城乡义务教育教师队伍的结构性失衡问题与对策

·2013年中国教育经济学年会论文·
城乡义务教育教师队伍结构性失衡的问题与对策
——基于广西情况的分析
马佳宏
（广西师范大学教育科学学院，广西桂林541004）
[摘要] 根据有关广西义务教育教师队伍的统计资料和我们对广西部分市县中小学教师状况的调查发现，城乡义务教育教师队伍不仅在数量上存在结构不合理，而且在质量上存在年龄结构、学历结构、职称结构、学科结构等方面失衡现象。

导致城乡义务教育教师队伍结构性失衡现象的出现，除了众所周知的城乡教育二元结构、农村教育基础低条件差等原因外，主要是教师资源配置制度不合理、城乡教师流动机制不健全、农村义务教育教师培训工作不到位等造成的。

为促进城乡义务教育教师资源配置的均衡和教师队伍整体素质的全面提高，必须调整城乡教师配置标准，根据城乡学校的客观实际合理配置教师；完善城乡教师交流机制，推进城乡义务教育教师的合理流动与共享；落实农村教师培训政策，促进农村义务教育教师的专业发展。

[关键字] 城乡；义务教育；教师队伍结构性失衡；问题；对策
义务教育是国家和各级政府必须提供保障的公共性事业，推进义务教育的均衡发展，不仅是提高义务教育质量，提升国民素质的需要，也是落实科学发展观，构建和谐社会的要求。

然而，由于我国各地区经济、文化和教育发展不平衡，义务教育的发展存在着城乡差异、区域差异、校际差异和接受义务教育的人群差异。

其中，城乡义务教育发展上的差异和失衡现象尤其突出。

造成城乡义务教育教育失衡的原因众多，其中一个重要原因就是城乡义务教育教师资源配置的不合理、不平衡，或者说存在着结构性失衡现象，因为城乡义务教育在发展水平上的差距，很大程度上是由于教师方面的差距所引发的。

本文根据广西城乡义务教育教师队伍结构性失衡的种种表现，试分析其产生的原因并提出相应的对策，希望有助于义务教育教师队伍的建设和教育事业的发展。

一、城乡义务教育教师队伍结构性失衡的主要表现
根据有关广西义务教育教师队伍的统计资料和我们对广西部分市县中小学教师状况的调查，目前在城乡义务教育教师队伍方面存在的问题，既有数量上的问题，也有质量上的问题，而归纳起来则可以概括为主要是结构性失衡的问题，具体表现在城乡义务教育教师队伍在数量结构、年龄结构、学历结构、职称结构、学科结构等方面都存在偏差或不合理现象。

1.数量结构不合理。

近年来，由于计划生育政策的推广和落实，在农村新生儿童不断减少，加上越来越多的农民工子女随父母迁入县城或者是大城市念书，农村义务教育阶段学龄人口出现了大幅度下降，农村教师数量原本严重匮乏的
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［作者简介］马佳宏（1963—），男，汉族，广西桂林人，广西师范大学教授，主要从事教育经济学和教育基本理论研究。

状况已经得到好转，甚至在部分农村出现中小学教师超编或过剩的现象。

但这种“过剩”现象，其实更多的是结构性过剩。

即在农村教师超编与缺编的情况并存，这种情况在农村小学比较明显。

一方面，某些学校由于生源减少，需要的老师也就减少，尤其是在师生比要求不变的条件下，教师自然就超编了；另一方面，由于农村学校布局调整和撤点并校，某些学校规模在扩大，学生人数在增加，加上现在家长和社会各界对学校教学服务的要求越来越高，教师数量反而不足。

特别是农村寄宿制中小学，由于现行教师配置政策并没有寄宿制学校管理服务人员的岗位，学生生活指导及后勤管理等工作只能由在职教师兼任，教师“身兼数职”现象非常普遍，更凸显出教师人数的不够。

教师数量的这种结构性矛盾，在城镇也或多或少地存在。

以小学教师为例，在城镇，小学教师大都处于饱和状态，少数学校的教师甚至出现过剩，这主要是部分农村学校教师因原来学校撤并或人员超编或谋求更好发展而流动到城镇学校，以及大量师范院校毕业生都想挤进城市中小学工作的结果。

据统计，2010年广西县镇与农村普通小学专任教师数与2005年相比，县镇教师增加了34.05%，而农村教师只增加了1.20%[1](p42)。

但与此同时，部分城镇中小学也存在教师不足的问题，如一些县城的中小学校由于周边农村学生“择校”或某些学校撤并后学生加入，教师负担的学生比例增大，导致教师不足或出现缺编现象。

2.年龄结构不合理。

广西目前教师年龄结构不合理现象在小学教师尤其是农村小学教师队伍中比较严重。

2010年与2005年相比，广西小学教师30岁以下的人数减少了35.00%，而50岁以上的人数增长了8.60%[1](p44)。

广西全区中小学教师56岁以上的“高龄”教师所占比例由2006年的8.41%上升到2010年的9.90%[2](p116)。

中小学教师老龄化现象在农村尤其，根据桂林市教育局提供的内部统计资料， 2010年桂林市农村50岁以上教师占农村教师的32%，而25岁以下农村教师仅占农村教师的 2.5%。

造成教师老龄化的原因，除了农村中小学校的中青年优秀骨干教师流失外，主要受僵化的教师编制制度影响，如桂林市的个别县和雁山区，尽管有教职工需求，但受编制数影响，近几年都未招录补充新教师。

教师队伍的老龄化，不仅影响到教育教学改革特别是教育观念、教育思想、教育方法、教育手段等方面的更新，而且导致教师队伍发展的后劲不足，缺乏活力，出现断层和青黄不接的后果。

3.学历结构不合理。

近几年，广西中小学教师学历达标的水平有所进步，无论是城市、县城还是农村，小学教师专科学历、初中教师本科以上学历的比例在逐年递增，中专及以下学历在逐年递减。

但总体上本科及以上学历教师所占比例仍然太低，并且学历的提升往往是通过函授、党校等形式获得，而第一学历为中专及以下学历比例较高。

农村中小学教师的主体是中师毕业生和高中学历的转正民办教师，真正具有起点合格学历的教师还是少数。

2009年，在广西小学专
任教师中，城市小学拥有专科以上学历的教师比例为87.35%，县镇为81.68%，而农村只有62.86%[3](p45)。

可见农村小学尚有近40%的教师仅有高中及以下学历。

再以桂林市的数据可进一步说明城乡教师在学历上的差距。

2010年桂林市小学教师具有专科及以上学历的，城市为86%，农村仅为58%，相差26%；初中教师具有本科及以上学历的，城市为76%，农村仅为53%，相差23%（数据由桂林市教育局提供）。

可见，农村教师中高学历的远低于城镇，总体上，城镇教师的学历水平已达到良好以上，而农村教师的总体学历才刚刚及格甚至不合格。

4.职称结构不合理。

广西目前城乡教师职称方面的差异较大，从总体上看，城乡义务教育阶段学校教师的职称构成以中级职称占多数、两头(高级和初级)占少数，但县城教师职称等级普遍高于农村，尤其是高职称教师明显分布于县城。

农村中小学教师职称结构方面，初级职称占绝大多数，高级职称人数很少或偏少。

2009年，在广西小学专任教师中，拥有小学高级教师职称的教师比例，城市为59.18%，县镇为60.50%，而农村只有44.72%[3](p43).城乡中小学教师在职称结构存在的偏差，一方面是由于农村教师的教育教学工作和家庭生活的任务重、压力大，加上进修、培训的机会少，业务学习提高慢，学术科研上不去，所以晋升职称困难。

而且如我们访谈时有些教师所说的，在职称评定上，农村教师与城市教师比，在很多方面处于劣势。

另一方面，农村中一些已获得中高级职称的教师，一旦有机会就“人往高处走”，调走到县城或城市去了。

5.学科结构不合理。

教师学科结构的不合理主要表现在某些学科教师偏多而其它学科教师缺少。

据统计数据显示，2009年广西全区县镇、农村小学语文、数学两科教师有17.84万人，占87.95%，明显过剩；而外语、美术、音乐等10多个科目教师的比例仅占12.05%，尤为紧缺[2](p117)。

桂林市农村小学音乐、美术、体育、信息技术教师更加缺乏，全市农村小学只有69名音乐教师，60名美术教师，130名体育教师，而全市农村小学有1100所（数据由桂林市教育局提供）。

根据我们对农村学校的实地考察，大部分村小开不了音、美、体课，多数由任课教师“全能”教学，这些教师很多甚至把音、美、体课用作语文或数学课上，或是当作自习课。

村小学生对音、美、体方面的常识缺乏，素质教育可谓名存实亡。

综上所述，城乡义务教育教师队伍在数量和质量上的结构性问题非常突出，呈现出农村教师数量相对不足而城镇教师相对饱和、农村低质教师资源相对集中而城镇优质教师资源相对集中的格局和态势。

这种城乡义务教育师资配置的非均衡或失衡状态，既不利于农村义务教育质量提高也有害整个国民教育的均衡、持续和健康发展。

二、城乡义务教育教师队伍结构性失衡的原因分析
导致城乡义务教育阶段教师队伍结构性失衡的原因是多方面的，既有众所周知的城乡教育二元结构、农村教育基础低条件差等方面的原因，也有国家和地方政府教育政策、教师管理等方面的原因。

本人认为，在这些错综复杂的原因中，教师资源配置制度、城乡教师流动机制、农村教师培训政策等方面存在问题与缺陷，是最根本也是最主要的原因。

1.教师资源配置制度不合理，导致城乡义务教育教师队伍两极分化。

我国现行的教师资源配置制度主要是政府及教育主管部门借助法律和权力实现对教师的分配、安置和使用。

在“城市中心”偏向和“以县为主”管理背景下，教师资源的配置常常被配置主体以分级管理的权限优先满足自身所辖地区学校的教师，然后再考虑边远地区的学校，加上配置主体的多元化，难免造成教师资源在城乡之间、地域之间、学校之间的分布不平衡。

从教师编制标准看，我国义务教育阶段教师编制一直是根据高中、初中、小学等不同教育层次和城市、县镇、农村等不同地域，按照学生数的一定比例核定。

城市初中师生比为1：13.5，县镇初中为1：16，农村初中为1：18；城市小学为1：19，县镇小学为1：21，农村小学为1：23[4]。

广西中小学校现行教师编制标准基本上是参照国家统一的标准来执行。

这种教师编制标准是不符合城乡中小学布局、规模、生源等客观实际的。

其执行的结果，导致城乡中小学教师不仅在数量上安排不合理，出现城乡教师多少不均，而且也造成城乡教师在质量上的差距拉大。

众所周知，我国特别是广西农村地区义务教育学校服务范围大，校点多而布局分散，学校规模及班额普遍偏小。

随着农村计划生育政策的实施加上农村中小学生也出现一定程度的到城镇“择校”现象或随父母到其外出打工之城市上学，农村学校特别是小学的生源呈现减少的趋势。

因此，要求农村中小学校维持原来的师生比，让教师负担大比例的学生，这是不合时宜的。

实际上，缩小农村中小学师生比例，并不意味着农村教师的浪费，如今农村教育质量要加快提高，素质教育及新课程改革对教师提出更高要求，农村小学的英语、音乐、美术、体育、信息技术等课程需要大力开设，加上近年来农村留守儿童增加，寄宿制学校兴办起来，农村学校教师的工作量日益增大，教职工需求量不但不应减少反而应适当增加。

上述教师编制标准对城镇中小学也不太合适。

现在的城镇和市区中小学随着农村学生的流入，大额班现象越来越严重。

2009—2010年，广西全区小学教师56人以上超大班，城市学校有1964个班，县镇学校有6065个班，农村学校有2712个班，分别占24.62%、26.42%、2.65%，比2006—2007学年分别提高5.91百分点、5.71个百分点和下降0.58个百分点[2](p116)。

如果按原来的师生比标准，要求城镇中小学教师负担的学生比例较小，客观上与学生人数增加的事实也不相符。

即便是根据学生数量的增加而补充更多的教师，一方面政府部门对教师编制数量控制很严，学校无能为力，另一方面，在学校面积未能扩大，班级规模没有缩小的情况下，增加教师也发挥不了多少效用。

2.城乡教师流动机制不健全，造成城乡义务教育教师资源不能共享。

我国目前尚未建立起真正意义上的义务教育教师流动机制，尽管《义务教育法》、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》等都强调要加强组织教师的流动，但对参加流动的教师构成及人员比例、教师流动的年限、教师的待遇以及流动教师的生活和工作等并未做出合理安排。

目前城乡义务教育教师的流动基本上还是一种自由、自主的流动，制度化、合理化的流动机制尚未形成。

与其他行业劳动力的合理流动相比，我国教师劳动力市场还不完善，还没有建立起地域内的乃至全国范围内的有序的教师劳动力合理流动的机制，教师的流动呈现出受经济利益驱动的局面[5]。

出于利益和发展的考虑，教师的流动主要是“单向上位流动”，即农村学校中的优秀教师向城镇学校流动，城镇学校中的优秀教师向中小城市流动，中小城市学校中的优秀教师向大城市流动，不发达地区的教师向发达地区流动，一般学校的教师向重点学校流动[6]。

这种“单向上位流动”现象在城乡之间尤为突出，即农村中小学教师特别是优秀教师向城镇学校流动。

根据我们的调查，在我国农村中小学教师的流动中，明显呈现出“流出”多于“流入”的特点，即便是有部分“流入”但也很少能“留住”。

而且乡村中小学“流出”的教师在总体上还呈现出年龄不断下降、学历不断上升的趋势。

这种“单向上位”、“只出不进”的教师流动，对教师力量薄弱的农村义务教育无疑是致命的打击。

近几年来，国家和各级政府为缩小城乡教育的差距，也实施了诸多促进教师流动和扶持农村教育发展的举措，如实行特岗计划、教师支教、教师轮岗、免费师范生等措施，缓解农村义务教育教师短缺问题，提高农村教师队伍素质。

教育部2006发布的《关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》（教人[2006]2号），就曾对这方面工作提出具体规定和要求。

广西教育厅在贯彻落实中央有关精神的基础上，也先后实施了一系列相关政策，实践中对缓解农村教师数量的短缺和质量的下滑也起到了一定的作用。

但由于诸多原因，不管是特岗、支教或是轮岗教师很多是被动的到农村任教，很难扎根农村。

又由于经费的不足，这些政策的实施范围和程度也有限，如顶岗实习支教仅局限于个别地区的少数学校。

在推行城镇教师支援农村教育的做法方面，操作的随意性较大，配套措施也不健全。

比如，教师在城乡之间的交流必然要涉及到被交流教师以及所在学校的切身利益问题，这些都需要相关配套措施予以解决，但事实上现在还没有相对的对策。

调查中我们发现，一些城市学校过分强调自己学校的利益，担心教师交流打破学校正常的教育教学秩序，因而不愿意和农村学校进行教师交流。

特别是比较优秀的教师，学校更是不愿甚至不敢放开他们去乡村支教。

这种情况的存在，明显地成为了城乡义务教育优质教师资源共享的巨大障碍。

3.农村义务教育教师培训工作不到位，致使农村教师专业发展严重不足。

应该说，近年来无论是国家还是广西对中小学教师队伍建设及教师培训是比较重视，如教育部于2011年1月发布的《关于大力加强中小学教师培训工作的意见》（教师[2011]1号）对当前和今后一个时期进一步加强中小学教师培训工作作出了全面布置；国务院于2012年8月发布的《关于加强教师队伍建设的意见》（国发〔2012〕41号）则就加强教师队伍建设的指导思想、总体目标、重点任务以及师德建设、教师培训、教师管理、教师权益保障等提出了指导意见和基本要求。

广西区政府和各级教育主管部门也十分重视教师的培训工作，重视教师的继续教育和教师的专业发展，将教师培训经费列入政府预算，坚持面向全员、突出骨干、倾斜农村的原则，多形式、多层次、大规模开展中小学教师培训。

但
由于经费、名额、时间等条件的限制，目前一线教师参加培训的机会仍较少，农村中小学教师更难得有外出培训的机会。

目前广西中小学公用经费支出中允许按规定安排的5%用作教师培训学习费用，这也是财政部、教育部在《农村中小学公用经费支出管理暂行办法》（财教〔2006〕5号）提出的“按照学校年度公用经费预算总额的5%安排教师培训经费”的规定。

但由于广西基础教育特别是农村义务教育基础薄弱，公用经费投入偏少，教师培训提高的量大面广，仅占公用经费5%的教师培训经费远远不足（实际上有的学校教师培训费达到10—15%）。

由于经费有限，学校对教师培训支持的力度和提供的条件明显不足，很多教师都没有外出参加培训学习的机会。

从我们调查了解看，目前只有五分之一的教师有机会或多少有点机会参加进修或培训，而其余绝大部分教师很少甚至几乎没有机会参加进修与培训学习。

尤其是农村小学，一方面由于教师人少，一个萝卜一个坑，出去了就无人上课；另一方面，高额的培训经费亦让学校和教师们望而生畏。

一些教师反映，农村教师外出参加培训学习的交通费、住宿费和伙食费补助很少，而目前物价和消费水平又较高，因而每次外出培训都要自己垫付相当一部分费用，这不仅增加了教师们的经济负担，也影响到教师外出进修学习的积极性。

教师缺少培训或培训质量、效果不佳，必然影响到教师的业务水平提高和专业化发展。

三、解决城乡义务教育教师队伍结构性失衡问题的对策及建议
1.调整城乡教师配置标准，根据城乡学校的客观实际合理配置教师。

我国义务教育是一项庞大的复杂的工程，在教师配置这样的制度设计上，不能搞一刀切，而应因时、因地制宜。

特别是农村义务教育，在很多方面都具有特殊性，农村居住人口分散，学生人数时多时少，因此，农村教师的编制宜宽不宜严,教育主管部门应该从实际出发考虑以学校和班级为单位配备师资,以便让在职农村教师的人数少有富足，这样做一方面能在学生人数突长时不至于教师紧缺,另一方面，在学生人数突降时可把富余教师用于流动交流学习，既能维持正常的教育教学,也能通过交流学习来提高教师的素质。

要改变过去在教师配置上城市偏宽、农村偏紧、中心学校偏宽、乡村学校偏紧的编制政策，适当向农村中小学倾斜，配足配齐农村中小学教师，缩小普通农村学校与中心校及城市中小学校教师专业技术职务结构比例差距。

城乡义务教育教师编制必须根据学校布局、与学校和教学点数量及学生数量来综合核定。

应加强城乡中小学教师的编制核定工作，逐步建立起适应城乡实际需求的弹性编制管理制度。

核定农村教师编制时，不仅应坚持城乡平等的师生比核定标准，而且还应根据农村学校的现实情况，根据农村中小学生源分散、教学点多、新课程实施和提高教师专业素质的需要，充分考虑师/科比、师/年级比、师/周课时比等因素进行核定。

针对农村教师年龄结构和知识结构不合理的现象，应当根据实际需要，适当增加教师编制，多招聘一些青年教师，特别是农村地区音乐、美术和生活老师，以优化教师队伍结构。

对于农村寄宿制学校校医、教辅、后勤人员的编制也应按各校实际需求尽量予以解决。

2.完善城乡教师交流机制，推进城乡义务教育教师的合理流动与共享
实现教师资源在城乡之间的均衡配置，推进城乡义务教育的协调发展，确保城乡儿童在教育起点和教育机会上的公平，是我们努力的目标，但由于种种原因，想在短期内实现教师在城乡之间的均衡配置是不可能的，只能采取适当的措施和手段来逐步解决这个问题。

其中，城乡义务教育教师的合理流动与共享，便是一种有效方式。

通过城乡教师之间的合理流动与共享，一方面让城镇那些师资相对雄厚、富裕的学校援助农村师资不足的学校，可缓解农村学校师资短缺特别是某些学科师资短缺的问题，另一方面，城乡教师的相互交流与合作，也有助于提高区域内的义务教育教师的素质及其教育教学水平。

因此，应建立和完善城乡中小学教师定期交流、定期轮换的机制，并切实做好相应的工作。

建立和完善城乡中小学教师定期交流机，首先，应进一步完善城镇中小学教师到乡村任教服务期制度。

严格要求城镇中小学教师晋升中、高级教师职务，应该有在乡村中小学任教一年以上的经历；同时对参加城乡流动与共享活动的教师在晋级、晋升方面，在同等条件下给予政策倾斜。

其次，应实行经费拨付向有教师交流学校倾斜的制度。

国家和地方政府在增加城乡义务教育经费投入的同时，可考虑设立城乡教师互动交流专项基金，并以定向拨款的形式下发到城乡各互动交流学校，主要用于互动教师的管理、奖励、培训及交流互动中的其他开支。

再次，应建立和完善关照农村支教教师的工作与生活的制度。

如解决支教教师的住宿、餐饮问题，使到农村交流任教的教师有较为舒适的生活环境；帮助支教教师安排其子女的上学、就业等问题，使参加支教工作的教师能够安心地没有后顾之忧地从事教育教学；对于在城乡之间、校际之间交流工作的教师，应帮助他们解决交流问题或给予交通费补贴，等等。

最后，应建立以县（区）为单位的流动教师统筹管理制度。

县（区）级教育主管部门可以考虑教师的管理权限收回到县(区)，由县(区)教育行政部门统一聘任教师，统一管理教师的人事、工资。

只有保证教师的无校籍管理，才能消除学校的“私有”观念，祛除妨碍教师流动的保护伞，使教师由“学校人”变成“系统人”[7]，从而为教师在城乡之间的合理流动与资源共享创造条件。

3.落实农村教师培训政策，促进农村义务教育教师的专业发展
前面说到的教育部《关于大力加强中小学教师培训工作的意见》提出，“要以农村教师为重点，有计划地组织实施中小学教师全员培训。

全员培训要按照基础教育改革发展的要求，遵循教师成长规律，着力抓好新任教师岗前培训、在职教师岗位培训和骨干教师研修提高”。

而国务院《关于加强教师队伍建设的意见》则强调，要“建立教师学习培训制度，实行五年一周期不少于360学时的教师全员培训制度，推行教师培训学分制度。

采取顶岗置换研修、校本研修、远程培训等多种模式，大力开展中小学、幼儿园教师特别是农村教师培训”。

这些政策及其要求，对当前和今后农村义务教育教师培训工作具有重要指导意见，各级教育主管部门和广大中小学应当认真学习并贯彻落实。

农村学校领导要充分重视对教师的培训，要制定科学合理的教师进修、培训。