幅度提高政府运作效率，进而导致部门和人员的调整；行政流程的再造和重组，将触及相关岗位的部门权力和个人利益；信息的公开透明，虽然整体资源利用率提高了，但个别部门因独占信息资源而具备的权限也随之消失了，部门利益因信息共享受到损害；信息化建设所需要的巨大投入，使一些决策者对此不感兴趣，许多地方官员宁可把钱花在铺路、造桥、建房这样的形象工程上，而不愿在信息化上投入太多的资金，因为这种投入不能给他们带来显著的政绩，相反却削弱了自己的权力。

⒌“重建设，轻应用”的现象普遍存在。

长期以来，由于信息化教育的深度和广度不够，在企业和政府部门中普遍存在着“重硬件轻软件，重网络轻数据，重建设轻使用”的认识误区。

他们在设备选型和网络构筑上肯下工夫，肯花大钱，甚至成了“追新族”，
使网络设备“换了一茬又一茬”而造成很大的浪费，却没有用心去进行信息资源的开发与利用，建设和使用不同步的问题长期存在而得不到解决。

政府网络建设存在“重网络、轻内容、轻服务”的现象。

具体表现就是，政府网站空站多、老站多、服务少。

当前在各个搜索引擎上几乎能够搜到所有县以上政府网站，但是其中多数却无法登录。

一些1999年建的网站，居然还保持着原貌，页面几乎没有任何更新。

根据中国互联网络中心提供的数据，到2002年底，真正通过网络实现电子政务的网站还占不到0.2%，在线咨询投诉的占5.7%，提供统计资料的21.9%，提供办事指南的占60%。

另外，提供行业地区信息的占76%，提供政府新闻的占77%，提供政府公告、法律法规的占79%。

（二）管理中的不规范现象十分严重
⒈缺少统一规划和科学论证。

电子政务是一项系统工程，持续时间长、涉及范围广、实施过程复杂，必须统筹规划和有制度的保障。

当前中国无论是中央政府还是地方政府，都尚未对电子政务进行全面规划，没有明确的指导思想、标准和规范。

当前各地的信息系统，很多是行政领导凭主观意愿盲目决策，由不同的网络公司依据各自的标准开发的，系统之间缺乏统一的标准、规范和兼容性，形成了众多分散、异构、相互封闭的信息资源系统，难以有效地实现信息共享，有人将其形象地比喻为“信息孤岛”。

中央政府网站
和地方政府网站、地方政府各部门网站之间几乎是互不联接，大量基础的信息资源库建设尚处于空白阶段，许多功能无法实现，造成了高投入、低效用现象，不仅浪费了有限的资源而且对系统的整合带来了极大的障碍。

以北京为例，当初北京市政府做网上办公系统时，针对工商、税务、经委、科委等15个不同部门，同时发了15个标，结果形成了15个不同的门户，信息传递的高效率无法保证，浪费了宝贵的建设资金，也给政府信息资源的深度开发和利用带来了困难。

⒉信息管理缺乏专门化、制度化。

政府信息管理工作必须以专门化、制度化作为保障，而当前从行政领导到工作人员都把信息工作当作一种“副业”，没有给予足够的重视。

多数部门内部没有专门的信息管理机构，也没有专人负责信息管理工作，对信息的采集、审核、发布等没有一定的标准，使得作为政府管理信息化核心的各部门内部信息库五花八门，信息极不完整，也极不规范。

⒊相关的法律法规建设滞后。

政府管理信息化需要法律和法规来加以保障，如政府信息公开法、个人隐私保护法、国家安全保密法、商业秘密法等。

当前中国信息化法制建设明显滞后，在信息化的管理体制、运行机制、信息安全、工程建设等方面没有基本的法律法规来加以保障，严重制约了政府管理信息化的发展。

例如，对电子邮件是否具备法律效率，电子签名是否合法等问题缺乏明确的
司法解释，造成多数需要身份确认的电子政务、电子商务工作无法开展。

⒋传统政府运作机制阻碍电子政务的发展。

当前中国政府管理运作体制及机制，多数都是在计划经济体制下形成和确立起来的。

随着市场经济的发展，这方面的问题虽然有了很大改变，但一些深层次的问题并没有解决，原来的行政管理体系难以灵活应对新环境和有效解决新问题，在许多方面显得越来越不适应。

首先，大量中间管理层次的存在，减缓了信息传递的速度，造成信息的严重失真。

网络带给我们的是一个以各个节点相连接的一个多样性联系的扁平化组织社会，信息传递呈现快速化、直接化的态势，行政组织随之扁平化，过多的中间管理层只会增加时间成本，影响政府办事效率和决策质量。

其次，条块分割的二维模式，极易形成信息的部门垄断，严重影响部门间的信息共享。

于是，下面的情况便屡见不鲜：一个企业在工商局那里被吊销执照，可是发票还在使用，税务机关觉察不到，可能在税务部门吊销税务登记，工商部门的执照还在继续使用。

电子政府以用户为中心设计整合工作流程，不可避免地涉及到各部门信息共享和跨部门业务整合，如果依据现有分工设计，必然加重企业和公众的负担，无法发挥应有作用。

美国前副总统戈尔认为开展电子政务首先必须改造旧的官僚机构，美国1992-1996年，由于实施信息化，联邦员工减少了24101万人，关闭了2000
多个办公室，撤销了近200个机构，作废16,000多页过时的行政规章，简化31,000页各项规定。

（三）资金分配存在明显缺陷
在各国电子政务建设中，资金问题都不同程度地存在，中国也不例外。

中国电子政务建设资金问题主要表现在两个方面：
⒈资金不足。

由于中国信息化基础设施的建设与发达国家相比有较大差距，因此要在此基础上按发达国家的模式去进行电子政务建设，资金问题解决的难度更大。

有专家曾经做了一个测算：50多个中央部门如果都构建纵向网，并且都向副省级以上47个结点延伸，另外再向三千多个县辐射，全国要建六百万个网络平台，投资是非常大的。

但这并非资金问题的关键所在，因为“罗马并非一日建成的”，中国完全可以通过小步快走的方式分期分批有重点地进行电子政务建设。

⒉资金浪费。

国家在资金有限的情况下投入了大量资金却没有得到相应的回报，资金浪费现象极其严重。

这主要表现在1999-2001年之间，政府上网工程开始的初期，由于国家在这方面没有统一的标准，许多地方政府纷纷按各自标准建立网站，标准的不统一令资源无法共享，造成了较大的浪费。

有专家指出，如果由国家统一规划，制止重复建设，全国网络建设的数量仅为前者的0.6%。

因此，引导政务信息化健康发展的客观需要也要求我们加快推动国家统
一的电子政务建设。

（四）实际应用障碍重重
⒈应用目标定位不明确，应用效果差。

由于中国对电子政务应用没有十分明确的定位和强制性的功能要求，只是作为传统行政手段可有可无的补充，没有纳入对政府绩效考核的目标范围内，因此，电子政务的实际应用始终没有得到充分的重视，应用效果较差，主要表现在：
（1）信息更新慢。

许多政府网站上的信息都是一两个月甚至更长时间以前的信息，有的部门建站后根本没有相应的定时更新制度，空站死站较多，公众对政府的最新信息仍无法及时获得。

（2）信息互动差。

政府只是单方面的向公众披露信息，而没有提供给公众更多的信息反馈、参与议事的途径。

政府公布的信息量严重不足，多为介绍性的信息，且具有随意性，公众急于了解的信息，和与个人休戚相关的政策法规往往找不到。

（3）服务内容少。

政府网站在某种意义上成为政府的信息公告板，而一些本应通过电子方式提供的服务，如居民身份证办理，企业在线注册等却根本未在网上实施。

政府内部的工作流程基本未受到任何冲击。

⒉与政府业务流程的分离，降低了应用程度。

由于当前政府管理信息化工作多数是靠不熟悉政府业务的IT企业来完成的，在信
息系统开发过程中缺少行政人员的直接参与，缺乏对行政管理深层次的需求分析，导致信息系统的开发与应用相互脱节，应用度低。

由于与管理实际结合不紧密，系统开发出来，即使在技术是可以运行的，但未必能够为管理提供有力支持，勉强使用也使人有“削足适履”的感觉。

这种现象具有相当的普遍性，即使是电子政务发展最快的国家，能够做到双向互动或事务处理的项目尚不足30%。

调查显示，2000年美国有23%的相关项目被撤销，仅有28%的项目成功，大部分项目都只能称之为部分成功而并不能完全达到目的。

⒊“数字鸿沟”影响应用范围。

“数字鸿沟”又称为信息鸿沟，它是指当代信息技术领域中存在的差距现象，既存在于信息技术的开发领域，也存在于信息技术的应用领域，特别是指由网络技术产生的差距。

数字鸿沟不仅表现在发达国家与发展中国家之间，也表现在发达国家和发展中国家内部，它的存在和扩大将加剧全球各地的贫富差距，从而危害全球共同繁荣的前景。

其本质就是以因特网为代表的新兴信息技术在普及和应用方面的不平衡，它意味着因特网普及落后的国家或地区在新的全球“信息革命”中面临着“知识贫困”和“信息贫困”，缺乏参与和发展的能力。

“数字鸿沟”问题是多数发展中国家信息化过程中普遍遇到的难题，它同样困扰着中国政府管理信息化建设。

如果不能做到民众普遍上网，那么政府管理的信息化只能是为少数人提供了方便和服务，那些最需要政府提
供服务的人（如社会救济）将隔离在“数字鸿沟”之外。

其实不只是个人，一些地方政府也存在着被隔离在数字鸿沟之外的危险。

国家信息化领导小组办公室主任刘力曾指出，从中央到地方政府，由于获取信息能力不同，乡级政府很难及时获取和中央政府一样程度的信息。

所以，即使在中央和地方政府之间也存在着数字鸿沟的问题，这对于中国各级政府开展电子政务是一个重大的障碍。

⒋人员素质问题影响应用质量。

政府管理信息化的实效性、安全性、长期性，以及信息资源的采集、处理、分析、维护的复杂性，客观上需要一批既懂业务又懂计算机和网络知识的公务员适时进行在线维护，及时处理各种突发故障。

当前中国政府部门这类人才严重缺乏，相当多的公务员连计算机的基本技能都还没有掌握，而且由于政府机关的传统观念中没有将信息工作视为重要的岗位，信息工作人员在待遇、升迁等方面的机会远远小于其他岗位的人员，也使得能够胜任这一岗位的人才不愿到政府部门工作。

（五）安全问题不容忽视
电子政务建设中最大的问题应该是安全问题，因为其它问题虽然不同程度存在，但都不象安全问题这样致命，安全问题一定程度上左右着电子政务的健康发展。

电子政务的安全问题包括很多方面，最主要的还是网络信息安全，包括信息的保密性、完整性、可用性等问题。

随着信息技术的发展，政府部门的信息系统由专属主
机、封闭网络、开放式分散处理系统，逐步走向通过互联网进行的多媒体信息共享和业务处理，这既是电子政务的一大优势，也是其最大的弱点。

从中国目前的情况看，信息安全不容乐观，存在着诸多的问题和漏洞。

特别是美国9.11事件后，这个问题显得更加突出。

目前的实际状况是，中国在信息技术方面的整体研发能力还有待提高，而政府的信息安全技术又必须由我们自主开发，这在一定程度上也对中国的电于政务的发展，提出了严峻挑战。

这一问题本文在后面将详细讨论。

（六）人才结构亟待调整
知识经济即人才经济。

知识正成为其它生产要素的最终替代品，人才成为社会发展的推动力，人力资源所具有的高增值性和效益递增性是其它生产力要素所无法比拟的。

在电子政务的发展中人才问题同样具有重要的意义。

1990年，美国全国教育开支创记录达3530亿美元，而星球大战后，美国计划在5年内投入250亿美元，以招揽欧洲国家的高科技人才。

在中国，信息人才短缺严重制约着电子政务的发展。

主要表现在：⒈信息产业专业人才匮乏。

据有关部门统计，目前中国急需的软件开发人才只有15万人左右，每年培养的信息专业人才只有4.8万人，其中能开发核心技术的人才更微乎其微。

尽管如此，真正拔尖的计算机专业毕业的硕士和博士也都选择出国或是到提供较高薪酬外企服务，国内IT企业人才
严重不足。

⒉政府部门信息管理人才奇缺。

目前，中国目前拥有各类信息技术人才100多万人，其中大多数工作在企业里，在政府机构中工作的信息人才很少。

行政部门信息人才缺口极大，电子政务系统的运行、维护与管理都处于较低水平。

⒊公务人员的信息知识和运用信息工具的水平较低，难以适应电子政务发展的要求。

近年来中国在加强公务员的知识培训、提高公务员的管理能力和水平方面进行了一列系卓有成效的工作，包括公务员的计算机知识等方面都有了显著提高。

但从整体上看，仍然不能适应政府信息化发展的需要。

从公务员的文化知识来看，经过1998年的机构改革，国务院近1.7万名公务员虽然有65％以上的人具有大学本科学历，但在地方政府，则相对较低，近500万公务员拥有本科以上学历的人只占10％。

即使一些学历较高的公务员，计算机操作方面的技能仍较欠缺。

据国家行政学院对司局长培训班的一项调查，大体有20％的公务员对计算机操作几乎处于空白的状态，这说明在推进政府信息化的过程中，培育信息技术人才队伍，提高公务员的整体素质、特别是计算机应用方面的能力，将是一项艰巨的任务。