郭龙我国近代行政诉讼的产生与发展
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了建立近代行政诉讼制度的进程，到了北京政府时期，
行政诉讼制度正式出现在中国的国家制度中。
这段时期，北京政府陆续制定公布了《行政诉讼条
例》、《平政院编制令》等法律法规，并于这年 6 月
设立了 平政院，模仿西方及日本，建立起了中国最早
的行政诉讼制度。
（四）南京国民政府时期 南京国民政府时期出现了许多涉及行政诉讼的立法，这 些立法是在继承北京政府立法成果的基础上形成的，比北京 政府时期的有关立法更为完整和成熟。 1、在宪法层面上，南京国民政府历次制定的宪法性法 律都对行政诉讼作出了规定。《中华民国训政时期约法》 （1931 年 5 月 12 日国民会议通过，同年 6 月 1 日国民 政府公布）第二十二条规定：“人民依法律有提起诉愿及行 政诉讼之权。”此后出现的《中华民国宪法草案》第十八条 规定：“人民依法律有请愿、诉愿及诉讼之权。” 2、在行政诉讼基本立法方面，南京国民政府制定颁布 了新的行政诉讼法。
理行政官吏之违法不正行为，就行政诉讼及纠弹事件行使审判权。平政院还设肃政厅，
纠弹行政官吏之违宪违纪事件，并得提起行政诉讼，监视平政院裁决之执行。 按照《平政院编制令》第八条规定,平政院设肃政厅,这就意味着肃政厅是平政院 一部"但在平政院成立初期,平政院院长和肃政厅都肃政史都是简任官,二者官阶上是
一样的"这样平政院很难对肃政厅形成有效的管理"因此出现了肃政厅独立于平政院的
说法"平政院官制肃政厅附设该院以内,前闻现政府与汪院长意见,有请将肃政厅独立 之意"昨又闻此说尚未为确,在当局意见以官制既己公布,即不便再有变动,且经济上亦 极有关系,拟将来如实有阻傲再定办法"。1914年7月,两部门正式工作以后,随着
双方权力和职责的不同,肃政厅分立的说法再次被提及"肃政厅分立之法,政 事堂既甚赞成,大总统亦颇同意"惟关系分立之种种手续尚须切实研究"兹己 提出问题四端:一该厅是否有改院之必要;一该厅分立后官制上是否有改订之
综观当时参与争论各方,主要为两种人,一批是学者,一批是政客。
从政治派别上看,主要有三支力量,一支以梁启超、吴贯因 等进步党人为代表,包括议员刘恩格、贾雍熙等,主张学习大陆
法系的做法,在普通审判机构外设立单独的行政审判衙门平政院,
即所谓二元制,民初政府多受此种观点影响
宋教仁所起草的<<中华民国鄂州约法>>及<<官制草案>>、 <<中华民国临时政府组织法草案>>等等宪法性规范,大都持这一 主张;另一支以章士钊、王宠惠、伍朝枢 在采纳西方行政法制一 些做法的基础上进行改良。 以汪叔贤等为代表,主张在中国这样 法制不健全、司法独立信仰未坚、尚待培育的国家,只有采纳英
民国初建各项工作还没有进入正常的渠道由于办公地点紧张平政院成立以后在政事堂办公而肃政厅则在前政治会议招待所办公平政院和肃政厅办公地点也是分立的经费方面由于肃政厅具有监察官吏的职能为了监察工作的需要经费也是独立核算常年经费为一百四十万元平政院的经费是一百八十六万零七百元独立的办公地点和经费也使得平政院和肃政厅很大程度上很难统一在一起1914年民初官制改革办法以后平政院院长为特任官都肃政史为简任官平政院院长比都肃政史高一级肃政厅仍是平政院的一部分平政院和肃政厅的关系暂时确定下来平政院长及肃政厅都肃政史均为简任官自文官职位表颁布后平政院长改为特任自此肃政厅较平政院遂低一级矣昨闻平政院长与肃政厅公文往来向来用咨文现己用伤文云但由于职责的不同双方关系一直没有明确的厘定
四、平政院的存在时间及对其业绩的评价
平政院的审判实践, 多年以来, 一直为世人所鄙视。曾在平政院任职的陈 顾远即曾称: 平政院设于北平丰盛胡同, 内分三庭, 是个清闲机关, 每年所收 的案子不到十件, 各方对其地位都不重视,平政院便有一个众人皆知的黑名 贫 证院 。 平政院是不作为还是无法作为。平政院于1914年成立,1928年随北洋政权 覆亡而闭院, 十五年间, 其审理案件的确切数量已难以统计。今人对平政院存 在期间审理行政诉讼案件的统计为:1915年18件,1916年18件,1917年11件,1918 年23件,1919年15件,1920年30件,1921年18件,1922年6件,1923年16件,1924年 10件,1925年7件,1926年7件,1927年4件,1928年3件, 共186件, 平均每年收件 数为13件。 以上186件案件中, 产权争执45件, 矿业权( 包括优先权、矿区限 制等)17件, 荒地承垦、公地承买、优先承买权、林地承领等24件, 营业执照 给予或撤销等5件, 行政罚2件, 充公、查封13件, 勒令停业2件, 征收3件, 特 别捐、税、租11件, 筑堤、修堤费用10件, 营业限制2件, 司法判决执行1件, 学款用途2件, 盐权7件, 著作权1件, 违章建筑之拆除1件, 铁路路线敷设权1 件,庙产处分5件, 利率限制1件, 税务承办2件, 投行纳用1件, 永佃权1件, 专 运航权1件, 典权回赎1件, 发还盐本1件, 禁垦1件, 人事资格而涉讼者22件, 因民事纷争而误提起行政争讼者4件, 其他7件。平政院的审判实践, 多年以来, 一直为世人所鄙视。曾在平政院任职的陈顾远即曾称: 平政院设于北平丰盛胡 同, 内分三庭, 是个清闲机关, 每年所收的案子不到十件, 各方对其地位都不 重视,平政院便有一个众人皆知的黑名贫证院。
案》，它是中国历史上第一个对行政诉讼制度作出规定 的法律草案，它的出现说明，清末已经开始了建立近代 行政诉讼制度的进程。
（二）民国初期行政诉讼制度的产生 辛亥革命推翻了清朝的统治，建立了中华民国。进 入民国时期以后，虽然国家制度和政治局面发生了很大
变化，从清末开始的建立近代行政诉讼制度的进程却没
二、清末、民国两次关于设置行政法院的争论
在晚清主要集中于传统的都察院与新式的行政审判院之关 系，民初则主要围绕是选择参照西方的一元制还是二元制来建 立我国的行政审判模式这个问题展开的。
围绕如何设立一个专门的机构来受理行政诉讼、处理官民
纠纷,朝野曾经产生了激烈的争论。这场争论既是当时各种政治 力量影响、较量的结果,又直接影响了体制设计和政权的建设。
尽管学者们争得面红耳赤,制度的制定者还是根据自己的 认识和需要作出了选择,无论是北洋政府还是南京国民政府,甚 至存在时间极短的南京临时政府都采取了设立专门行政审判机 关的主张,以平政院和以后的行政法院为专审行政案件的机关。
三、平政院与肃政厅的关系
平政院是中华民国北京政府时期法院组织系统的一部分，主管行政诉讼，负责察
处;一该厅分立后是否直隶于大总统;一该厅分立,关于经费方面当如何另行
规定"。但一直到肃政厅裁撤,也没有独立出去。
依平政院的规定看来,平政院是中西合璧的产物,平政院不是单 纯的行政裁判机关,还具有纠弹和审理违法官员的功能"纠弹权力主要 在肃政厅"如果有官员出现行政违法行为,即由肃政厅向平政院提出诉 讼"就此来看,平政院有两层含义,广义上的平政院是指组织层面,包括 主司官吏纠弹的肃政厅"狭义上面的平政院仅仅指由评事组成的审判 厅,不包括司法性质的肃政厅“双方关系类似于今天检察官和法院之 间的关系”。 此外,平政院执行条例还公布了肃政厅有监视执行平政院的裁决 之权"如果行政官署拒不执行平政院的行政裁决,肃政史可以提出纠弹, 请付惩戒"从这一层关系来看,肃政厅和平政院的关系类似于检察院和 公务员惩戒委员会的关系"这样从平政院和肃政厅的职能上也可以看 出二者很难真正的结合在一起。
1916年,袁世凯称帝后为了取得肃政厅支持,在官阶任命的时候,任命都肃
政史为特任官,再次和平政院院长平级"平政院和肃政厅关系又成为双方焦点
"为了明晰院!厅之间的关系,平政院和肃政厅奏请皇帝就院!厅关系提出办法, 该奏文认为平政院和肃政厅有自己独立的办公地点和财政经费,且有自身独
立的运作机构,这就造成双方权限混淆"为了明晰双方的关系,提出了解决双方
我国近代行政诉讼制度 的产生和发展
制作人：郭 龙
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目 录
一、我国近代行政诉讼制度的产生和发展的主要阶段 二、清末、民国两次关于设置行政法院的争论
三、平政院与肃政厅的关系
四、平政院的存在时间及对其业绩的评价 五、民国的行政法院与平政院的区别 六、民国大学控告工商总长案
一、我国近代行政诉讼制度的产生和发展的主要阶段
据此似乎可以得出两点结论: 其一, 平政院每年所受理的案 件数量的确不多, 而且每年之间差别甚大(最多的一年达68件, 最少的一年仅为3件),称它为 清闲机关 并非虚妄。其二,尽管 平政院所受理的案件数量有限, 但其类却十分庞杂,不仅涉及到 到民众生活的方方面面(如人民的财产权、身份权乃至知识产权 等), 也触及到行政机关多种行政行为(例如许可行为、征收行 为、处罚行为、强制行为等)。内中各种类型的财产权涉讼案件 达106件之多, 表明当时政府与民众之间的行政纠纷以产权内容 居多。可以说,平政院的存在, 为普通民众保护财产所有权、抗 拒政府侵犯民众财产权益提供了申诉的平台, 民众利用法律保 护自身权益的行为和意识亦得到了有效的培育。后世在鄙视平 政院 不作为 的同时,对中国第一个行政诉讼机构平政院在此方 面所起到的独特作用似乎不应视而不见。尤有进者, 平政院存 在的十几年间固然难以洗脱不作为的恶名, 但似乎亦不应对 不 作为承担完全责任。
美法系的一元制,将行政诉讼交由普通法院受理,才能保证司法独
立不被破坏;还有一派以康有为为代表,侧重保留传统整肃吏治的
国粹---都察院。
对行政诉讼审判究竟采用何种体制的争论和立法结果,既是 学理争论和辩异的结果,又是各种政治势力角逐的必然产物。在 当时立法者主要参照的西方列强内部,对于行政诉讼体制的规定 做法也不相同。以法、德等欧陆国家为代表,主要采取的是分离 主义,即于普通法院以外,另设行政法院受理行政诉讼,这就是前 文所谓的二元制以英、美为代表的普通法系国家实行的是合并主 义,即将行政诉讼交由普通法院受理,即为一元制。民国初年的那 些在政坛上活跃的新知识分子,既有从德、日等留学归来者,又有 自英美学成归来者,对所留学国家体制的推崇与效仿,既有源于所 学知识和情感的原因,又有代表着该国政治利益的原因。因模仿 对象之间的重大差别,导致此时关于如何建设行政裁判机关的问 题引起了长时期的争议,甚至变成了政治力量之间的较量。这种 争议和较量,直接影响了民国初年行政诉讼改革的推进。
同时, 平政院在中国法制近代化进程中的地位。封建时代, 对于官吏之纠弹, 历代王朝虽均设有专官, 职司其事, 如秦汉时 期的廷尉与御史, 唐宋时期的大理寺、御史台, 元代的大宗正府, 明清时期的大理寺、都察院, 但此种官署, 类皆帝王鹰犬, 目的 在为帝王整饬朝纲, 而非保护人民正当权益不受官府侵害, 与近 代意义的行政诉讼有着本质的区别。平政院的成立, 标志着中国 法制体制正式将行政诉讼与行政法学纳入其中 , 从此, 普通百 姓开始获取与官吏对簿公堂的机会, 至少在形式上国家已宣告保 护人民正当权益不受官府侵害。从这个角度来说, 平政院的成立 与长期存在( 如前所述, 平政院与北洋政府相始终) , 对于完善 中国法制建设和促进中国行政立法、司法实践均具有里程碑式的 意义。质言之, 不论平政院的行政诉讼实践与绩效如何低下, 均 不影响它在中国法制近代化进程中特定领域的拓荒者地位。
权限的五个方法:一关于肃政史奖惩进退事宜由平政院长依法办理;一肃政厅 之荐任书记官奖惩进退事宜划归都肃政史办理;一肃政厅与各官署行文事宜 除法令规定得行其职权者外,所有全院名义对外行政事宜由平政院长依法办 理;一肃政厅会计处预决算事宜得由都肃政史主持办理,但须报告于平政院长; 一院厅通知文件有须存案者得用公函行之,不用印咨"暂时明晰了平政院和肃 政厅的关系"但此时,社会政局己经陷入了混乱,平政院和肃政厅已经无法起到 应有的作用"袁世凯去世以后,黎元洪上台,随即裁撤了肃政厅,院!厅再无权限 之争的必要"。
有完全停止，中华民国开国时期就有许多法律文件中出 现了有关行政诉讼的规定。
宋教仁负责起草的《中华民国临时政府组织法草案》
以及南京临时政ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ公布的《中华民国临时约法》首次在 宪法层面上规定了人民的行政诉权和行政诉讼的审判机 关等等这些法律文件中都有体现。
（三）北京政府时期
中华民国开国时期关于行政诉讼所作的规定，加快
民国初建,各项工作还没有进入正常的渠道"由于办公地点紧张,平政院
成立以后在政事堂办公,而肃政厅则在前政治会议招待所办公,平政院和肃
政厅办公地点也是分立的"经费方面,由于肃政厅具有监察官吏的职能,为了 监察工作的需要,经费也是独立核算,常年经费为一百四十万元,平政院的经 费是一百八十六万零七百元"独立的办公地点和经费也使得平政院和肃政厅 很大程度上很难统一在一起"1914年民初官制改革办法以后,平政院院长为 特任官,都肃政史为简任官» ,平政院院长比都肃政史高一级"肃政厅仍是平政 院的一部分,平政院和肃政厅的关系暂时确定下来"/平政院长及肃政厅都肃 政史均为简任官,自文官职位表颁布后,平政院长改为特任"自此,肃政厅较平 政院遂低一级矣"昨闻平政院长与肃政厅公文往来向来用咨文,现己用伤文 云"但由于职责的不同,双方关系一直没有明确的厘定"。
（一）清末“行政裁判院”的筹设 中国近代行政诉讼制度的产生经历了一个较为复杂 的过程。以前人们谈到中国近代的行政诉讼，一般都是
从民国前期平政院的设立开始，其实早在 20 世纪初，
清政府在实行“预备立宪”、进行法制改革的过程中， 就将建立近代行政诉讼制度的问题提上了日程。
当时经过一系列的努力制定了《行政裁判院官制草
行政诉讼制度正式出现在中国的国家制度中。
这段时期，北京政府陆续制定公布了《行政诉讼条
例》、《平政院编制令》等法律法规，并于这年 6 月
设立了 平政院，模仿西方及日本，建立起了中国最早
的行政诉讼制度。
（四）南京国民政府时期 南京国民政府时期出现了许多涉及行政诉讼的立法，这 些立法是在继承北京政府立法成果的基础上形成的，比北京 政府时期的有关立法更为完整和成熟。 1、在宪法层面上，南京国民政府历次制定的宪法性法 律都对行政诉讼作出了规定。《中华民国训政时期约法》 （1931 年 5 月 12 日国民会议通过，同年 6 月 1 日国民 政府公布）第二十二条规定：“人民依法律有提起诉愿及行 政诉讼之权。”此后出现的《中华民国宪法草案》第十八条 规定：“人民依法律有请愿、诉愿及诉讼之权。” 2、在行政诉讼基本立法方面，南京国民政府制定颁布 了新的行政诉讼法。
理行政官吏之违法不正行为，就行政诉讼及纠弹事件行使审判权。平政院还设肃政厅，
纠弹行政官吏之违宪违纪事件，并得提起行政诉讼，监视平政院裁决之执行。 按照《平政院编制令》第八条规定,平政院设肃政厅,这就意味着肃政厅是平政院 一部"但在平政院成立初期,平政院院长和肃政厅都肃政史都是简任官,二者官阶上是
一样的"这样平政院很难对肃政厅形成有效的管理"因此出现了肃政厅独立于平政院的
说法"平政院官制肃政厅附设该院以内,前闻现政府与汪院长意见,有请将肃政厅独立 之意"昨又闻此说尚未为确,在当局意见以官制既己公布,即不便再有变动,且经济上亦 极有关系,拟将来如实有阻傲再定办法"。1914年7月,两部门正式工作以后,随着
双方权力和职责的不同,肃政厅分立的说法再次被提及"肃政厅分立之法,政 事堂既甚赞成,大总统亦颇同意"惟关系分立之种种手续尚须切实研究"兹己 提出问题四端:一该厅是否有改院之必要;一该厅分立后官制上是否有改订之
综观当时参与争论各方,主要为两种人,一批是学者,一批是政客。
从政治派别上看,主要有三支力量,一支以梁启超、吴贯因 等进步党人为代表,包括议员刘恩格、贾雍熙等,主张学习大陆
法系的做法,在普通审判机构外设立单独的行政审判衙门平政院,
即所谓二元制,民初政府多受此种观点影响
宋教仁所起草的<<中华民国鄂州约法>>及<<官制草案>>、 <<中华民国临时政府组织法草案>>等等宪法性规范,大都持这一 主张;另一支以章士钊、王宠惠、伍朝枢 在采纳西方行政法制一 些做法的基础上进行改良。 以汪叔贤等为代表,主张在中国这样 法制不健全、司法独立信仰未坚、尚待培育的国家,只有采纳英
民国初建各项工作还没有进入正常的渠道由于办公地点紧张平政院成立以后在政事堂办公而肃政厅则在前政治会议招待所办公平政院和肃政厅办公地点也是分立的经费方面由于肃政厅具有监察官吏的职能为了监察工作的需要经费也是独立核算常年经费为一百四十万元平政院的经费是一百八十六万零七百元独立的办公地点和经费也使得平政院和肃政厅很大程度上很难统一在一起1914年民初官制改革办法以后平政院院长为特任官都肃政史为简任官平政院院长比都肃政史高一级肃政厅仍是平政院的一部分平政院和肃政厅的关系暂时确定下来平政院长及肃政厅都肃政史均为简任官自文官职位表颁布后平政院长改为特任自此肃政厅较平政院遂低一级矣昨闻平政院长与肃政厅公文往来向来用咨文现己用伤文云但由于职责的不同双方关系一直没有明确的厘定
四、平政院的存在时间及对其业绩的评价
平政院的审判实践, 多年以来, 一直为世人所鄙视。曾在平政院任职的陈 顾远即曾称: 平政院设于北平丰盛胡同, 内分三庭, 是个清闲机关, 每年所收 的案子不到十件, 各方对其地位都不重视,平政院便有一个众人皆知的黑名 贫 证院 。 平政院是不作为还是无法作为。平政院于1914年成立,1928年随北洋政权 覆亡而闭院, 十五年间, 其审理案件的确切数量已难以统计。今人对平政院存 在期间审理行政诉讼案件的统计为:1915年18件,1916年18件,1917年11件,1918 年23件,1919年15件,1920年30件,1921年18件,1922年6件,1923年16件,1924年 10件,1925年7件,1926年7件,1927年4件,1928年3件, 共186件, 平均每年收件 数为13件。 以上186件案件中, 产权争执45件, 矿业权( 包括优先权、矿区限 制等)17件, 荒地承垦、公地承买、优先承买权、林地承领等24件, 营业执照 给予或撤销等5件, 行政罚2件, 充公、查封13件, 勒令停业2件, 征收3件, 特 别捐、税、租11件, 筑堤、修堤费用10件, 营业限制2件, 司法判决执行1件, 学款用途2件, 盐权7件, 著作权1件, 违章建筑之拆除1件, 铁路路线敷设权1 件,庙产处分5件, 利率限制1件, 税务承办2件, 投行纳用1件, 永佃权1件, 专 运航权1件, 典权回赎1件, 发还盐本1件, 禁垦1件, 人事资格而涉讼者22件, 因民事纷争而误提起行政争讼者4件, 其他7件。平政院的审判实践, 多年以来, 一直为世人所鄙视。曾在平政院任职的陈顾远即曾称: 平政院设于北平丰盛胡 同, 内分三庭, 是个清闲机关, 每年所收的案子不到十件, 各方对其地位都不 重视,平政院便有一个众人皆知的黑名贫证院。
案》，它是中国历史上第一个对行政诉讼制度作出规定 的法律草案，它的出现说明，清末已经开始了建立近代 行政诉讼制度的进程。
（二）民国初期行政诉讼制度的产生 辛亥革命推翻了清朝的统治，建立了中华民国。进 入民国时期以后，虽然国家制度和政治局面发生了很大
变化，从清末开始的建立近代行政诉讼制度的进程却没
二、清末、民国两次关于设置行政法院的争论
在晚清主要集中于传统的都察院与新式的行政审判院之关 系，民初则主要围绕是选择参照西方的一元制还是二元制来建 立我国的行政审判模式这个问题展开的。
围绕如何设立一个专门的机构来受理行政诉讼、处理官民
纠纷,朝野曾经产生了激烈的争论。这场争论既是当时各种政治 力量影响、较量的结果,又直接影响了体制设计和政权的建设。
尽管学者们争得面红耳赤,制度的制定者还是根据自己的 认识和需要作出了选择,无论是北洋政府还是南京国民政府,甚 至存在时间极短的南京临时政府都采取了设立专门行政审判机 关的主张,以平政院和以后的行政法院为专审行政案件的机关。
三、平政院与肃政厅的关系
平政院是中华民国北京政府时期法院组织系统的一部分，主管行政诉讼，负责察
处;一该厅分立后是否直隶于大总统;一该厅分立,关于经费方面当如何另行
规定"。但一直到肃政厅裁撤,也没有独立出去。
依平政院的规定看来,平政院是中西合璧的产物,平政院不是单 纯的行政裁判机关,还具有纠弹和审理违法官员的功能"纠弹权力主要 在肃政厅"如果有官员出现行政违法行为,即由肃政厅向平政院提出诉 讼"就此来看,平政院有两层含义,广义上的平政院是指组织层面,包括 主司官吏纠弹的肃政厅"狭义上面的平政院仅仅指由评事组成的审判 厅,不包括司法性质的肃政厅“双方关系类似于今天检察官和法院之 间的关系”。 此外,平政院执行条例还公布了肃政厅有监视执行平政院的裁决 之权"如果行政官署拒不执行平政院的行政裁决,肃政史可以提出纠弹, 请付惩戒"从这一层关系来看,肃政厅和平政院的关系类似于检察院和 公务员惩戒委员会的关系"这样从平政院和肃政厅的职能上也可以看 出二者很难真正的结合在一起。
1916年,袁世凯称帝后为了取得肃政厅支持,在官阶任命的时候,任命都肃
政史为特任官,再次和平政院院长平级"平政院和肃政厅关系又成为双方焦点
"为了明晰院!厅之间的关系,平政院和肃政厅奏请皇帝就院!厅关系提出办法, 该奏文认为平政院和肃政厅有自己独立的办公地点和财政经费,且有自身独
立的运作机构,这就造成双方权限混淆"为了明晰双方的关系,提出了解决双方
我国近代行政诉讼制度 的产生和发展
制作人：郭 龙
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目 录
一、我国近代行政诉讼制度的产生和发展的主要阶段 二、清末、民国两次关于设置行政法院的争论
三、平政院与肃政厅的关系
四、平政院的存在时间及对其业绩的评价 五、民国的行政法院与平政院的区别 六、民国大学控告工商总长案
一、我国近代行政诉讼制度的产生和发展的主要阶段
据此似乎可以得出两点结论: 其一, 平政院每年所受理的案 件数量的确不多, 而且每年之间差别甚大(最多的一年达68件, 最少的一年仅为3件),称它为 清闲机关 并非虚妄。其二,尽管 平政院所受理的案件数量有限, 但其类却十分庞杂,不仅涉及到 到民众生活的方方面面(如人民的财产权、身份权乃至知识产权 等), 也触及到行政机关多种行政行为(例如许可行为、征收行 为、处罚行为、强制行为等)。内中各种类型的财产权涉讼案件 达106件之多, 表明当时政府与民众之间的行政纠纷以产权内容 居多。可以说,平政院的存在, 为普通民众保护财产所有权、抗 拒政府侵犯民众财产权益提供了申诉的平台, 民众利用法律保 护自身权益的行为和意识亦得到了有效的培育。后世在鄙视平 政院 不作为 的同时,对中国第一个行政诉讼机构平政院在此方 面所起到的独特作用似乎不应视而不见。尤有进者, 平政院存 在的十几年间固然难以洗脱不作为的恶名, 但似乎亦不应对 不 作为承担完全责任。
美法系的一元制,将行政诉讼交由普通法院受理,才能保证司法独
立不被破坏;还有一派以康有为为代表,侧重保留传统整肃吏治的
国粹---都察院。
对行政诉讼审判究竟采用何种体制的争论和立法结果,既是 学理争论和辩异的结果,又是各种政治势力角逐的必然产物。在 当时立法者主要参照的西方列强内部,对于行政诉讼体制的规定 做法也不相同。以法、德等欧陆国家为代表,主要采取的是分离 主义,即于普通法院以外,另设行政法院受理行政诉讼,这就是前 文所谓的二元制以英、美为代表的普通法系国家实行的是合并主 义,即将行政诉讼交由普通法院受理,即为一元制。民国初年的那 些在政坛上活跃的新知识分子,既有从德、日等留学归来者,又有 自英美学成归来者,对所留学国家体制的推崇与效仿,既有源于所 学知识和情感的原因,又有代表着该国政治利益的原因。因模仿 对象之间的重大差别,导致此时关于如何建设行政裁判机关的问 题引起了长时期的争议,甚至变成了政治力量之间的较量。这种 争议和较量,直接影响了民国初年行政诉讼改革的推进。
同时, 平政院在中国法制近代化进程中的地位。封建时代, 对于官吏之纠弹, 历代王朝虽均设有专官, 职司其事, 如秦汉时 期的廷尉与御史, 唐宋时期的大理寺、御史台, 元代的大宗正府, 明清时期的大理寺、都察院, 但此种官署, 类皆帝王鹰犬, 目的 在为帝王整饬朝纲, 而非保护人民正当权益不受官府侵害, 与近 代意义的行政诉讼有着本质的区别。平政院的成立, 标志着中国 法制体制正式将行政诉讼与行政法学纳入其中 , 从此, 普通百 姓开始获取与官吏对簿公堂的机会, 至少在形式上国家已宣告保 护人民正当权益不受官府侵害。从这个角度来说, 平政院的成立 与长期存在( 如前所述, 平政院与北洋政府相始终) , 对于完善 中国法制建设和促进中国行政立法、司法实践均具有里程碑式的 意义。质言之, 不论平政院的行政诉讼实践与绩效如何低下, 均 不影响它在中国法制近代化进程中特定领域的拓荒者地位。
权限的五个方法:一关于肃政史奖惩进退事宜由平政院长依法办理;一肃政厅 之荐任书记官奖惩进退事宜划归都肃政史办理;一肃政厅与各官署行文事宜 除法令规定得行其职权者外,所有全院名义对外行政事宜由平政院长依法办 理;一肃政厅会计处预决算事宜得由都肃政史主持办理,但须报告于平政院长; 一院厅通知文件有须存案者得用公函行之,不用印咨"暂时明晰了平政院和肃 政厅的关系"但此时,社会政局己经陷入了混乱,平政院和肃政厅已经无法起到 应有的作用"袁世凯去世以后,黎元洪上台,随即裁撤了肃政厅,院!厅再无权限 之争的必要"。
有完全停止，中华民国开国时期就有许多法律文件中出 现了有关行政诉讼的规定。
宋教仁负责起草的《中华民国临时政府组织法草案》
以及南京临时政ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ公布的《中华民国临时约法》首次在 宪法层面上规定了人民的行政诉权和行政诉讼的审判机 关等等这些法律文件中都有体现。
（三）北京政府时期
中华民国开国时期关于行政诉讼所作的规定，加快
民国初建,各项工作还没有进入正常的渠道"由于办公地点紧张,平政院
成立以后在政事堂办公,而肃政厅则在前政治会议招待所办公,平政院和肃
政厅办公地点也是分立的"经费方面,由于肃政厅具有监察官吏的职能,为了 监察工作的需要,经费也是独立核算,常年经费为一百四十万元,平政院的经 费是一百八十六万零七百元"独立的办公地点和经费也使得平政院和肃政厅 很大程度上很难统一在一起"1914年民初官制改革办法以后,平政院院长为 特任官,都肃政史为简任官» ,平政院院长比都肃政史高一级"肃政厅仍是平政 院的一部分,平政院和肃政厅的关系暂时确定下来"/平政院长及肃政厅都肃 政史均为简任官,自文官职位表颁布后,平政院长改为特任"自此,肃政厅较平 政院遂低一级矣"昨闻平政院长与肃政厅公文往来向来用咨文,现己用伤文 云"但由于职责的不同,双方关系一直没有明确的厘定"。
（一）清末“行政裁判院”的筹设 中国近代行政诉讼制度的产生经历了一个较为复杂 的过程。以前人们谈到中国近代的行政诉讼，一般都是
从民国前期平政院的设立开始，其实早在 20 世纪初，
清政府在实行“预备立宪”、进行法制改革的过程中， 就将建立近代行政诉讼制度的问题提上了日程。
当时经过一系列的努力制定了《行政裁判院官制草