论旅游业发展与政府主导之间的关系

论旅游业发展与政府主导之间的关系
周武忠;黄荡
【摘要】政府主导是江苏旅游发展的动力源.目前江苏旅游行政部门的行为还受制于现行的旅游管理体制,职能相对较弱,并呈现出较强的部门利益倾向,这在一定程度上制约了旅游业的发展.江苏旅游的政府主导政策应结合行业发展的具体实际,从内涵、构成要素、核心理念等方面着手,在坚持基本原则的前提下,改革旅游管理体制,从制度创新的角度规范政府行为,有效推进江苏旅游业的发展.
【期刊名称】《中国名城》
【年(卷),期】2010(000)004
【总页数】6页(P29-34)
【关键词】旅游发展;政府主导;产业政策;制度创新;江苏旅游业
【作者】周武忠;黄荡
【作者单位】东南大学;东南大学
【正文语种】中文
【中图分类】C912.8
旅游业的政府主导，即在以市场为基础配置资源的前提下，将政府与市场有机地结合起来，通过政府力量的强制性干预，促使旅游业实现快速增长，以进一步加大旅游发展的力度，加快旅游发展的速度，使旅游业为国民经济增长做出更大的贡献。

政府主导旅游发展模式的主要特点是政府利用旅游产业政策引导旅游企业按政府要
求发展；行业长远发展目标通过政府规划确定，企业的短期利益则通过市场竞争调节。

一般来讲，规划是指导性的，规划具体由旅游产业政策来体现和保证。

除此之外，政府还通过行政指导等手段来促使企业微观经营活动与政府发展旅游业的目标保持一致；通过制定、补充、修改、解释相关政策法规引导旅游企业进行健康而有效的市场经营；通过强有力的规制手段对旅游企业的各种不当竞争行为予以制止与纠正。

总体而言，“政府主导”的旅游发展模式是政府在充分发挥自身主观能动性的基础上，主要通过制定切实有效的产业政策引领旅游行业有目的、有轻重、有步骤地发展。

在旅游市场上，政府已经不再是袖手旁观的裁判，而是举足轻重的导演，旅游业发展水平的高低在某种程度上取决于政府的组织与决策能力[1]。

中国和江苏旅
游业自改革开放30年以来，长期在“政府主导”的模式下发展；诚如上述，选择政府主导型的发展模式有其选择的依据和必要性。

然而，在这种模式主导下的江苏旅游产业，还有一些值得思考的问题，政府主导的着眼点也会随着旅游业的发展在不同阶段而有所侧重。

一、旅游发展实施政府主导的必要性
（一）旅游行业的自身特性要求政府主导
1．旅游资源具有公共性
旅游资源是公共性资源，即在一定的地域范围内，同一旅游资源具有非排他性，无法阻止“搭便车”行为。

外部性的存在导致了旅游市场机制的失灵，客观上需要政府发挥有形之手的作用。

由于旅游资源所具备的这种属性，使得旅游目的地形象推广、交通通讯等基础设施的建设具有一定的公共特性，因为每个目的地旅游企业都会从中获得收益，即使个别旅游企业不为其支付费用，也无法使其被排除在外而不从增加的旅客流量中获益。

因而政府理所应当发挥主导作用。

2．旅游产品具有跨地域性
旅游产品的分布通常具有一个显著特点，即其所在的地理区域和所属的行政区域没有完全对应关系，具有相同内在资质的资源，以及同一体系内的产品往往跨越地域上的行政界限。

在这种情况下，政府责无旁贷需要出面进行协调。

3．旅游产业具有综合性
旅游产业综合性突出，涉及面广泛，是食、住、行、游、购、娱的复合体，单个旅游企业难以对产业内各个环节进行通盘运作，政府自然而然应当牵头进行开发和整合。

（二）政府职能的应有之义规定政府主导
1．科学规划职能。

科学规划作为政府的基本职能，是由旅游业涉及面的广泛性和供需的不均衡性决定的。

这使政府不得不从中、长期的时间序列上来考虑这些因素。

同时，旅游企业本身对环境有着极大的依赖性，许多因素自身无法左右，通常寄希望于政府的平衡。

政府此时所起的作用很大程度上是解决信息不对称的难题，防止片面的供给闲置和供给短缺[2]。

就江苏省而言，应加快制定和完善关乎国民经济和社会发展的重大规划，包括产业布局规划、交通发展规划、生态环境发展规划、基础设施和服务设施建设规划。

另外，在《江苏省旅游发展总体规划》指导下，组织协调各市（区、县）规划旅游产业管理体系、旅游科技创新体系、旅游人力资源开发体系和旅游资源与环境保护体系等，以保障旅游产业的可持续发展。

2．宏观协调职能。

宏观协调也是政府的一项重要职能，特别是在市场经济的大背景下，参与市场竞争的各个利益主体的相互接触日益密切和频繁，合作与摩擦的深度和层级与日俱增，迫切需要独立于利益相关方的第三方政府发挥强有力的调控功能。

江苏旅游的开发运作关系到13个地区的经济和社会发展，涉及省、市、县等各级
政府的交通、水利、环保、规划、国土等相关部门，是一项跨地区、综合性很强的系统工程。

江苏在推动实施“大旅游”的发展路径中，需要进行高层次、高密度、高效率的组织协调。

需要协调好上级政府和下级政府的关系，协调好旅游业与其他部门和行业的关系，协调好旅游发展过程中各个地区利益的关系，协调好省际旅游竞争与合作的关系等。

省政府应致力于消除城市间旅游发展的明显政策差异，制定区域旅游一体化战略，在产业布局分配、横向联合协作、基础设施建设、人力资源交流、旅游信息监控、节庆活动策划等宏观方面进行协调。

市县级政府应因地制宜制定符合市情、县情的明细投资政策，对不同旅游项目的开发加以鼓励、限制或禁止。

当前各地已经就景点景区要素的管理进行了积极的探索，而相当多的生产要素，如餐饮、娱乐、购物、交通等进行开发管理的空间还很大，有些甚至还属于空白。

各地旅游主管部门应采取有力措施切实保障公民在旅游活动中的合法权益，通过一系列法律法规的落实，逐步加强依法治旅的力度，实现旅游行业的全面管理。

同时，要进一步加大执法力度，组建和充实旅游稽查队伍，加强旅游执法监督检查，建立和完善旅游投诉中心，确保游客的合法权益得到维护。

3．规范市场职能。

规范市场职能是旅游行业管理部门进行公共管理、维护市场秩序的重要体现，也是市场经济条件下政府行使市场管理职能在旅游行业的重要体现。

规范市场要更多地运用经济和法律的手段，引导和管理旅游的资金市场、客源市场和人才市场，对违规经营者和从业者采取不良记录建档立库、公开发布等市场化方式进行管理。

江苏各市应经常交流市场规范运作的经验，探索建立全省13市统一的市场规范准则，规范整治市场的联合行动，实行市际间的旅游服务质量的投诉协查制度，加快推进市际间旅游管理的网络一体化。

4. 公共服务职能。

政府管理的终点是为企业的运营创造日益健康完善的市场环境，
实质是做好服务。

公共服务职能是政府各项职能的落脚点，越是在民主法治的社会，政府公共服务的职能体现得越是明显。

各级政府在公共服务方面可以做的工作有：对市场进行宏观、中观的研究和预测；印制和发放旅游文献资料；举办各种针对国内外市场的宣传促销和公关活动；争取重大会议、赛事、展览的举办权；促进旅游行政部门、旅游行业协会、旅游企业、旅游学会等各类组织之间的交流与合作；保障企业的公平竞争、推动市场有序发展等。

二、旅游业政府主导政策研究综述
产业政策是政府为了其全局和长远利益而主动干预产业活动的各种政策的总和。

旅游产业政策是指导旅游产业发展和结构优化的基本方针、政策和措施的总称，是政府宏观调控的政策之一，是政府调整旅游经济结构的基本手段[3]。

在旅游产业政策研究领域，学界和业界有较为详尽的论述[4]。

唐留雄指出，为了
使旅游产业政策发挥应有的作用，银行、财税、物价等部门都要制定与实施一些与之配合的保障政策。

王志东以改革开放以来中国地方政府加快旅游业发展的政策支持体系为案例，指出了地方政府在促进旅游业发展方面政策支持的核心内容，主要体现在财政政策支持、金融政策支持和税收政策支持等方面。

财税政策方面。

在旅游业发展之初，国家组织专家考察国外发展旅游业的财税政策，并在此基础上提出了20世纪90年代发展我国国际旅游业的财税政策思路。

目前
专门针对旅游的财政政策相当缺乏，且导向性不明确，私人及民间资本处于一种观望状态，而且政策缺乏对旅游企业改革的要求。

在现行税制方面，对旅游业的优惠措施不系统，税收优惠方式单调且地区间优惠不平衡。

针对旅游业的特点，学者们在现行税制改革方面提出了建议和对策。

投融资政策方面。

目前旅游业开发形成了以政府投资为引导，社会投资为主体，外资为重要成分的投资结构。

钟海生认为，财政性资金仍是旅游业重要的发展资金来
源，主要用于旅游业的环境保护和基础设施建设。

在社会资金方面，主要是利用银行的贷款，在条件许可的情况下考虑建立旅游业中小企业的贷款担保机构，而资本市场是今后的一个重要资金来源。

在货币信贷政策方面，黄翠玲指出应对旅游投资项目严格分类以确定信贷额度，采取合理的贷款期限和灵活的贷款利率政策，同时制定个人旅游信贷政策，促进信贷资金向旅游业适当倾斜。

投融资政策不当在一定条件下可能会导致投资结构失衡、投资决策盲目、融资渠道单一、投资软硬环境不佳以及吸引外资难度大等问题，对此，李平、冯鸿周有针对性地提出了对策建议。

价格政策方面。

由于旅游资源的公共产品属性，其价格不可能完全由市场进行调节，政府管理部门有义务进行适当干预。

李秦生指出，实施积极的价格政策有利于实现旅游发展在行业间的平衡和在季节间的平衡，有利于抑制低水平重复建设。

张茂森等坚持认为旅游价格政策的制定既要体现旅游资源的价值，也要适应供求关系的变化。

三、政府主导政策内容
（一）制定旅游产业政策应遵循的原则
1．应符合旅游产业发展的客观规律。

不同产业有不同的发展规律，旅游产业政策具有行业特性。

要符合产业发展的实际需要，首先就要遵循产业发展的客观规律，这是已为国内外旅游业发展的实践所反复证明了的。

顺应旅游经济发展的规律，就是吸取和借鉴国内外旅游业发展正反两个方面的经验和教训，结合本地实际，因地制宜地开展工作。

2．应符合本省旅游业的发展现状。

旅游产业发展的规律是大体一致的，但由于省情不同、社会经济环境不同、旅游发展阶段不同，产业政策的具体内容也应当有所区别。

江苏的经济和社会发展水平虽然处于全国前列，但旅游业发展所依赖的基础条件、配套设施、综合环境等，仍有继续改善的空间。

在此情况下，产业政策必须处理好政府主导作用与市场基础作用的问题，即市场经济条件下如何有效实施政府
主导的问题。

3．应具有适当的前瞻性。

研究产业政策问题，要注意适度的预见性和超前性，既要立足当前的旅游业发展实际，更要考虑全国旅游业的趋势走向和世界旅游业的发展潮流。

要使所制定的产业政策，不仅对于旅游业当前的发展具有指导意义，而且对于未来的发展具有导向作用。

4．应有必要的保障措施。

产业政策的贯彻实施，必须以一定的经济手段、法律手段和行政手段加以保障。

这一点对依托性和关联性很强的旅游产业而言尤为重要。

产业政策的制定，既要有抽象的原则性规定，又要有相对具体的明细规定，除此之外还应有一些指标化的硬性规定。

只有将发展方向与保障措施紧密结合，才能使产业政策真正发挥指导实践的现实效用[5]。

（二）制定旅游产业政策应解决的问题
20世纪90年代以来，江苏旅游业获得了突飞猛进的发展，特别是2000年以来，全省紧紧围绕“十五”旅游发展计划和旅游“倍增计划”，实施政府主导的大旅游发展战略，抢抓机遇，开拓创新，旅游经济持续、快速、协调发展，在促进经济社会发展、增加财政收入和扩大就业等方面发挥了积极作用，旅游业已经成为全省国民经济的重要产业之一[6]。

按照省政府的战略部署，预计到2010年，旅游增加值占全省地区生产总值6%以上，旅游业生产税占地方财政收入6%以上，旅游就业人数占就业总人数10%，城镇居民出游率达150%，农村居民出游率达100%[7]。

届时，旅游业将发展成为全省国民经济支柱产业，江苏将率先基本建成旅游强省，形成以观光旅游为基础，休闲度假为主导，专项旅游为辅助的旅游产品体系，并成为中国和亚太地区知名旅游目的地。

江苏旅游业发展到今天已经具有相当的规模，当然面临的矛盾、存在的问题也很多[8]。

哪些矛盾和问题应当在产业政策中加以反映，需要反复斟酌，从理论层面而言，下列问题应该引起重视：
1．产业组织政策。

政府应加强旅游市场主体的培育，为旅游企业创造公平竞争的发展环境，实施适合旅游经济特点的产业组织政策。

鼓励大中型旅游企业建立现代企业制度，小型旅游企业实行适应市场经济需要的灵活体制。

鼓励发展跨地区、跨行业、跨所有制的旅游企业集团，打破地区封锁和行业垄断，形成由大型企业主导的规范化市场格局。

鼓励企业通过兼并、相互持股等方式，进行自主联合改组和资产运营。

鼓励旅游企业的网络化发展，推广建立区域性、全国性甚至国际性的营销网络。

2．产业投入政策。

政府应鼓励社会各方面对旅游业的投入[9]。

首先，省市县各级政府应在国民经济计划中增加对旅游业的发展投入，要增加引导社会投资的导向性投入，要增加对旅游业的宣传促销投入，要优先发展旅游基础设施。

其次，要通过财税、贷款等政策优惠措施，通过发布政府鼓励发展的旅游优先项目等，吸引各种类型资本投入旅游业。

再次，要充分运用市场经济的手段，如优先增加旅游企业发行股票、债券的规模，赋予少数旅游大型企业集团与其资本相适应的海外直接融资权等，尽快建立适合于旅游产业发展的投融资体系和规范化的企业直接融资机制。

3．产业保障政策。

旅游产业政策能否有效实施，某种程度上取决于保障手段的得力与否。

各级政府应要求旅游部门把产业政策列为今后旅游业发展的纲领文件，作为今后检查、评价旅游工作的关键指标，以促进旅游主管部门对产业政策的重视及落实。

4．产业技术政策。

旅游行业是高新技术应用和推广的前沿区域，电脑预定、卫星通讯、先进交通、高新建材等，都已经率先在旅游业得到应用，这也是提高旅游产业素质的重要条件。

省政府应加快推进标准化工作的进程，推广采用国际标准，支持引进国外先进技术，提高我省旅游设施的技术性能，提高产业技术水平。

应大力鼓励产学研的结合，促进应用技术的开发，加速科技成果的转化。

对已经淘汰的运载设备和科技含量低的人造景点，应以法规形式定期向社会公布。

5．产业导向政策。

旅游业发展所应坚持的原则和方向，是产业政策必须明确解决的问题。

从各地发展旅游业的实践看，应该注意的方向性问题主要有三点：一是旅游资源的科学保护及合理开发问题，防止旅游资源的破坏性开发；二是旅游业的可持续发展问题，防止粗放型开发，坚持走集约化发展的道路；三是旅游开发的和谐健康问题，防止庸俗化倾向。

6．产业市场政策。

明确和强调市场导向的观念，是市场经济对产业政策的基本要求。

在具体市场背景下，应该支持哪些、限制哪些、禁止哪些，旅游产业政策中都应有所体现[10]。

如旅游景区景点的宣传促销，要考虑客源地附近资源雷同问题；旅游接待设施建设，要考虑市场饱和度、区域分布、档次高低问题；旅游产品开发，要以市场需求为导向，开发前景光明、生命力持久和优势突出的产品。

7．产业布局政策。

根据旅游发展程度的区域性差异，在发展好苏南地区旅游业的同时，应强调加快苏中、苏北地区旅游业发展；根据各地具备的优势，如沿海、沿江、沿河等，形成相对优化的旅游产品配置格局；根据资源互补、产品相关和交通便利等条件，加强旅游产品点、线、面之间的联系，形成特色性强和竞争力强的产品系列。

四、政府主导政策的执行主体建设
各级旅游局是进行旅游行业管理，执行和落实旅游产业政策的最直接主体。

旅游行业的发展程度与旅游局自身的建设水平息息相关[11]。

因此旅游行政系统的建设，在政府主导旅游发展的大背景下，具有重大而深远的现实和历史意义，地位十分重要。

为了实施有效的旅游行业管理，在行政系统内部，尤其要处理好以下三个方面关系：（一）旅游局与综合管理部门的关系
综合管理部门是指财政、税务、工商、公安等政府职能部门，这些部门都具有在某一方面管理旅游业的职能。

如果旅游管理部门与这些部门的关系处理不好，一方面
会产生管理重叠，另一方面会产生管理真空，其突出表现是政出多门和市场混乱两大问题。

加快建立与社会主义市场经济发展要求相适应的经济管理体制，是解决这一问题的根本途径。

（二）旅游局与相关行业管理部门的关系
按照旅游业的产业范围，旅游行业管理部门不可避免地在职能上与相关行业管理部门产生重叠，主要涉及交通、文物、园林、建设等相关部门。

旅游管理部门与这些相关部门虽然同属政府行政部门，但实际上却存在着不同的利益关系。

这些行业管理部门还直接管理一些旅游企业，常常成为这些旅游企业利益的代言人，使得旅游企业之间的利益关系转化为政府各部门之间的矛盾。

在现阶段，这些矛盾需要更高一级的政府领导机构协调处理，如省旅游委员会一类的组织机构，就发挥着举足轻重的作用。

（三）省、市旅游局的关系
现行旅游管理体制实行的是分级管理，虽然省市两级旅游局的性质和职能基本相同，但具体工作目标和工作范围却各有侧重。

省级旅游局以制定和完善市场规则为重点，市级旅游局以维持和整顿市场秩序为重点。

目前省旅游局的工作重点一定程度上与市旅游局存在着权力重叠、职能交叉的问题，其实质是不同利益关系在各级旅游管理部门的反映。

这个问题的解决，既需要两级旅游局的协调配合，更需要从法律、法规的角度进一步明确两级旅游局的职责和权限。

综上所述，目前旅游行政部门的行为还受制于现行的旅游管理体制，职能相对较弱，并呈现出较强的部门利益倾向，这在一定程度上制约了旅游业的发展。

因此，应适当改革旅游管理体制，从制度创新的角度去规范政府行为，从而有效推进江苏旅游业的发展。

参考文献：
[1] 杜长辉．制度变迁与中国旅游产业政府主导式发展[D]．北京第二外国语学院，
2006．
[2] 王如东．政府在旅游管理中的作用及制度创新[D]．同济大学，2005．
[3] 董海伟．改革开放以后中国政府的旅游方针及其影响之分析[D]．四川大学，2006．
[4] 罗明义．关于建立健全我国旅游政策的思考[J]．旅游学刊，2008（10）．
[5] 葛丽芳．旅游发展中的政府职能[J]．宏观经济管理，2003（12）．
[6] 《江苏省旅游发展总体规划（2001－2020）》
[7] 《江苏省“十一五”旅游发展专项规划》
[8] 《江苏省政府关于进一步加快旅游业发展的意见》
[9] 吴小根等．江苏区域旅游发展现状评价研究[J]．南京大学学报，2005（5）．
[10] 郝索．论我国旅游产业的市场化发展与政府行为[J]．旅游学刊，2001（2）．
[11] 匡林．集权还是分权：政府发展旅游业的两难境地[J]．旅游学刊，2001（2）．。