建立我国地方公债制度的构想

建立我国地方
公债制度的构想
●李齐云郭琳
地方公债制度的
建立已不可回避
从国际上看,大多数国家允许地方政府发行债券,用以解决地方财政不平衡的矛盾。

地方公债已成为当今世界各国地方政府广泛采用的筹资手段,如日本地方政府的公债收入约占全部债务收入的1/3,法国地方政府可自主发行5亿法郎以下的债券。

根据我国国务院的有关规定,地方政府不得发行地方公债。

究其原因,一是考虑地方政府的组织不够独立,与中央政府的关系特别是财政关系无法隔断,容易形成地方借债规模失控而需要由中央政府弥补的现象;二是担心地方发行公债会减少社会资金流向中央政府公债的数量。

但事实上,我国现在有些建设债券已具有地方公债性质,如早在1986年,厦门市为建设我国第一座大型跨海大桥———高集海峡公路大桥,就曾发行了1000万元的“高集海峡大
桥债券”;徐州市政府1993年也曾通过
各种形式的政府借款兴办各种电力、交
通事业。

如今,由地方政府担保、以企业
债券等各种名义发行的地方公债已十
分普遍,如电力债券、石化债券等等,名
目繁多,数额也在扩大。

1999年和2000
年,中央为继续实行积极财政政策而增
发的国债中,大约一半是代为地方政府
发行的,数额分别为300亿元和500亿
元。

2001年预算年度中,中央又代地方
发行400亿元的公债。

由此可见,不管
人们承认与否,我国地方公债的存在已
经成为既成的事实。

地方政府公债是国家公债制度的
重要组成部分,举债权是规范的分级财
政体制下各级政府应有的财权,这是几
乎所有实行分级分税财政体制国家长
期实践得出的经验。

从目前我国地方财
政运行的现实矛盾来看,一方面按照市
场经济条件下政府财政职能的客观规
定性,各级地方政府面临着艰巨的基础
设施建设任务,这些建设都是应当由各
级地方政府提供的公共产品,是地方政
府份内的事;另一方面地方政府缺乏必
要的筹集资金的能力和权力,由于财力
匮乏,各级地方政府没有能力充分地提
供这些公共产品。

为此,有的地方无可
奈何地继续“欠帐”,有的地方则不切实
际地“把公共产品推向市场”。

最近几
年,中央政府为加快基础设施建设、扩
大投资需求而发行了特殊公债,并将其
中一部分转借给了地方政府,目的在于
既保证了债务规模的控制,又满足了地
方政府基础设施建设的需要;既加大了
财政调控经济、刺激内需的力度,又不
突破“地方不许发债”的规定。

但是,这
种国债转贷的做法只能是权宜之计,因
为中央政府为地方政府借债与地方政
府直接的债务融资相比,不仅大大降低
了债权人对地方政府债务融资的约束
力,不利于地方政府债务融资约束机制
的形成,而且从本质上讲仍然是中央政
府与地方政府事权不清的结果。

所以,
从“事权与财权相统一、相适应”的要求
看,建立地方政府公债制度已是不可回问题探讨
避的财政改革的重要任务。

分级财政是建立地方
公债制度的体制基础
根据公共财政理论,为了保证地方政府有效率地提供地方性公共产品,客观上要求在中央政府与各级地方政府之间建立规范的分级财政体制,这一体制的核心是要求在合理确定和明晰各级政府事权的基础上,实现事权与财权的统一。

地方政府的事权主要是有效地提供本地区居民所需要的各种公共产品,如提供基本的行政服务,保持本地区社会秩序的稳定,地方公共基础设施的充足供应等,而与此相应的财权则包括有限制的各种地方财政收入的征免权等,如地方税收的课税权与减免权、公共收费的制定权与调整权以及地方政府的举债权等。

由此可见,举债权是规范的分级财政体制下各级政府应有的财权。

而且,从国际上来看,尽管各个国家的政府构成、地方政府的具体职责、地方辖区的人口规模都不一样,在财政收入的筹集方式上也有所不同,但总的来说,举债是所有发达国家的地方政府都乐于采用的手段,举债权的下放几乎是所有实行分级财政体制国家长期实践得出的经验。

当然,正如地方政府的税收权与收费权是有限的一样,地方政府的举债权也并非是完全的和无限的,因为它的行使不仅在一定程度上会影响到宏观经济的稳定和经济增长的前景(例如可能会引发不同地方政府之间的举债竞争,导致利率上升,危害宏观经济稳定),而且还可能会使地方政府形成沉重的偿债压力。

与中央政府不同,地方政府通常难以进入全国性资本市
场筹集资金,因此其债信和偿债能力也不可与中央政府同日而语。

就偿债能力而言,中央政府有众多的收入来源偿债,地方政府的偿债能力则受其财力制约,大量举债会带来沉重的偿债负担。

由此可见,对地方政府举债权作出适当
的限制,甚至是严格的限制是必要的,也是合理的;但完全禁止地方政府举债显然是不适当的,是违背分级财政体制的原则的。

基于以上分析,我们认为,就我国而言,应当按照公共财政与分级财政体制的客观要求,逐步建立起规范的地方政府公债制度,允许地方政府发行统一的债券筹集地方公用事业发展资金。

在建立中央政府严格审批和监管制度的前提下,通过国家法律明确规定地方财政的发债资格、规模、方式、范围及偿债机制,这种做法既有利于各级财政把“该管的事管起来”,实现财政职能的强化和到位,又有利于规范地方政府融资管理;既有利于真正实现“一级政府、一级财政”,按照分级财政体制的要求赋予地方政府包括举债权在内的各项财权,又有利于中央对各级政府债务进行全面监管,有效避免债务危机和财政风险。

建立地方公债制度的必要性分析
发行地方公债对于地方建设是很有必要的。

如果能够正确确定地方政府的职能,实行真正的分级财政体制和彻底的分税制,就不能不允许地方政府发行地方公债。

首先,发行地方公债对增强地方财政的宏观调控能力有着重要的意义。

地方债务收入是地方财政收支体系中的调节器,在财政收支出现差额的条件下启用,可充分发挥其灵活性强的特点,对地方社会经济发展施以影响。

比如,考虑到市政建设和基础设施的特殊性,用发行“市政债券”
的办法来筹措资金,更有经济上的合理性。

其次,发行地方公债有利于地方政府通过公债这种比较规范的融资形式来为一些资本项目筹资。

而禁止地方政府发行公债的直接后果却是鼓励地方政府从非正常渠道获得收入,以弥补必要的支出,这必将使得各种预算外收入和制度外收入大肆蔓延。

大量非税收入的涌现,必将侵蚀税基,抵消分级分税
问题探讨
财政体制的预期效果。

在目前的财政体制下,只要地方政府需要,就有办法、有能力避开中央政府的管制获得收入。

如果中央政府禁止地方政府发行公债是希望借此调控地方收入的话,那么,这一目的显然无法达到。

对中央政府而言,与其让自己无法控制的在各地蔓延的预算外、制度外收入大肆膨胀,还不如允许地方政府发行公债,让地方政府以规范的债务形式取得资金弥补建设资金的不足,同时加大预算外和制度外资金的监管力度,取消一些不合理的收费,从而更能增强自己的调控能力。

再次,允许地方政府发行公债可以提高资金的使用效率。

公债与税收最根本的区别就是公债取得的有偿性,即公债的取得必须以还本付息为条件。

这种
还本付息的压力会促使地方政府将公债的投资主要用于有产出的项目,即政府的生产性支出,而且有助于政府对投资项目进行成本收益分析,谨慎处理,避免盲目投资和草率行事。

建立地方公债制度
的可行性分析
当前,在我国建立地方公债制度已具备了充分的条件:第一,分税制财政体制改革使地方政府有明确的事权和财权,确立了地方政府作为发行公债的主体地位,使之完全能够承担起作为发债主体应该承担的责任。

第二,发行地方政府公债对当前我国采取积极的财
政政策将发挥更加有效的作用。

从地方政府发行公债的过程和结果看,都可提高公债资金的使用效率:一方面,地方政府直接面对投资者,使之有更强的责任感,确保投资者的利益;另一方面,地方政府作为发债的直接主体,可灵活运用各种投资方式,引导启动社会的投资和消费,使之形成中央与地方、政府与民众、投资与消费的多层
次、全方位的
格局,使政府的财政政策充分发挥作用,又可以最大限度地抑制财政扩张的负面效应。

第三,我国发行公债的实践对地方公债的发行有较强的指导意义。

20年的公债发行实践,尤其是1994年以来在国债发行、流通市场所进行的市场化改革,使我国在公债发行方式、品种结构、期限结构、利率结构等方面都积累了丰富的经验,这都有助于发行地方政府公债工作的顺利开展。

就当前情况看,主要问题已不再是能不能发行地方公债,而是允许发行地方公债之后如何监控和管理的问题,只要监管措施跟上并到位,发行地方公债就无失控之虞。

首先要重视的是地方公债的发行规模。

虽然在真正的分级财政体制中,地方政府有责任在得到中央的转移支付后,保证自己的收支平衡,但也不能完全排除地方政府为了本地建设而不顾偿还能力,大量发债的可能性。

因此,中央政府应设置有关的公债管理机构,除了测算公债的发行规模之外,还可帮助地方政府测算该地发行公债的可行规模和上限。

测算公债发行规模,应先确定地方政府合理的公共支出界限
,然后应考虑地方政府的税收、必要的基金和收费收入所能筹得的资金,余下的就是应该以地方公债筹得的资金,亦即地方公债的规模。

对超出该规模的地区可采取较强硬的包括行政手段在内的各种制约措施。

其次是合理确定地方公债的利率。

地方公债利率水平主要取决于以下因素:一是市场利率。

从我国情况看,市场利率就是同期银行存款利率。

由于我国银行储蓄几乎没有风险,所以地方公债利率应略高于同期储蓄存款利率,否则地方公债难以发行。

二是同期国债利率。

一般来说,国债信誉度高于地方公债,所以地方公债利率也应高于国债利率。

三是地方财政的宽裕程度和地方公债投资项目的收益情况。

地方公债的利
郑文扬摄
问题探讨
率决定着地方政府的债务负担,如果地方财政一直处于拮据状态,则利率不应定得太高;相反,地方财政只是由于自然灾害等客观原因而处于暂时性的困难中,就可以将利率定得高一些。

再次是地方公债发行时间和发行范围的规定。

在发行时间上,可规定每年应在国债发行结束后,再开始地方公债的发行工作。

地方公债的发行领域一般是在本地区,但实际的筹资范围并非仅限于本地。

如果某地区公债的债信高,债务收入使用效率好,偿还能力强,其他城市和地区的资金也会流向这里购买地方公债,这是符合市场经济规律的,不应人为地加以限制。

最后是建立强有力的地方公债监控机制。

从国外经验和我国的具体情况看,地方公债的监控机构应由中央政府(可由其职能机构履行)、地方权力机关、地方审计部门等组成。

中央政府有权也有责任对地方公债进行监控,以便使地方公债与国家产业政策、财政金融秩序相协调。

地方权力机关更是对地方公债实施监督、制约的重要机构,应否举借地方公债,地方公债的规模、期限、利率、偿还办法等,都须经过地方权力机关的审查批准,因为从实质内容来看,地方公债也是广义的财政收支行为,所以必须经过地方权力机关的批准。

地方同级审计部门是代表地方权力机关对政府进行的地方公债管理过程实施监督的职能部门,应对地方公债的发行、购销、偿还过程,以及地方公债的用途及其效益等进行全面的审计监督,以约束地方政府的收支行为,实现发行地方公债的目标。

一般说来,地方公债必须用于地方性基础设施投资或地方公用事业,并且要将地方公债筹集资金的投资项目与社会资金用于其他一般项目的效益加以比较,如果前者的效益大于后者,说明此公债所筹资金的投资用途还是合适的,否则就毋需发行地方公债,或应改变地方公债的用途,以求发挥地方公债的社会效益和经济效益。

建立健全地方公债的
管理与风险防范机制
11建立地方公债的信息公开披露
制度。

公开的信息披露制度可能会给地
方政府造成一定的外在压力,但却可以
帮助地方政府的决策者避免债务风险
的发生,是保证地方财政稳定的有效措
施之一。

因此,当前应尽快建立起地方
政府债务信息的公开披露制度,不仅包
括显性债务而且还应包括隐性债务,债
务信息的充分披露是建立有效债务监
控制度的重要前提。

21实行严格规范的债务投资决策
责任制。

为了杜绝行政领导随意拍板决
定项目取舍的非科学做法,各级政府在
使用、管理公债投资资金时,要建立严
格的债务投资决策责任制,以规范的形
式明确项目负责人应承担的管理和偿
债责任。

同时,为避免投资决策失误,应
实行整个投资项目的决策者一贯负责
制,从对建设项目的可行性研究和确
定,到设计、施工、生产准备、投入生产
的全过程都要负责到底,全面监督。

对
放弃职责,放松管理,致使项目失败,偿
债发生困难的责任人,要给予党纪、政
纪处分和经济处罚;对造成重大损失浪
费,甚至利用主管项目之机违纪违法
的,要追究其法律责任。

31建立健全地方政府担保机制。

目前在我国地方政府债务中,由地方政
府担保的债务具有一定的规模,这在一
定程度上增加了我国地方政府债务风
险的不确定性。

针对这一现状,地方政
府应当加强对担保债务风险的防范,确
定担保原则:一般来说,对于市场竞争
性项目,要采取借款单位与贷款机构借
贷直对方式,财政不予担保;对于确需
财政担保的项目,为了部分减轻担保债
务的风险,可根据项目的性质和特点,
建立健全分级担保、反担保和实物担保
等担保制度。

41建立地方财政偿债机制。

地方
各级财政部门应通过年度预算安排、财
政结余调剂以及债务投资项目效益一
定比例的划转等途径,建立财政偿债基
金,专项用于各种地方政府债务的偿
还。

考虑到偿债的长期性,偿债基金一
旦建立,就应保持其稳定性,年度预算
安排要作为固定支出项目,每年都应有
所增长。

对有经济效益和偿还能力的项
目,财政部门应对其经营效益情况进行
监控,督促项目单位制定并落实偿债计
划,按月将偿债资金划入财政部门专设
的偿债基金专户,统一由财政部门负责
还本付息。

建立地方财政偿债机制,把
偿债资金纳入年度财政预算,不仅可以
消除目前地方财政因年底突然的债务
支出所造成的地方预算难以有效执行
的弊端,而且有利于保证财政偿债有稳
定的资金来源,严格控制新的财政债务
的增加,降低地方政府的偿债风险。

51制定与地方政府债务管理相关
的各项法律法规。

依法理财,既是市场
经济体制的客观要求,也是化解财政风
险的要求。

为了防范地方政府债务风
险,应当不断完善现有的法律法规,适
时制定包括地方政府融资投资决策条
例、偿还条例和决策失误责任条例在内
的一系列法律法规,对地方政府融资实
行法制化、规范化管理,特别是要制定
对于违反法律法规的行为进行处罚的
细则,以维护法律的尊严。

61尽快建立地方政府债务的预警
系统。

为了防范地方债务风险,应当根
据我国地方债务的现状,研究确定相对
科学合理的债务监控指标体系,如财政
负债率、财政还款率、内外债比例、债务
期限结构、直接债务与或有债务的比例
等,以保证地方政府债务与当地经济发
展水平和财政承受能力相适应,防止发
生债务危机。

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(作者单位:山东大学经济学院)问题探讨。