现行司法行政体制存在的问题

在法国，民事司法司是司法部最主要的业务部门之一，负责民法、民事诉讼法和立法工作， 它还有专门负责不动产权立法、土地法立法的不动产法科，为公证员、律师、清算员、拍卖 估价员等各类法律职业团体制定职业条例的职业条例科以及国际私法协助科等各种业务科 室，其业务范围相当广泛。刑事特赦司法和监狱行政司分别负责刑事立法和监狱方面的立法 工作。 制定法律草案也是德国司法部的主要职责，其中包括法官法、程序法、行政法、财产和专利 法、民法、商法、公司法、版权法、刑法和监狱法等法律草案的起草工作。 日本法务省负责草拟民事、刑事法律案，制定关于司法制度及法务的法令案。美国、澳大利 亚、加拿大、瑞典、芬兰等国的司法部也都有此项权限。 2．负责司法官员的选任及审判、检察等方面的司法行政事务 检察官、法官和律师的考试和资格评定统一由司法行政机关负责，有利于统一标准，提高质 量，加强对司法人员的规范性管理；其相应的人事、行政、财务等司法行政事务由司法行政 机关管理，有利于从组织上保证检察权、审判权的行使和实现，它使各级检察院、法院得以 集中权力搞好检控工作和审判工作。审判人员的管理由司法行政机关，而不是法院自身进行， 这有利于法官个人独立的实现，防止院长和其它审判组织和人员的不正常干预。不过，这种 做法也容易导致法官听命于司法行政机关的弊端。为此，各国家和地区均严格规定司法行政 机关不得干涉审判，并确立了一系列制度，如法官终身制、高薪制、不可更换制度等，来保 证这一制度的实现。 在美国，司法部是司法体制中重要的组成部分，兼为最高检察机关和最高执法机关，管理和 监督联邦检察系统和警察系统，指导联邦地区检察官工作。加拿大司法部除处理联邦和省政 府法律事务和从事检察业务外，还负责法官的选任。省法院的法官由省律政司根据由法院、 律师和非专业人士组成的司法会议的推荐，挑选和提名法官候选人，提交省内阁由副省督任 命。省高级法院的法官和联邦法官由联邦政府任命并支薪。具体由司法部长提出名单交由加 拿大律师协会司法委员会讨论，再由司法部长决定向内阁正式提交候选人名单，内阁批准后 提请总督任命。 法国司法部负责法院人事，如法官任命、指派、日常管理、临时调动及其他司法人员的招聘、 任用、管理等行政工作。 德国司法部负责准备法官的挑选，为 联邦最高法院法官的任命作准备。瑞典司法部负责提名 各级法院法官、检察官、警长和监狱长，最后由政府任命。司法部负责对法院、检察院、警 察机关和监狱的资金、预算及其人员工资的发放工作。还负责法律编制等行政工作。荷兰司 法大臣有权确定各级法院的法官人数，但不得干涉审判。
从一般意义上讲，司法行政是国家的重要管理职能，是国家司法活动的重要组成部分。 司法行政制度是国家以行使司法权为目的，对 司法行政事务实施管理的重要制度。司法行政 的性质由国体所决定、政体所规范。这是不同类型国家司法行政的共性。 我国的司法行政，是我们国家的一种重要管理职能，具有以下主要特征： 1．管理性。我国司法行政机关是国家的行政管理机关，是政府管理司法行政事务的职能部 门。它目前的基本职能是对监狱、劳教、法制宣传、人民调解、律师、公证、基层法律服务、 司法协助等工作实施管理。 2．执法性。我国司法行政机关也是国家的重要执法机关。刑事诉讼活动中，监狱作为国家 的刑罚执行机关，依据刑法和刑事诉讼法及监狱法的规定，对被判处死刑缓期二年执行、无 期徒刑、有期徒刑的罪犯，在监狱内执行刑罚；劳教所是国家治安行政处罚的执行机关，依 据全国人大常委会的决定和国务院颁布的法规中关于收容劳动教养人员范围的规定，收容并 教育改造劳教人员。 3．服务性。我国司法行政机关又是面向社会多功能的法律服务机构。党中央、国务院肯定 了司法部关于“四个服务”的业务指导思想，即为社会主义经济建设服务，为社会主义民主 与法律建设服务，为国家长治久安服务，为保护人民民主权利服务。[3]服务性是司法行政 的又一重要的基本特征。在为社会主义经济服务方面，法制宣传工作通过提高公民的法律意
前言 党的十五大明确地提出把依法治国、建设社会主义法治国家作为党领导人民治理国家的基本 方略，并把推进社会主义民主法制建设作为政治体制改革的一项重要内容。显然，推进社会
主义民主法制建设，进行司法改革，促进司法改革，必然与司法行政工作改革紧密相关。如 何充分发挥司法行政工作的职能作用，以推进社会主义法制建设，关键又在于反思司法行政 工作职能设置是否合理、司法行政工作体制是否科学。本人笔者以在基层司法行政工作的体 会，通过对中国司法行政的认识和分析，探讨如何建立起有中国特色的司法行政体制和工作 机制，以适应社会主义法制建设的需要。 一、司法行政的概念、性质和地位 （一）司法行政的概念
目录 内容提要 前 言1 一、司法行政的概念、性质和地位 2 （一）司法行政的概念 2 （二）司法行政的性质、特征 3 （三）司法行政的地位 4 二、中外司法行政体制比较 5 （一） 外国司法行政体制的基本模式、基本职能 5 （二）我国司法行政体制、基本职能 9
1．我国司法行政机关的组织体系 9 2．我国司法行政职能的历史回顾 10 3．我国司法行政机关的主要职责 13 （二） 中外司法行政体制比较 15 1．中外司法行政体制的差异 15 2．中外司法行政体制比较的目的和意义 16 三、我国现行司法行政体制存在的问题 17 （一）多头管理、职责不明 17 （二）审判与行政合一，难以提高人员素质 18 （三）分散领导精力，影响办案质量 18 （四）不利于党对司法工作的领导 19 （五）组织体系与职能任务不协调 19 四、改革我国司法行政体制的设想 19 （一）司法行政体制改革的思路 19 （二）司法行政体制改革应当遵循的基本原则 22 （三）改革的构想 24 注 释 27 参考文献 29 中文摘要 1 英文摘要 1 后记 内容提要 江泽民总书记在党的十五大报告中，提出依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略，并 指出应当“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。 这对推进我国社会主义民主法制建设必将产生重大的影响。实现依法治国，推进司法改革， 就要不断完善我国的司法行政体制。建立新型司法行政体制，就是要改革现行司法审判与司 法行政合一的体制，以便保障司法独立，实现司法公正。 本文分为四个部分。第一部分，司法行政的概念、性质和地位。第二部分，中外司法行政体 制比较。第三部分，我国现行司法行政工作体制存在的问题。第四部分，改革我国司法行政 体制的设想。
要了解司法行政的概念，首先要了解司法的概念。司法，其古意是掌管法律。司法是一 种历史现象，有了国家，有了法律，便有了司法。法律和掌管法律同时存在，互相影响，共 同发展。司法是国家的一种特殊职能，它是由特定的机关依照特定的程序执行法律。司法制 度是建立在一定社会形态之经济基础上的上层建筑，它由其经济基础所决定，并反作用于经 济基础。司法机关是由法律明文规定的实施司法活动的机关。 司法行政，最直观的理解是司法方面的行政。行政是人类组织的一种管理活动。有了司法， 必然有保证司法正常运转的事务性管理活动相伴随。可以这样说，存在司法，就存在司法行 政。司法与司法行政相互依存。 司法行政的概念，有广义、狭义之分。广义的司法行政是国家对司法机关及其活动的组织与 管理。狭义的司法行政是司法行政机关依法管理国家的法律事务。另外，还有一种最狭义的 理解，就是司法是法院的审判活动，司法行政便是为保证审判活动的正常进行而从事的管理 活动。[1] 司法行政的概念，在世界各国表述大致相同，但其内涵因各国的基本政治制度不同，从而存 在着较大的差异。我国司法行政的内涵，具有中国特色。我国司法行政的概念，有以下几种 表现形态：[2] 1．法律形态。通过宪法、司法组织法、刑事诉讼法、民事诉讼法、监狱法等法律，对司法 行政的概念用法律条文的形态表现出来。 2．实践形态。通过实施法律、法规和有关司法行政的规定的实践活动而表现出来。 3．理论形态。根据司法行政的法律形态和实践形态，从理论上的抽象概括而表现出来。 上述三种形态的结合，是司法行政概念的集中表现。 （二）司法行政的性质、特征
识，发挥着独特的功能；在为国家长治久安服务方面，法制宣传、人民调解、公证、基层法 律服务等都在维护社会稳定中发挥重要作用；在为保护人民民主权利和方便人民群众服务方 面，律师、公证、基层法律服务工作都能对保护公民的合法权益、维护人民民主权利发挥着 独特的优势。 上述特征是司法行政性质的外在表现。它们之间并非是孤立的、单一的，而是相互联系、相 互渗透、相互作用的。只有全面理解三个特征之间互为表现的关系，才能准确把握司法行政 的性质。 （三）司法行政的地位 司法行政在国家的政治、经济和社会活动中都具有不可替代的重要地位。 1．在国家政治活动中的重要地位 司法行政机关作为国家行政机关和执法机关，是国家政权的重要组成部分，是国家政治生活 中的一支重要力量。现行宪法在关于国务院行使职权的条款中，明确规定国务院“领导和管 理民政、公安、司法行政和监察等工作”。[4]我国的司法机关包括审判机关、检察机关、公 安机关、安全机关和司法行政机关，我国的司法制度包括审判、检察、侦查、执行、司法行 政、律师、公证、调解等制度。 2．在国家经济活动中的重要地位 司法行政机关是多功能全方位提供法律服务的机构，司法行政在改革开放和经济建设中的地 位也是不可替代的。特别是社会主义市场经济从某种意义上讲又是法制经济，作为法制工作 重要部门的司法行政机关，在帮助政府部门运用法律手段实现宏观调控，为国有企业深化改 革、建立现代企业制度服务，为发展农业和促进科技进步服务等方面均起着不可替代的重要 作用。 3．在国家社会活动中的重要地位 司法行政职能的多功能性决定了它在社会生活中具有独特的优势，它能在社会生活的各个领 域、各个方面广泛发挥作用。特别是律师服务、公证、基层法律服务、法制宣传、人民调解 等职能具有广泛的群众性和极大的社会覆盖面，在处理公民个人法律事务、化解人与人之间 的矛盾和纠纷等方面所起的作用是其他部门或组织无法取代的，在社会治安综合的打击、防 范、教育、管理、建设、改造等几个环节中都有“用武之地”。因此，司法行政在社会生活 中的地位正越来越受人们的关注和重视。 二、中外司法行政体制比较 （一）外国司法行政体制的基本模式、基本职能 司法行政体制是国家法律制度的重要组成部分。国家法律的有效实施，有赖于完备的司法行 政体制。司法行政体制在维护社会秩序稳定，促进社会经济持续发展，保障社会生活有序进 行等方面，发挥着极其重要的作用。正因为如此，世界各国和地区都十分重视司法行政体制 的建设。他们总是根据自己的法律文化传统和经济、政治生活的需要，来设计符合本国、本 地区特点的司法行政体制；同时，它们也在不断吸收、借鉴其他国家或地区的有益经验，以 不断完善自己的司法行政体制。纵观世界各国的司法行政体制，尽管在具体做法上有不少差 异，但也存在着规律性，呈现出共同的发展趋势。 司法行政机关，多数国家称司法部，也有的称法务部或法务省，是各国政府中专司司法行政 的职能部门，一般也是政府的法律顾问。由于历史原因，英国一直未能建立司法部，有关司 法行政方面的职能由大法官和内务部共同行使。 根据机构设置和职权范围的不同来看，司法行政机关的设置大体可以分为两种模式，一种是 检司分署式，另一种是检司合署式。前者以法国、德国为代表，这些国家实行检审合署，检 察机关设于法院内部。后者以美国、加拿大为代表，这些国家检审分署，检察机关不设于法 院内部，而是设于司法行政机关内部，刑事检控由司法行政机关负责。
无论是实行检司合署的国家还是实行检司分署的国家，司法行政机关的职权都非常广泛。虽 然不同国家或地区司法行政机关的职责范围有一些差别，但基本的职责都是相同的，如草拟 基本法律案、负责检察、审判方面的行政事务、负责监狱设置、执行刑事裁判等等。下面就 这些基本职责，分述如下：[5] 1．负责起草有关法律和制定有关条例、规章 一般司法行政机关都全面负责司法官员的考试、选任、培训及警察、检察、审判等方面的司 法行政事务，因此对整个法律体系的运作都比较了解。各个国家和地区司法行政机关一般都 设有研修机构，集聚了一大批全国闻名的法律专家、学者，研究力量雄厚，因而将起草法律 和制定条例、规章的工作授予司法行政机关是可行的。从各国立法机制的实际运行效果来看， 这种由一个机构负责法律草案起草工作的模式与分散式的立法草案起草模式相比，更有利于 全面权衡和长期完善，避免 法律体系内部的冲突和盲目性。