关于促进我省养老服务业发展的建议

关于促进我省养老服务业发展的建议
——民进吉林省委员会
一、我省养老服务工作的基本状况
（一）老年人口和入住状况
据省统计局第六次人口普查统计，截止到2010年底，我省总人口2746万人，其中60岁以上老年人口375万人，占人口总数的13.7%。

按城乡分：城镇老年人口176万人（占46.9%），农村老年人口199万人（占53.1%）；按年龄分：65岁以上230万人（占老年人口61.4%），占总人口8.38%（全国平均8.9%），80岁以上64.6万人（占老年人口17.2%）；按困难程度分：全省共有困难老年人口158.43万人，其中城市“三无”老人1.53万人、农村“五保”老人11.9万人、优抚对象8万人、低保户51万人；失能老人30万人、空巢老人56万人。

全省城镇办公养老机构接受老年人0.75万人，民办养老机构接收老年人2.4万人，占成城市老年人口的17.9%；农村养老机构接收老年人3.3万人，占农村老年人口的16.6%。

（二）养老机构建设情况
目前，全省共有养老机构1608个，拥有床位10.35万张。

按所有制性质分：公办养老机构658个（占41%），拥有床位7.3万张（占70.5%）；民办养老机构950个（占59%），拥有床位3.05万张（占29.5%）；按城乡分：城镇养老机构984个（占61%），拥有床位3.95万张（占38%）；农村养老机构624个（占39%），拥有床位6.4万张
（占62%）；城镇每千名老人拥有床位22张，农村每千名老人拥有床位32张。

全省千名老人拥有床位28张。

（三）城市社区养老服务站和农村村屯养老大院建设情况目前，全省城市共有社区1464个，已建成社区居家养老服务站的有1197个（还有267个未建成），占总数的82%；农村建制村9332个，已建成1430个农村养老大院，占总数的15.3%。

（四）养老护理员队伍建设情况
我省各类养老机构中有养老护理员4100名，其中公办730名，民办3370名，护理员与养老人员比为1：7.7。

全省参加培训并领取培训证书的护理员仅210名，约占养老护理员总数的5%左右。

无论是从我省老龄化程度和发展趋势看，还是从老年人养老需求看，我省的养老服务需求日益紧迫，供需矛盾逐渐显现。

尽管政府相继出台扶持养老服务社会化的政策与法规，而且政府介入力度也明显增强，但全省发展很不平衡，还没有形成格局，还应建立健全养老服务体系。

二、我省养老服务工作存在的困难和问题
（一）机构养老数量太少，条件太差
目前，我省有1608个养老机构，但300张床位以上的只有25个，仅占1.6%（其中500张床位以上的全省仅有9家，只占0.6%），100张床位以下的1276个，占79%（50张床位以下的有778个，占48.4%），距离寻求机构养老的老人增长趋势相差甚远。

而且，许多城市（民办）养老机构，特别是一些未办理任何登记手续的非法养老机构收养对象
绝大多数为低收入无自理能力或半自理能力老人，由于受经济条件制约，仅能提供基本生活照料，住养老人生活质量较低，而且机构中护理员绝大多数为进城务工人员及城镇下岗人员，文化水平低，年龄偏大，缺乏专业的素质和技能，致使服务质量低，特别是非法存在的民办养老机构，规模小，基础设施差，服务质量低，安全隐患多。

（二）社区养老功能尚不完备，人员素质偏低
相比国内一些养老事业发展较快的省市，我省的社区养老只有长春市等少数社区刚刚起步，以照顾老年人午餐或临时托付照看，还有的社区为老人安装了传呼（呼叫）电子设备，在老年人遇到困难时，可以获得必要帮助。

但大多数社区此类服务还是空白。

即使已经开展此类服务的社区也面临着服务项目单一，服务人员素质不高，服务质量不能令人满意等问题。

特别是社区工作人员都是由政府招募的公益岗人员，这些多数是“40、50人员”本身素质不高，工作能力，工作态度都差强人意。

而且这些人全部是由区劳动部门招募后分配到社区的，工资由劳动部门支付，社区不能对这些招募人员进行考核，差的不能退，好的不能奖，这种体制，如何能作好服务。

（三）基层政府主管部门难为无米之炊
2001年，省政府17部门联合下发了《关于下发<关于大力推进社会力量兴办社会福利事业的若干规定>的通知》。

但由于许多规定过于原则，操作性不强，加之受企业市场化经营行为，地方自身经济利益影响，除长春市外，大部分民办养老机构在用地、供电、煤气、供暖等优惠政策没有得到很好落实。

同时，国家民政部于2011年初公布
了《社会养老服务体系建设“十二五”规划》（征求意见稿），面向社会公开征求意见。

规划对“优先发展社会服务”提出具体目标和要求，按照规划要求我省如果仅以最低标准建设，政府大概要投入50个亿左右，基层政府已经接到上级一些意见，要求建设一批由政府主导的养老机构。

但至今不知道这些投入从哪里来，基层政府又没有这笔资金，所以，形成的难为无米之炊的局面。

（四）吸纳社会力量和民资参与养老服务道路并不畅通
调动社会力量参与养老事业的发展是个必然之路。

也是政府和有此意愿的企业家的共同想法。

但是，我省目前民营养老机构数量少、规模小、条件差、标准低。

多数处于最低端的养老服务领域，其服务的对象都是收入低下、家庭困难而不得不将老人送来的家庭。

如何吸纳企业和个人来参与养老事业，包括建设养老机构、参与养老机构的运营以及社区服务有多得数不清的障碍。

（1）现有社会养老机构运营艰难
我省目前已经运营的个体、民营养老院所，在开办时都是按照《民办非企业机构》在各地民政部门登记注册的。

这样的注册方式，可以使这些养老机构免于缴纳各种税收和工商费用，但是要到政府的卫生、消防等部门登记，接受管理和监督。

他们可以省略各种税费大约5000元每月，但是各种政府的检查和罚款却往往不能幸免，一些卫生或消防部门，每次检查都要下罚单，少则几百，多则上万。

这些政府部门在对待养老企业时绝对不会给任何优惠，更不用说同情了。

（2）参与养老机构建设与运营无任何政策优惠
首先是我省政府对于养老机构无任何税费优惠政策。

我们查阅了吉林省地方税务局的网上文件——吉地税发[2009]158号，文件说，我省目前为止，享受地税优惠的范围仅限于下列：1.再就业税收优惠政策；2.棚户区改造税收优惠政策；3.协助服务业补贴发放三项。

均不含养老事业。

而未来社会对于养老需求的提高，人们会越来越希望到条件较好的养老机构去度过晚年，那样的养老机构就不能用《民办非企业机构》的模式，而需要纳入正式的企业模式运作。

我省现有的减免税费就应该将养老机构纳入其中。

而依照《中华人民共和国营业税暂行条例》第六条第一款，养老院、残疾人福利机构提供的育养服务等取得的收入免征营业税。

（五）异地安置式自行到外省养老的老年人医保报销问题仍没有完善的制度设计
随着社会的发展，现在，越来越多的老年人在退休后选择离开原工作地，到外地养老。

既有省内异地养老的，也有在省外异地养老的。

现有的职工医疗报销问题，在老年人中开始凸显。

对此，省政府主管部门对于在省内异地养老问题已经有一些制度设计，虽然不太方便，但是，对于老人在省内异地养老已经解决了不少问题。

对于到外省养老的老人，问题和压力则非常大。

日常的门诊看病费用报销和住院医疗费用报销都非常棘手。

对于那些卧床和重病的老年人，看病费用报销几乎成了家属的心病。

今年，我省已经和海南省签署了两省医疗合作协议，对于到海南养老的老年人解决了一个大问题。

而对于其
他省份，何时能有较全面的解决办法，是人民群众的一大期盼。

（六）农村养老举步维艰。

虽然我省近年来对农村养老服务基础设施建设投入很大，搭建起了农村福利服务平台，但由于农村五保供养经费尚未建立自然增长机制，大部分的农村福利中心运行资金也没有纳入当地财政预算 ,导致了农村养老服务工作出现了以下问题 : 一是“应保未保”政策未能全面落实。

2002 年税费改革后，农村五保供养经费由原来的“乡统筹、村提留”保障变为转移支付资金解决，虽然明确三年一调整，但从 2002 年至今，多数县 (市)用于五保供养部分的转移支付资金一直未作调整，导致每年大约有 4000 多名符合五保供养条件的人员无法纳入供养范围。

二是部分分散供养五保对象急需集中供养。

据调查统计，目前我省共有因年迈、体弱、多病、基本丧失劳动能力的分散五保老人急需进入福利中心进行集中供养的人数为 6798 人。

但由于经费不足不能将这部分人纳入集中供养。

如果强行将这部分人纳入集中供养，势必会占用其他老人的生活费，在院老人的生活水平会更低。

三是集中供养的五保对象生活费标准偏低。

据测算，在集中供养对象年人均 2700 元中，每年包括采暖、房屋维修、水电和工作工资等费支出为 1215 元，运行费用占45%，真正用于老公生活的费用仅为1485元，平均每人每天生活费用还不足 5 元，加上常用药费，每天五保供养对象生活费用仅为 4 元。

生活水平极低，远未达到国家《农村五保供养工作条例》和《吉林省农村五保供养办法》规定的“农村五保供养标准不低于当地村民平均生活水平”要求。

四是农村福利
服务中心运行艰难。

从实际情况看，目前全省只有不到 20% 的福利服务中心运行经费列入了当地财政预算，其它 80% 的福利中心靠挤占五保老人的生活费用维持运行。

三、推动和促进我省养老服务业发展的建议
（一）强化政府责任，进一步完善社会化养老服务体系
通过发达国家的成功经验，社会化养老服务体系的构建由政府主导，无论是在政策制定还是在资金扶持方面，政府都发挥着重要作用。

所以在我市的老年服务体系建设上，首先要强化政府的行政责任，保证在养老服务事业中的有效制度供给；其次要加强政府的财政责任 ,明确养老服务的经济福利性质，保证必要的公共财政投入；再次是强化政府对养老服务事业的监管责任，使我省的社会化养老工作步入良性运行和发展的轨道；四是强化政府在为养老服务中的社会动员和组织领导责任，吸引民间资本和非政府组织的广泛参与，构建多元主体共同参与的社会化养老服务体系。

（二）加强社会化养老服务专业队伍建设，发挥政府的主导作用一是在政府的指导下，依靠专业教育机构，有计划、有步骤地对在岗的养老服务人员及管理者进行系统培训。

二是积极吸纳社会工作专业人才进入养老服务队伍。

由于我国社区发展较为滞后，目前社区服务人员多为非专业人员，承担照顾责任的多是老人的子女及部分受过简单培训的人员，而且街道、社区中还基本上没有专业社会工作人员，这在很大程度上影响了社区养老服务事业的充分发展。

因此我们首先应该注重提高社区管理和服务工作者的专业化水平。

从专业的社
会工作者中选拔优秀人才领导社区老年工作，并引入其他各行业的人员从事社区老年管理工作。

同时吸纳更多的热爱老年服务事业的人进入社区为老服务行业，并引入职级考评及专业职务晋升制度，切实提高他们的收入水平。

采取积极的、切实可行的政策，科学合理的评价体系，促进从业人员的专业化和职业化。

（三）建立“医疗护理、生活照顾、精神慰藉一站式”的养老服务模式
医疗问题是老年人面临的一个首要问题，而且，在肌体日渐衰退的同时，他们的心理抚慰需求也随之增加。

因此，无论哪种养老方式都必须重视三项服务内容的供给。

政府可以引导社区、养老机构加强与医疗机构的联系，为老年人提供专业、及时、方便、快捷的医疗服务。

一是强制规定规模以上养老机构设立卫生所，在医疗设备、医护人员配备达到相关要求；二是社区医院或社区、养老机构邻近的医院设为定点服务机构，保证老年人的医疗需求。

也可以参照上海、南京、杭州等地的做法将养老服务和医疗护理结合起来，成立养老医疗相结合的服务机构。

鉴于我省已与海南省签署了老年人在海南就医的医疗费报销办法，能否将此措施向其他省（市、自治区）延伸，解决异地养老老年人医疗报销的难题。

（四）出台落实各项优惠政策，努力为养老服务工作提供刚性支持结合我省实际，应尽快研究制定并出台《吉林省关于加快发展养老服务业的意见》，重点落实政府的各项优惠扶持政策，形成政府主导、部门联动、社会参与的有效推进机制，引导鼓励社会力量通过独
资、参股、租赁等方式参与发展养老服务，形成多元并存、有序竞争、共同发展的新格局。

同时要加大对公办养老机构财政扶持力度，对新建、改(扩)建的公办养老机构并投入使用的，按照核定的床位数给予一次性建设补贴。

按入住满1年的老人的占有床位数计算，每年给予床位运营补贴，所需资金由各级财政分担。

建立民办养老服务机构资金补贴制度。

对床位数达到一定标准的自建或购买的民办养老服务机构，按照核定的床位数给予一次性建设补贴。

租用用房且租期3年(含)以上的民办养老服务机构，且床位数达到一定标准的，应按照核定的床位数给予一次性建设补贴，所需资金由各级财政分担。

对已运营的民办养老机构，按入住满半年老年人实际占有床位数计算全年平均数，每年给予每个床位的运营补贴，所需资金应多渠道筹措。

要提高老年困难群体入住机构补贴和逐步提高高龄老人生活补贴。

要落实税费优惠政策。

对养老机构提供的的养老服务免征营业税和企业所得税；社会力量投资兴办的福利性、非营利性的养老机构暂免征收房产税、城镇土地使用税；个人通过非营利性社会团体和政府部门向福利性、非营利性养老机构的捐赠，在缴纳个人所得税前准予全额扣除。

各类养老机构按照法律、法规规定应当采用划拨供地、地价适当优惠和降低土地出让金收费标准。

增加养老服务企业项目信贷投入，适当放宽贷款条件 ,尽量降低担保条件，并提供优惠利率。

对好的养老服务项目给予必要的贷款贴息补助。

各类养老机构实现与居民用电、用水、用气、用热同价。

（五）建立多元投入机制，为最大限度地满足老年人的养老服务需求
提供有效保障
通过加大政府投入、增加福彩公益金、鼓励社会投入等多种渠道，全方位建立起养老服务的资金支撑体系。

一是加大政府投入力度。

对于城市“三无”、农村“五保”老人，采取集中供养或分散供养的方式，按照国家“保障其基本生活不低于当地居民平均生活水平”的要求，不断提高其生活标准，并建立自然增长机制。

二是不断完善高龄老人津贴制度。

在落实现有高龄老年人生活津贴制度的基础上，视情逐步扩大老年人生活津贴发放范围，适当提高生活津贴发放标准，并全部实现老人津贴的社会化发放。

三是加大福彩公益金和慈善捐资金的资助力度。

“十二五”期间，我省的福利彩票公益金要重点用于社会养老服务体系建设，并积极争取民政部福彩公益金对我省的支持，充分发挥彩票公益金的使用效益和引领作用。

同时，积极引导慈善资源投向社会养老服务体系建设。

（六）强化能力建设，全面提升养老服务的规范化水平
按照优质服务和能力建设的要求，全面加强全省养老机构的能力建设。

一是强化对民办养老机构的监管。

抓紧以政府规章的形式出台《吉林省民办养老机构管理办法》，建立公开、平等规范的准入、监管、退出机制，配套完善相关制度措施 ,将各类民办养老机构纳入监管范围，使民办养老服务步入健康发展的轨道。

二是大力推进标准化建设。

积极建立养老服务标准化体系，研究制定和完善养老服务质量、服务资质、服务规范、服务设施、服务安全卫生等标准。

三是注重加强队伍建设。

走专业化和职业化相结合的道路，建设一支高素质的养
老服务人才队伍。

指导各地加强养老队伍从业人员的职业道德、专业知识和岗位技能培训工作，将养老服务员培训纳入各级人社部门就业再就业培训体系，加大资助和培训的力度。

开展养老护理人员培训工作，将养老护理人员纳入职业资格制度，实行持证上岗。

同时，建立社会工作者制度和大力倡导志愿服务。

我省已对“十二五”期间养老服务业发展做出设计，制定出总体发展目标，我们相信，只要按照“政府主导、政策扶持、社会参与、市场推动的总体思路”，进一步加大政府投入，强化政府引导，就能全面推进我省养老服务业的发展，就会使老年人生活得更加幸福、更有尊严。

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