党代会代表提案制度研究

2004年9月,中国共产党在党的十六届四
中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中,第一次明确提出了“建立党的代表大会代表提案制度”的要求;2008年7月,中共中央颁布《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》(中发[2008]8号文件),其中第八条规定:“党代表大会召开期间,党代表大会代表联名可以向大会提出属于同级党代表大会职权范围内的提案”;2012年11月,党的十八大在部署“全面提高党的建设科学化水平”时,再次强调“实行党代会
代表提案制”。

实行党代会代表提案制度,对于改革和完善党代表大会制度,对于进一步推动党内民主、增强党代表及广大党员的主体意识、尊重和保障党员主体地位,对于提高党的决策的民主化科学化水平、促进党内生活健康化,都具有不可忽视的重要作用。

本课题组在课题组负责人刘益飞教授主持下,对党代会代表提案制度问题进行了较系统的研究。

先后在成都、延安、井冈山、长沙、四川省雅安市等地及中石油系统有关单位,发放专题调查问卷1300份,回收1133份,回收率
中图分类号:D22
文献标识码:A
文章编号:1674-0955(2015)06-0035-15
党代会代表提案制度研究
刘益飞
(中共成都市委党校党史党建教研部,四川成都610110)
摘要:建立和实行党代会代表提案制是中共中央的精神和要求。

深入研究党代会代表提案制度的
价值、理论指导、内容范围及其来源和征集方式、价值实现等问题表明:实行这项制度对弘扬党内民主、彰显党员主体意志、促进党代会质量提高等具有重要作用,具有制度创新的意义。

基本价值取向应坚持“尊重和保障党员主体地位”。

应高度重视党代表提案在内容上与人大代表、政协委员提(议)案的区分,明确提案内容的特殊性要求。

提案内容来源及征集方式都应源于党员群体,同时要改革和完善党代表产
生的相关制度机制。

其效力应类似人代会的“议案”。

保障提案价值的实现应坚持保障党代表权利、处置程序优化、公开和接受监督的三原则。

关键词:党代会代表提案制;价值;理论指导;内容范围和来源;征集方式
收稿日期:2015-09-01
基金项目:本文系2013年度国家社会科学基金项目“党代会代表提案制度研究”(批准号:13BDJ033)的最终研究成果。

作者简介:课题组负责人和本文执笔人:刘益飞(1953-),男,山西平遥人,中共成都市委党校党史党建教研部教授;课题组成员:刘
益飞、王凡、刘铮、付启章、吴欣。

2015年11月中国浦东干部学院学报
Nov.2015
第9卷第6期Journal of China Executive Leadership Academy Pudong Vol.9,No.6
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87.2%(其中,在地厅级党员领导干部中发放140份,回收130份,回收率92.9%);在被调查者中,党龄在10年及以下的占34%,党龄在11-20年的占32%,党龄在21年及以上的占30%,大体上反映了党内不同党龄群体的状况。

课题组还走访有关专家,听取党的有关部门的意见,召开专题调研会,公开发表了4项阶段性研究成果,最终形成本文。

一尧实行党代会代表提案制度的价值1.党内同志对实行党代会代表提案制度有广泛的认同
是否有必要实行党代会代表提案制度?党代会代表提案制度有什么价值?这是党内较普遍存在的一种认识疑虑,也是近10年来党代表提案制徘徊不前的一个不可忽视的原因。

问卷调查结果有说服力地回答了这个问题:
在被调查者中,认为实行党代会代表提案制度“很有必要”的有824人,占被调查总人数的73%,认为“有一定价值”的有295人,占26%;认为“没有什么必要”的有13人,占1%。

其中,地厅级党员领导干部认为“很有必要”的有81人,占被调查的地厅级党员领导干部总数的62.8%,认为“有一定价值”的46人,占35.7%,认为“没有什么必要”的2人,占1.5%。

值得注意的是,按照被调查者不同的党龄统计,认为“很有必要”的,党龄10年及以下群体中达75.9%,党龄11-20年群体中达93.3%,党龄21年及以上群体中达61.3%。

调查表明,接受随机调查的党内绝大多数同志是赞同实行党代会代表提案制度的。

尤其是目前党员队伍中承上启下的骨干力量(年龄约30-45岁左右、党龄11-20年间),认为实行党代会代表提案制度“很有必要”的竟高达93.3%,比其他党龄段的党员群体的认同度高出17-32个百分点,表明他们对实行党代会代表提案制度以及进一步推进党内民主建设的强烈期望,这是难能可贵的。

应当说,这也代表和反映了党内同志对实行党代会代表提案制度的基本的、主流的认识。

同时我们注意到,具有较丰富的党内生活体验的地厅级党员领导干部群体(也大都属于党龄21年及以上群体),他们对“很有必要”的认同度比一般的被调查者低10个百分点左右,而对“有一定价值”的认同度又比一般的被调查者高出10个百分点左右。

这不仅表明他们对实行党代会代表提案制度的谨慎认同,也在相当程度上反映了他们基于自己对多年党内生活的实际感受,对实行党代会代表提案制度的难度及可能产生的实际作用的一种估量。

这同样是值得重视的。

毕竟,从多年的党内生活实际来看,一项着力于发展党内民主的新的制度的实践,往往不那么顺利,甚至面临许多有形无形的阻力。

这10年来党代会代表提案制度的初步实践,在一些地方要么是昙花一现,要么是形式主义突出,要么是仍然囿于传统的观念和制度模式来解读和践行,存在着明显的局限性。

这其中既有党内生活中那些不合时宜的观念、思维和行为惰性的原因,也有党内某些利益固化藩篱阻碍的原因。

对此,我们在实行党代会代表提案制度时应当有清醒的认识,既需要坚定信心,又需要对困难有足够的估计。

2.实行党代会代表提案制度的主要价值
具体讲,实行党代会代表提案制度的主要价值在哪里呢?调查问卷为此设置了6个选项(多项选择),按被调查者的认同度依次为:有利于推动党内民主的发展(80%),有利于党代表密切联系党员群众、接受党员群众的监督(77%),有利于体现党员主体意志、尊重和保障党员主体地位(74%),有利于营造党内不同意见平等讨论的环境(66%),有利于提高党代会的质量(61%),有利于开展党内批评和促进党内监督的发展(59%)。

从这个调查结果看,党内多数同志对实行党代会代表提案制度的价值是肯定的。

同时,从具体的价值取向来看,大多集中于发展党内民主上(尊重和保障党员主体地位、党代表密切联系党员群众、营造党内不同意见平等讨论的环境、开展党内批评和促进党内监督等,都是发展党内民主的重要取向)。

党内生活的实践证明,一份高质量的党代表提案的形成、审议、督办、落实的过程,往往就是一个弘扬党内民主、彰显党员主体意志的过程,就是一个促进党代会不断提高自身质量的过程:
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———通过党代表提案的形式,能够促进党代表增强对党的事业的责任感和使命感,促进党代表密切联系自己所代表的党员群众,促进党代表认真听取党员群众的意见和建议并集中他们的智慧,促进党代表认真履行代表职责并接受党员群众的监督(近年来那些多次参加人代会政协会而不提议案、提案的人大代表及政协委员受到各界群众尖锐批评,就很有说服力),从而使党代会能够真正集中和体现党员主体的意志,增强党代会的代表性和权威性;———通过对党代表提案的公开、交流、审议,不仅有利于营造党内各种意见尤其是不同意见平等讨论的环境,有利于党代会集思广益,也有利于党代表充分行使代表权利,表达各自所关切的问题及价值取向,从而促进党代会决策的民主化科学化;
———通过对党代表提案的督办及落实,不仅有利于将党员主体的意志及时转化为党的具体实践,促进党和人民事业的健康发展,而且也有利于党代表及党员群众令人信服地行使自身的知情权、参与权、选举权、监督权,从而促进党内民主的发展,增强党代会的实效性和影响力。

可以说,党代会代表提案制度普遍地、切实地实行,对于有力改变较长时期以来不少党代会普遍存在的报喜不报忧及歌功颂德的倾向以及开法单一、报告一统、少有批评、稀有争论以及缺乏不同意见的平等讨论环境的状况,有着不容忽视的重要作用。

还有,党代表们及党内学者对党代会代表提案制度已有实践的充分肯定,也是值得高度重视的:
湖南省党代会代表阳建民很有感触地讲:“我提出的《关于加强村级组织经费保障的提案》半年内就变成了现实。

中共湖南省委组织部就此展开专门调研,并下发了相关解决问题的实施意见。

为了这份提案,我会前要调研、会中要提交、会后要督办,肩上的担子重了很多,代表身份的‘含金量’也大大增加了。

”党的十八大代表、电子科技大学党委书记王志强认为:“提案制将是党代会代表履职行权最广泛、最直接、最有效的工具之一,将激励代表们更加认真履职,更加深入基层调研,充分反映党员群众利益诉求,从而提升党的建设的科学化水平。

”中央社会主义学院原副院长甄小英教授强调:“发展党内民主、保障党员的主体地位,必须有一个党内的权力运行机制,制度可以长效化、常态化。

党代表提案制完善了党内的权力运行机制,使权力和权利双向运行,有利于更好地发展党内民主、科学决策和实行监督。

”[1]
3.不断提高对党代会代表提案制度的认识
综上所述,党内确实有一个不断提高对党代会代表提案制度的认识问题。

从现实来看,至今仍然有一部分党内同志及党的领导机关,对建立党代会代表提案制度缺乏应有的热情和作为,有的甚至认为这项制度可有可无。

我们应当清醒地看到,积极发展党内民主,这是党内绝大多数人的一个基本共识,是在新的时代条件下党能够得以健康发展的一个必然要求,是党的建设科学化的题中应有之义,而建立党代会代表提案制度正是发展党内民主的重要举措。

从发展党内民主的路径来看,党的十七大、十八大都把“不断改革和完善党代会制度”,作为了发展党内民主的一个基本努力方向和实践抓手,而建立党代会代表提案制度正是改革和完善党代会制度的一个重要环节、一个有着特殊作用和意义的制度创新。

党中央在八年中至少三次强调这项制度,也正是表明了这项制度具有不可忽视的价值。

从党内方方面面的调查来看,绝大多数被调查者对于建立党代会代表提案制度,也有着很高的认同度及期望值。

可以展望,随着这项制度的切实实施,一定会给党代会注入更多的活力,会使“尊重和保障党员主体地位”迈出有说服力的一步,会进一步推动党内生活的健康发展。

因此,我们决不能只把党代会代表提案制度当作一项一般的党务工作、部门工作来对待,更不能采取任意拖延、应付的态度,而理应从有利于党的建设的大局出发,本着对发展党内民主“真信、真懂、真做”的基本态度,以党的建设改革创新、勃勃进取的精神状态,顺应党员主体的意志和愿望,切实把“实行党代会代表提案制”纳入到党的十八届三中全会关于“深化党的建设制度改革”的整体范畴,有计划有步骤有作为地积极推进。

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二尧实行党代会代表提案制度的理论指导
任何有生命力的制度形态的背后,都有特定的理论指导。

缺乏科学的理论指导及对这种理论的真诚崇信及实践,制度形态就往往会是事务主义的、华而不实的,甚至是庸俗化和难以持久的。

例如党内为了遏制公款大吃大喝而曾经制定的“四菜一汤”一类制度,30多年来难以实施并近似笑谈,除了有从严治党不到位的原因,还有一个基本原因,就是对这项制度的考量缺乏对公权力的源流及对公权力制约的理论指导及认真实践。

那么,对实行党代会代表提案制度的理论指导应当是什么呢?
1.党代表提案制具有制度创新的意义
首先,应当从历史的视野上考察党代会代表提案制度的源流。

从近现代人类社会政治文明发展史来看,代表提案制度是随着国家及社会政治生活中代议制的产生及不断成熟而出现的。

主要是在代表会议(大会、议会)上用提案(议案)这种书面形式来郑重表达代议制中的与会代表(议员)的意见和建议,其中既包括代表们履行自身义务反映其所代表的民众及群体的意志,也包括表达代表自身的价值取向和诉求。

同时,经过法定程序和相关的制度安排,使特定提案(议案)的诉求和价值得以不同程度的实现。

这种提案制度的模式属于现代民主的范畴,它对于表达民意,对于代表履行义务和行使权利,对于监督和制约权力,都有不可忽视的积极作用。

因此,在代议制的实践中代表提案制被越来越广泛地运用,尤其在实行议会制的国家中,提案制更是被普遍运用并具有不可忽视的价值。

我国的人民代表大会及政治协商会议中的议案、提案,皆源于此。

但是,把代表提案制运用于政党的代表大会,还是极少见的。

其次,放眼世界,尽管各国的政党林林总总,各具特色,但是,有一点是共同的,那就是几乎所有的政党都把党的代表大会作为党的最高权力机构,并赋予它神圣而庄严的使命。

像制定和修改党的纲领和章程、听取和审议党的工作报告、选举党的中央领导机关、确定本党的总统(总理、首相)候选人等等,原则上都要在党的代表大会上讨论通过。

至于党代会代表在党代会上如何作为及其基本方式,也大同小异,从总体上看,一般是通过讨论、审议、表决、选举等方式,实行党代表提案制的至为罕见。

例如:德国社会民主党是西欧各社会党中最具代表性的党,也是世界政党中有着马克思主义渊源和有相当影响力的党。

该党多年来一直规定只有各级党组织和党的各联邦级工作团可以为党代表大会准备和提交提案,并且提案都要在党代会上付诸表决,一旦表决通过就成为党的决定,对党的行为具有约束力和指导性。

值得注意的是,德国社会民主党在世纪之交的自身建设改革进程中,允许各级党组织成立各种论坛,并允许这些论坛向同级党代会提交提案、派送代表,并强调保留党内公决形式,以使每个党员都有机会参与党的重大问题决策。

但是,这个党至今也未实行党代会代表提案制。

①
特别需要看到的是,马克思主义政党自成立以来,由于种种原因一直未实行过严格意义上的党代会代表提案制度。

在马克思、恩格斯参与和指导党的建设的时期,他们大力倡导党内民主,强调党员是党的主人,并且把党代会作为党内民主最重要的组织形式。

但由于那时党代会的规模小、出席人数少(马克思恩格斯参与创立并直接指导的第一国际,在其存在的12年间,共召开过六次代表大会和三次代表会议,每次会议与会代表最多的99人、最少的23人,一般都在六七十人左右[2]),因此在党代会上体现党内民主的主要方式之一,就是每一个党代表自由发言,包括党代表们各种意见的阐述、不同观点的交流和辩论、对党的工作及党的领导人功过是非的评价及批评、党代表或党内不同思想派别的代表提出党的纲领草案以及会议决议案,等等。

虽然有时党代会也会对党代表在会上提出的一些提议进行即时表决,但这主要是为了统一党的思想认识和有关行动(包括对会上代表们有争议有分歧的事项按照少数服从多数
①参见:王长江《政党论》,人民出版社,2009年版;姜跃《政党多棱镜》,台海出版社,2003年版。

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的原则进行表决),这与制度化的、体现党员主体意志的党代表提案制度,有明显的不同。

列宁时期的党代会,大体沿用了这种模式,只不过由于党代会代表人数大大增加,就采取了尽可能多的大会发言的方式。

1956年9月召开的中国共产党第八次全国代表大会,有朱德、陈云、董必武、彭德怀、陈毅、李富春、薄一波等68位代表大会发言、45位代表书面发言,也是这种方式的延续。

如董必武的“党领导人民民主法制工作中的若干问题的意见”,邓子恢的“农民运动和工农联盟问题的意见”,万里的“城市建设工作中的问题的意见”,于光远的“就我们对科学工作的领导问题发表几点个人意见”,宋致和的
“农村工商业税收方面提出一点建议”,等等,这些发言事关党和国家在政治、经济、文化、社会发展和执政党自身建设方面的重大问题。

尽管这些大会发言反映了在不同地区、不同领域、不同岗位工作的党代表对党的工作及党面临的问题的见解,也进行了一定程度的大会交流和讨论,但这还并不是严格意义上的党代表提案制。

发言者主要是党的高级干部,还缺乏足够的代表性,发言中提出的见解和建议也没有一般提案(议案)都应具有的审议、表决、督办的必需程序,尤其是并没有把这种有一定影响、能够在一定程度上表达党代表意见的大会发言形式制度化,以至于像八大那样的大会发言在以后的党代会上再未有过。

由此可见,处在新世纪的中国共产党决定实行党代会代表提案制度,不仅是改革和完善党代会制度的一个重要举措,而且更是在发展党内民主及党的建设上具有一定意义的制度创新。

制度创新需要有理论创新的指导和支撑。

那么,实行党代会代表提案制度的理论创新即理论指导应是什么呢?这就是党的十七大、十八大确立的:尊重和保障党员主体地位。

2.建立党代表提案制理应坚持“尊重和保障党员主体地位”的基本价值取向
马克思主义党的学说从来就认为,共产党主要是由基本的政治追求、政治思想一致的人,为了共同的理想、信仰和目标而自愿结成的政治组织。

从我国的现实来看,在共产党执政的社会主义条件下,共产党早已成为一个由千百万党员组成的具有广泛群众性的党。

这就决定了党内成员中没有高低贵贱之分,党员在政治上理应一律平等,理应依照党员主体的意志来处理党内事务,“党内平等”因此就成为党内政治生活中的一个基本原则。

党的这个基本性质及党内平等的基本原则决定了党员是党的主人,党员是党的事业及党的建设的主体,是发展党内民主的主体。

列宁当年在高度概括党内民主的本质时,最有代表性的观点就是:“党内的一切事务由一律平等的全体党员直接或者通过代表来处理。

”[3](P418)这个观点的核心,就是广大党员对党内事务当家作主,党内民主的首要之义,就是尊重和保障党员在党内生活中的主体地位。

2007年10月,党的十七大第一次明确提出“尊重党员主体地位”后,刚当选的中央政治局委员、中央组织部部长李源潮同志在解读这一点时,就认为:“党内民主从本质上讲,就是全体党员在党内当家作主的政治权利和政治制度。

”[4]也正因为如此,体现党员主体意志的党代会,不仅成为了党的最高领导机关,也成为发展党内民主的最重要的组织形式和具体体现。

党代会代表也就是党员主体的代表,他们在党代会的提案,反映着党员主体的意志,反映着党员主体对党内事务当家作主的意愿,反映着党员主体对党内民主的信赖。

因此,对待党代表提案的态度,实际上也就是对待党员主体的态度。

尊重和保障党员主体地位,就确立了充分体现党员(代表)意志及权利的党代会代表提案制度的基本价值,就为建立和完善党代会代表提案制度指明了基本方向。

如果对于党员主体地位的认识是模糊不清的,对尊重和保障党员主体地位缺乏应有的自觉性,在理论指导及工作指导上仍然停留在党内有长久影响的组织本位、领导本位上,而不是清醒地自觉地坚持关于党员主体的理论指导进行制度创新,那么,党代会代表提案制度的实践就会要么徘徊不前,要么偏离正确的方向,要么受形式主义之困大大削弱其应有的价值。

党的十八大召开前夕,全国只有7个省、175个市
(州)、1435个县(市、区)建立了党代会代表提案制度。

[5]这就是说,在党中央正式作出建立党代
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会代表提案制度的决定以来的八年中,其间虽然经历了两次全党统一安排并集中进行的省、市、县党委换届而普遍召开的党代会,但自觉践行党代会代表提案制度的党组织,还是很少的一部分。

由于种种原因,在这期间召开的党的十七大、十八大也未实行党代会代表提案制度。

值得注意的是,在相当一些党组织中,这项制度基本上被束之高阁,被有意无意地忽视,即使是初步实行了这项制度的一些党组织,也明显存在着偏离
“尊重和保障党员主体地位”基本价值的倾向。

从党内生活的现实来看,妨碍党代会代表提案制度建立的主要因素,也与对发展党内民主及对党内民主本质(尊重和保障党员主体地位)的认识息息相关。

调查问卷在“妨碍党代会代表提案制度建立的主要因素”这一问项上,设置了6个选项(多项选择),按被调查者的认同度依次为:对发展党内民主还缺乏广泛的共识和紧迫感(72%),党内还缺乏对“尊重和保障党员主体地位”的足够认知(70%),一些领导机关领导干部不愿为党内不同意见、批评意见的表达创造条件(52%),缺乏党的建设改革创新应有的精神状态(51%),党代表中绝大多数是领导干部,不愿改变久已习惯的党代会的现状(50%),缺乏自上而下的督促和指导(46%)。

由此看来,妨碍党代会代表提案制度建立的主要因素,高居前两位的(与排名第三的因素相差20个百分点左右),正是关于发展党内民主及“尊重和保障党员主体地位”。

其中,党龄11-20年的被调查者对排名前两位的认同高达96%、92%,比同项的一般调查结果高出30个百分点以上。

这不仅表明党内多数同志对党代会代表提案制度基本价值的正确认识,也表明了对妨碍这个制度真正建立的主要因素的清醒把握。

需要注意的是,被调查的地厅级党员领导干部群体,对“党代表中绝大多数是领导干部,不愿改变久已习惯的党代会的现状”这一选项的认同度只有38%,对“一些领导机关领导干部不愿为党内不同意见、批评意见的表达创造条件”这一选项的认同度只有45%,分别比同项的一般调查结果低了12个、7个百分点。

这从一个侧面客观地反映了在党内事实上存在的“官本位”体制下党员之间认识的差异,也说明党内有明显利益差异的群体对党代会代表提案制度价值的认同差异。

当然,这也为今后具体实践这项制度提供了一个值得注重的视角。

从党代会代表提案制的实践进程来看,这项制度在不少地方八年蹉跎,其主要原因,不仅在于缺乏自上而下的严格督促和有针对性的指导、缺乏在党的建设上改革创新精神状态,而且还在于一部分党的领导机关领导干部仍然缺乏对发展党内民主应有的认知,仍然停留于对党代会的陈旧认识,仍然习惯于那种党内工作会议似的党代会的传统模式,因而对建立党代会代表提案制度持怀疑、观望态度,在行动上就自然徘徊不前。

直面现实,在各级党代会代表中党员领导干部占了绝大多数,他们中的不少人在党内生活中久已习惯了那种由党组织主要领导人作工作报告——
—学习讨论报告——
—全体一致通过报告(还有会后逐级传达贯彻报告)这种传统的党代会基本模式。

在这种高度集中、高度统一的模式下,体现着广大党员不同的意见诉求及意志表达的党代表提案制度就很难有存在的位置和价值。

应当清醒看到的是,尽管党中央近年来多次强调尊重和保障党员主体地位,但由于受到多年来党内生活中那些有悖党内民主的体制机制、意识和行为的长期浸染及影响,相当一些党员领导干部很难对党员主体地位有真诚认同,自然也很难把体现党员主体意志的党代会视为党内民主的最高组织形式,从而对建立党代表提案制度就必然缺乏应有的积极性及责任感。

一些党员领导干部甚至担心党代表提案制会弱化自身在高度集中体制下形成的既有权力,因而对党代表提案制采取消极的态度。

应当承认,党内事实上存在的某些“官本位”习气很重、缺乏应有的忧患意识、罕有不同意见的党代会模式,与那种体现着党员主体多种意见表达、多种诉求竞现、多种声音并存的党代表提案制度,是难以真正相容的。

值得注意的是,有一些党组织对反映党员主体意愿(包括党内的种种不同意见、对党的政策及工作的不同评价和建议、对党的若干历史问题的反思、对党的领导干部的批评、对党的建设改革创新的见解、对特权
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