西方行政程序法对我国的启示

西方行政程序法对我国的启示
作者：陈璟
来源：《合作经济与科技》2008年第14期
西方国家法律学者们提出：“预防胜于治疗，良好的行政优于不当行政之事后救济”；“没有程序保障的地方，不会有真正的权利保障”；“民主政治理性的表现，就在于程序的理性，而民主的可贵，尤其表现在程序的正义”。

依法行政是依法治国的核心关键，而依程序行政又是依法行政的重中之重。

从一定意义上讲，依法行政主要是依法定程序行政，行政程序对于具体行政行为具有积极而重要的意义。

一、行政程序法的内涵及价值诉求
行政程序是指行政机关和法律法规授权的组织实施行政行为应当遵守的方式、时限和顺序。

洛克在《政府论》中指出“将权力集中于一人，对具有权力欲弱点的人们来说是一个极大的诱惑，而集权必然产生专制，产生奴役。

”行政程序作为现代法治的控权机制，相对于传统的控权机制能避免传统实体控权机制的死板，不会过于束缚政府行为的手脚；有利于充分调动行政相对人参与国家管理，参与行政行为积极性；有利于改进政府内部运行机制，提高行政效率；有利于事前、事中纠正，尽量避免给行政相对人和社会公众造成不可避免的损失。

行政程序的实施，不是要取代司法审查制度，而是与司法审查制度一起，相互补充，共同构建现代法治控制和规范的政府公权力合力，有序运作的机制。

二、我国行政程序法现状
（一）现代行政程序法治建设开始于八十年代社会主义法制的重建。

1989年《行政诉讼法》的出台，可以说是我国行政法治进程中的一个里程碑。

之后，有1990年的《行政监察条例》和《行政复议条例》、1994年的《国家赔偿法》、1996年的《行政处罚法》、1999年的《行政复议法》，以及2000年的《立法法》。

（二）我国行政程序法缺失的原因
1、行政程序法治缺乏明确的宪法规定，致使我国行政程序立法不发达。

我国是一个成文法传统的国家。

在我国不可能存在类似于普通法传统中的自然正义原则，也不会有类似于美国
宪法中正当程序条款的规定，虽然我国的一些行政法学者会将现行宪法中的第2条第3款以及第27条（4）的规定，视为保障国家权力行使符合正义要求的宪法基础；然而，这样的认定并没有多少说服力。

实践也证明，这些规定并未对我国现代行政程序法治的建立和发展提供直接的宪法原则和动力。

由于缺乏宪法和基本法律原则的正确指导，致使我国的行政程序法治建设处于比较落后的状态；致使行政程序的制定者们不能对行政程序的公正性或者正当性予以足够的重视，不能按照现代行政程序法治的要求去创设各种行政程序。

2、缺乏统一的行政程序立法，在已有的行政程序立法中，往往重事后，轻事前和事中程序。

正因为存在着前述缺乏统一的、宪法性的正当程序的要求，缺乏应有的统一规划，我国的行政程序立法往往是各个行政部门各自为政，各行其是，表现为具体问题、具体部门、具体地方、具体规定，所以，出现行政程序设置不科学、不统一，发生权限重复、交叉、冲突，以及程序繁琐、影响行政效率等现象。

并且，在我国已有的有关行政程序立法中，往往存在重事后程序，轻事前和事中程序的问题。

比如，往往强调的是行政监察、申诉、复议和诉讼等，而忽视事前、事中的诸如资讯公开、告知权利和听取意见等程序要求。

3、程序文化传统的缺失。

总体而言，中国传统文化中近代程序正义意义上的法律程序是比较缺乏的。

中国传统的政治理念中，儒家弘扬的“法律道德化”比法家思想更具影响力和重要性。

礼和家族制度对中国古代社会的稳定性起到决定性作用，贱讼、息讼和无讼的历史客观上阻碍了公正、正规的程序发展。

在古代历史上，程序是没有任何独立意义的概念，更没有人把它当个独立的法律部门看待。

在实践中，人们重视行政行为实质性的内容和其后果是否合法，只要行政行为的内容合理合法，不按程序办事是无关紧要的。

反言之，只有当行政行为的实体内容及后果违反法律，不合情理，有失公正，人们才去追究行政机关及工作人员在程序上的失误。

因此，长期以来，我国行政管理过程中的非规范倾向很浓，办事不讲程序，有程序也要随便违反的现象普遍。

4、缺乏坚实的社会经济基础。

我国长期的计划经济体制，把一切经济活动都纳入行政体制，决定了计划经济体制本质是行政权本位主义。

在计划经济体制下，只会产生官尊民卑的特权思想，而不能孕育出民主、平等、权利等法律观。

人无民主、平等、权利的观念，就不会产生通过程序正义制约政府权利保障自己合法权益的要求。

当前，市场经济体制成为经济体制改革的目标，但市场化程度不彻底，未达到成熟。

许多领域，原有的以行政命令为主的计划体制影响依然很大。

5、必要的法治环境缺失。

现代行政程序的核心是规范和控制政府行政权力，因此普遍要求制约政府行政权力的法治气候和社会氛围是行政程序由传统向现代程序转化的催化剂。

发达国家的经验说明了法律手段制约政府权力的社会要求越强烈，行政程序现代化水平越高。

新中国成立后至20世纪八十年代的30多年间，很少有人提出制约政府权力的思想。

五十年代到七十年代我国政治建设总指导思想是集权。

只有消除权力的过分集中，才能形成和发展权力制约机制，推进控权理论的完善和控权意识的普及。

三、西方行政程序法发展成因分析
西方国家战后行政程序法典化浪潮的出现绝非偶然，它是各国经济发展的产物，是各国调节政府权力扩大与维护公民权利之间矛盾的产物，也是法治思想、原则在行政法领域深入贯彻的产物。

(一)现代市场经济的发展是催生行政程序法典化浪潮的根本原因。

社会存在决定社会意识，经济基础决定上层建筑。

由于科学技术的长足发展和跨国公司的不断成长，现代市场经济的发展日益呈现出主体性导向的趋势。

市场主体不仅是生产经营的主体，而且是市场创新的主体，政府对经济的调控和管理逐渐从对市场的干预转变为对创新能力的扶持和服务。

由于行为科学的长足进步，需要市场主体在一定的纠正机制的基础上时刻监督，才能保证关于市场的公共管理始终满足理性化的标准。

现代行政程序就成为行政主体和市场主体之间的双向契约。

比如，日本于1993年最终通过的行政程序法，以将行政指导作为其重要内容而著称于世。

日本行政程序法之所以形成这样一种特色，是以经济原因为其基础的。

战后日本经济发展迅速，一跃成为世界经济强国。

日本的这种经济奇迹的原因很多。

其中，行政指导在产业发展领域中广泛而灵活地运用，被公认为是日本经济迅速成长的机制性原因。

日本在制定行政程序法时就把政府调整市场经济的行为分为三类：一是行政许可；二是行政制裁；三是行政指导，使日本政府干预、管理经济的行政行为更具有可预测性。

(二)民主宪政制度的确立与完善是促进行政程序法典化的法律基础。

战后行政程序法典化浪潮的出现与西方各国民主政治的发展，特别是宪政制度的确立和完善直接有关。

战后西方国家民主政治制度的发展已经达到新的历史阶段。

在民主的社会中，宪法的实施效果如何，主要是看行政法的健全与实施情况。

随着政府职能不断地扩张，使人们对政府权力可能被滥用的担心也越来越强烈，于是人们设计出一种新的权利制约模式，使之能够科学地规范政府职能。

这样，加强行政程序的立法，通过行政程序法典来约束行政权，让它在“公平”、“公正”、“公开”的制度平台上操作，就可以在一定程度上实现上述目的。

美国行政程序法典的出台，就是基于这种社会背景。

美国素有通过正当法律程序来控制国家权力、保障公民权利的历史文化传统。

其宪法修正案就规定：“联邦和州政府未经正当的法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产。

”基于严格维护宪法尊严和法制传统的考虑，包括立法部门在内的美国法律界，在战争刚刚结束之时，就将关于行政权控制的问题提到议事日程上，而且特别把注意力集中到行政程序的设计方面。

至今，行政程序法在促进宪政的完善、政治民主的完善方面的作用已成为各国行政法学界的共识。

（三）从文化内涵的角度来看，我们是可以将政府行为的合理性、合法性有机地统一起来。

这正是西方国家竭力主张用行政程序法来规范行政权的基本思路，也是非常值得我们借鉴的先进文化传统。

而且，从西班牙1889年《行政程序标志法》侧重于追求提高行政效率，到
美国1946年《联邦行政程序法》侧重于维护程序公平，这种历史的发展逻辑不仅反映出西方国家也在不断地调整立法指导思想，而且也说明通过维护程序公平、并在此基础上提高行政效率，这不仅是现代行政法最基本的任务，而且也是行政法律制度进一步发展、完善的基本方向。

因此，行政程序法可以在一定程度上保证公平的实现，并在实现公平的基础上不断地提高行政效率。

这种把行政组织效率的提高和行政相对人的自由选择巧妙地结合起来的做法，是能够较好地适应现代市场经济不断发展的需要的。

(四)法治主义思潮的普及是加快行政程序法典化发展的思想基础。

行政程序法典化的思想渊源根植于启蒙运动时期形成的法治主义原则，这种趋势催促着行政程序法的建设和完善，成为人们关注的焦点。

随着现代市场经济体制的确立和现代民主宪政制度的完善，各国行政法的地位和作用已经产生了明显的变化。

市场经济在不断创新的基础上不断推动社会资源的合理分配，这种制度最大的特点是使市场主体积极性充分发挥出来。

在某些领域和特定情况下，必须要有政府的积极介入才能保证市场竞争的秩序和公平。

而实现政府法制化的途径，主要就是政府活动程序的法制化。

四、完善我国行政程序制度
（一）不断加强程序观念。

人们更多地认识到加强与发展程序控权方式是推进我国行政法制建设的需要。

发达国家的实践表明新的控权手段不同于传统行政程序的现代行政程序。

只有提高对行政程序的意识，树立实体法控权的理念，方能完善行政程序法治。

（二）加强行政程序法的研究与立法。

“重实体、轻程序”的危害性使得学术界越来越关注程序的价值。

革新我国行政程序立法，建立现代行政程序制度成为要务之一。

尤其是20世纪九十年代法学界对行政程序法典化的研究进入深入阶段。

我们要在借鉴外国行政程序法的经验上，结合我国实际逐步制定并不断完善我国的行政程序法。

（三）在“公平”、“公正”、“公开”的基础上提高行政效率。

行政程序法的核心价值：一是公正；二是效率。

由于英美法系“程序优先”的历史传统，这些国家能够比较自然地处理好公平与效率的关系。

但是，由于我国曾长期囿于意识形态的偏见，形成了一种简单、机械的学风，因而长期没能够处理好这对矛盾的关系。

行政程序法可以在一定程度上保证公平的实现，并在实现公平的基础上不断地提高行政效率。

这样就把行政组织效率的提高和行政相对人的自由选择巧妙地结合起来了。

（四）不断改善法治环境。

中共十六大报告提出“必须坚持四项基本原则的前提下，继续积极稳妥推进政治体制改革”。

党政的适度分开为建立和发展现代行政程序制度在内的制约政府权力的一系列法律制度提供政治环境，不断为包括程序正义在内的法治建设提供重要的政治话语资源和政治文化环境。