税收征管的法律制度改革及完善一

税收征管的法律制度改革及完善一
提要：税收征管法律制度是税收顺序法。

本文对我国现行税收征管法律制度的构成、现状和存在效果停止了剖析;论述了革新税收征管法律制度，树立与社会主义市场经济相契合的税收征管法体系的必要性与原那么;在此基础上，作者详尽阐释了现行税收征管法律制度革新与完善的内容，并提出了相应的立法建议。

税收征收管理，实质上是一个行政执法进程。

因此，税收征纳各方只要依照法定的方式、方法和步骤来停止自己的征征税活动，依法行使征税权利和实行征税义务，才干构成规范、有序的征纳关系和良好的税收征纳环境。

以后，依照开展社会主义市场经济的总要求，我国正在积极树立一致、公允、法治、开放的税制。

为了保证新税制的有效实施，进一步增强和改良税收征管任务，顺应参与WTO和推进依法治税的需求，必需对我国现行的税收征收管理法律制度停止革新和完善，构建一致、公正、效率的税收顺序法律体系，为税务机关的行政执法和征税人依法维护自己的合法权益提供完善的法律保证，以充沛发扬税收在组织支出、调控经济中的职能作用。

一、我国现行税收征管法律制度的构成、现状和效果
(一)我国现行税收征管法律制度的构成。

我国现行税收征管法律制度是随着新中国的树立和革新开放的开展而逐渐构成的。

依据税收征管的立法状况，可以把这一进程分为三个阶段。

第一阶段，无专门立法阶段。

这一阶段自建国至1986年4月21日公布«税收征收管理暂行条例»前。

为了一致全国财经政策，前政务院于1950年1月公布了新中国成立后的第一部一致的税收法规，即«全国税政实施要那么»。

«全国税政实施要那么»是一部综合性的税收法规，不只对货物税、工商业税等14种税的实体效果停止了规则，而且还规则了高度一致的税收管理体制，即税收立法权和税种的开征、停征、税目与税率增减调整的权利都归中央，税收的减免权大局部由中央政府掌握，各级税务机关受下级局和同级政府双重指导等。

因此，«要那么»是一部〝实体〞与〝顺序〞规范不分的法规。

由于我国临时实行高度集中的方案经济体制，税收的微观调控和组织财政支出的职能被无视，税收法制不健全，«要那么»公布后的很长时期不时没有制定专门的税收征管法，有关税收征收管理的规则分散在各个实体税收法规之中，税收征管的顺序法律制度处于〝分散〞形状。

第二阶段，一致立法阶段。

这一阶段自1986年4月21日至1992年12月31日，即«税收征收管理暂行条例»的实施阶段。

为了改动税收征控制度分散、混合、不规范的状况，顺应事先正在停止的税制革新，1986年4月21日国务院公布了«税收征收管理暂行条例»。

«条例»的公布，标志着我国税收征控制度末尾独自立法，初步完
成了税收征控制度的一致化和法制化，关于促进依法治税，增强税收监视管理，保证国度财政支出起到了积极作用。

但由于历史的缘由，«条例»存在不少缺陷：一是税收征收管理法律、法规的适用不一致、不规范;二是税收行政执法权单薄;三是税收征管法规不顺应经济情势开展的要求;四是对征税人权益的维护和税务人员执法的制约不够;五是税收征收管理暂行条例的法律效能有待提初等。

第三阶段，末尾进入法治化阶段。

这一阶段自1993年1月1日起«中华人民共和国税收征收管理法»正式实施至今。

1992年9月4日七届全国人大常委会第二十七次会议经过了«中华人民共和国税收征收管理法»，于1993年1月1日起实施，1995年2月28日八届全国人大常委会第十二次会议对一般条款作了修正。

«税收征收管理法»是我国调整税收征纳顺序关系的第一部法律，是税务机关税收征管的基本法。

为了保证«税收征收管理法»的有效实施，国务院以及财政部、国度税务总局又公布了«税收征收管理法实施细那么»、«关于实行分税制财政管理体制的决议»、«发票管理方法»、«税务稽查任务报告制度»等。

这些法律、法规和规章的制定、公布与实施，使税收征管的各个方面和环节基本做到了有法可依，我国税收征管任务末尾步入法治化轨道。

(二)我国税收征管法律制度的现状与特点
1、初步树立了税收征管法律体系。

«税收征收管理法»经事先，国度和各中央又相继制定了与征管法配套实施的法规、规章和规范性文件，从而大体构成了以税收征收管理法为〝龙头〞和〝母法〞，以税收征收管理各专门法和单行法为重要组成局部的税收征管法律框架。

表如今：第一，税收征管综合性方面，制定了«税收征收管理法»(1992年)、«税收征收管理法实施细那么»(国务院1993年)、«关于贯彻实施税收征收管理法及其实施细那么假定干效果的意见»(国度税务总局1993年)、«国务院办公厅转发国度税务总局深化税收征管革新方案的通知»(1997年)、«税收征管业务规程»等。

第二，税收征管体制方面，制定了«国务院关于实行分税制财政管理体制的决议»(1993年)、«国务院办公厅转发国度税务总局关于组建在各地的直属税务机构和中央税务局实施意见的通知»(1993年)、«国务院办公厅转发国度税务总局关于调整国度税务局、中央税务局税收征管范围意见的通知»(1996年)等。

第三，税务管理方面，制定了«税务注销管理方法»(国度税务总局1998年)、«发票管理方法»(财政部1993年，经国务院同意)等。

第四，税款征收方面，制定了«国务院关于批转国度税务总局增强集体私营经济税收征管强化查账征出任务意见的通知»(1997年)、«关于增强依法治税严厉税收管理权限的通知»(国务院1998年)等。

第五，税务稽查和税务行政处分方面，除了国度制定的«行政处分法»(1996年)，还制定了«税务稽查任务规程»(国度税务总局1995年)、«税务稽查工件报告制度»(国度税务总局1995年)、«税务案件调查取证与处分决议分开制度实施方法(试行)»(国度税务总局1996年)等。

第六，税务争议的处置方面，除了国度制定的«行政诉讼法»(1989年)、«国度赔偿法»(1994年)、«行政复议法»(1999年)，还专门制定了«税务行政复议规那么(试行)»(国度税务总局1999年)、«税务行政应诉任务规程(试行)»等。

第七，税务代理方面，制定了«税务代理
试行方法»(国度税务总局1994年)等。

第八，打击税收立功方面，1997年经过的新«刑法»中专门触及税收立功的就有14个条文，并在第三章第六节中独自规则了〝危害税收征管罪〞一节等。

2、一致了内外税收征控制度。

«税收征收管理法»第2条规则：〝凡依法由税务机关征收的各种税收的征收管理，均顺应本法。

〞从而使我国此前内外有别的税收征控制度完成了一致，相关于企业所得税等少数实体税种如今依然实行的内外两套税法，在税收顺序法上率先完成了〝国民待遇〞。

这不只要利于促进企业之间的公允竞争，也有利于扩展对外开放，在税收法律制度上尽快同国际接轨。

3、明白了税收立法权。

税收立法权是制定、修正、解释或废止税收法律、法规的权利，有关税收立法权的分配效果是税权和税收法定主义的中心内容。

«税收征收管理法»第3条规则：〝税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规则执行;法律授权国务院制定的，依照国务院制定的行政法规的规则执行。

〞«国务院关于实行分税制财政管理体制的决议»规则，中央税、共享税以及中央税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令一致。

这就构成了我国目前集中一致的税收立法权体制。

4、赋予了税务机关必要的行政执法权。

依据新时期税收征收管理的需求，自创国际上税收征管的通行做法，«征管法»设定了必要的税务行政执法权。

表如今：第一，赋予税务机关采取税收保全措施和税收强迫执行措施的权利。

第二，将出境人员清缴税款制度扩展到适用各种税。

第三，明白了税务反省权的范围等。

5、树立了对税务机关的执法制约制度。

«征管法»规则税务机关不得违犯法律、行政法规的规则开征、停征、多征或许少征税款，并对征税权的委托作出严厉限制。

强调税务机关在实施税收保全措施、强迫执行措施以及停止税务反省时，必需严厉恪违法定的顺序，实行必要的手续。

对税务人员滥用职权，故意刁难征税人、扣缴义务人的，要给予行政奖励等。

6、对征税人的合法权益提供了必要的维护。

现行税收征收管理法在规则了税务机关的征税权利和征税人的征税义务时，也明白了征税人享有的合法权益。

主要表如今：第一，规则了税款延期交纳制度。

第二，树立了采取税收保全措施不当形成征税人损失的赔偿制度。

第三，延伸了征税人央求退税的法定时期。

第四，赋予了征税人对复议的选择权等。

7、树立了税收法律责任制度。

«征管法»和«刑法»对偷税、抗税、骗税、欠税等税收违法立功行为的构成要件和处分规范都作了明白、详细的规则，为税务行政执法和税务司法任务的展开提供了法律武器。

8、确立了税务代理制度。

(三)我国现行税收征管法律制度存在的效果
现行税收征管法律制度、特别是«税收征收管理法»是在我国刚刚提出树立社会主义市场经济的1992年公布的，距今已8年了。

随着革新的深化、开放的扩展和社会主义市场经济体制的逐渐树立与开展，经济和社会各方面都发作了许多变化，税收征管也出现了机构分设、税制简化等新状况、新情势，现行税收征管法律制度曾经不能顺应增强税收征管，推进依法治税的需求。

其存在的效果主要有以下几个方面：
1、税收征管法律体系不够完善，法律效能有待提高。

现行税收征收管理法作为综合性的税收顺序法典，它不能够对税收征收管理的各个方面都作出详细、可操作性的规则;目前有关税务管理、税务稽查、税务代理等的规则都是由国度税务总局制定的部门规章，不只法律效能不高，内容也不规范。

应抓紧制定和完善专门的«税收征管体制法»、«税务稽查法»、«税务代理法»、«发票管理法»、«税务争议救援法»等。

2、税收征管的基础管理制度不够健全，税务管理存在一些破绽和缺乏。

表如今：第一，税务注销在法律上缺乏有效的制约机制，不少征税人不到税务机关操持税务注销，漏征漏管现象比拟严重。

第二，税务注销与征税人银行存款之间衔接不够，不少征税人在银行多头存款，税务机关难以掌握征税人应税运营状况。

第三，现有的发票管理规范不够健全，违犯发票管理的处分措施尚待完善。

第四，征税申报的期限、方式、作法、法律责任不够完善，税收征管实际中零申报、负申报增多;一些征税人应用延期征税的规则拖欠税款，影响国度税款的及时收缴等。

3、税收征管任务中面临的一些新状况在法律上缺乏明白的规则。

现行征管法未明白税收优先原那么，致使在一些经济纠纷、企业重组、企业破产中国度税款难以失掉有效维护;随着会计电算化的普及、电子商务的开展，应制定相应的税收对策和征控制度;应对税控装置的推行和运用作出规则;现行滞纳金制度的合理性和适用范围需求重新考量等。

4、税款征收、税务反省和税务行政执法不够规范、有力和完善。

表如今：第一，税收保全和税收强迫执行措施的适用范围过于狭窄。

第二，税务反省效能不强，没有对税务反省的法定顺序作出详细、详细的规则，税务稽查法律位置不明白。

第三，税收征管中与银行、工商、公安等部门的协作配合制度不健全，尚未树立有效的协税护税机制，尤其是缺乏法律责任的规则。

5、未明白、片面规则征税人的权益，税收征管中侵犯征税人合法权益的现象时有发作。

6、法律责任不够严密、完善。

罚款等行政处分的幅渡过大，没有规则下限，税务机关的自在裁量权过大;一些重要的征管法律规范没有〝制裁〞局部，税收征管实际中不少法律规则难以落到实处等。

7、税收征管法与相关法律存在一定的抵触。

现行征管法实施以来，我国陆续制定了行政处分法、行政复议法，修订了刑法、会计法等，现行征管法需求与这些法律相衔接。

例如，一些税务机构执法主体资历需求明白;征管法中的偷税概念与刑法中的规则存在差异，需求修正等。

8、税务争议的救援和司法保证需求增强和改善。

一方面，现行征管法给征税人提供处置税务争议的途径和方法不够完善，影响了对征税人合法权益的维护;另一方面，法律没有赋予税务机关打击税务违法立功行为的专门执法手腕，没有树立税务警察、税务法庭等税务司法保证机关，税务执法手腕的刚性不强等。

二、税收征管法律制度革新的必要性与原那么
(一)现行税收征管法律制度革新的必要性
1993年1月1日中华人民共和国税收征收管理法实施以来，我国的税收征管法律体系不时健全。

税收征收管理法在增强税收征收管理，保证国度税收支出，维护征税人的合法权益，调整征纳关系，改善税收征管环境，促进税收征管法制化、迷信化、规范化，发扬了重要作用。

但随着社会主义市场经济体制的逐渐树立，使现行征管法立法的经济基础发作了基本性的变化;新税制日益完善，税收征管革新也在深化;依法治税正在积极推进，征税人的权益维护看法在不时增强;我国正面临参与WTO的新情势等。

因此，为强化税收征管，维护税收征管次第，充沛发扬税收的职能作用，革新和完善现行税收征管法律制度已刻不容缓。

1、革新现行税收征管法律制度，是保证新税制有效实施的需求。

1994年，我国停止了新一轮的大规模、全方位的工商税制革新，调整、规范了税制结构，初步树立起一套与社会主义市场经济体制相顺应的，流转税与所得税偏重、中央税与中央税既自成体系又无机结合，契合国际惯例的复合税制体系。

但现行征管法和发票管理方法都是在税制革新前制定的，难以顺应新税制和税收征管的需求。

例如，征管法对发票、特别是增值税公用发票的管理需求进一步完善。

2、革新现行税收征管法律制度，是强化税收征管、深化征管革新的需求。

目前，我国税务机关正在推行〝以征税申报和优化效劳为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查〞的新征管形式，但征管法却与征管革新存在〝两张皮〞现象。

一方面，征管革新的一些效果在征管法上得不到表达，找不到依据，致使其难以迅速推行和普及，如一致征税人识别号、电子申报等;另一方面，征管法的有些规则不够迷信、合理，与征管革新的基
本肉体清楚相悖，如征管法关于征税申报的规则不利于自行申报制度的树立和推行。

因此，必需尽快改动征管法落后于征管实际的状况。

3、革新现行税收征管法律制度，是规范税务行政执法，维护征税人合法权益，推进依法治税的需求。

行政处分法、行政复议法等法律的公布实施，广阔征税人法律看法的提高，对税务行政执法提出了更高要求。

必需对现行税收征管法律、法规中关于税务行政处分设定的种类、规范、实施处分的法定顺序等，停止清算和修正，以改良和规范税务机关的执法行为，实在维护征税人的合法权益。

4、革新现行税收征管法律制度，是顺应参与WTO的需求。

出生后，少量外资企业将在更普遍的范围进入我国，国际企业也将更多地走出国门，资本、技术、人员交流将更为普遍，现行针对跨国企业和跨国运营活动的税收征管将面临庞大应战，我们必需研讨改良和增强对跨国公司以及我国海外投资税收征管的法律对策。

(二)税收征管法律制度革新的基本原那么
以后，我国立法机关和有关实践部门正在修正和完善税收征收管理法。

我们以为，为了树立并完善契合社会主义市场经济的税收征管法体系，在革新和完善税收征管法律制度时，应重新看法并坚持以下原那么：
1、依法征管原那么。

在税收范围，税收法定主义是税收和税法的最高法律原那么，与税收史上的〝无代表那么无课税〞思潮和〝议会保管〞亲密相关。

税收法定主义详细包括课税要素法定原那么、课税要素明白原那么和依法稽征原那么。

可见依法征管原那么是税收法定主义的重要内容，它要求税务机关必需严厉依据法律的规则征收，不得私自变化法定课税要素和法定征收顺序。

[②]坚持依法征管原那么，要求有关税收征管的规那么必需由国度的法律加以确定，要提高税收征管的立法层次。

在税收征纳进程中，征纳主体的权益义务和征纳顺序必需在法律上作出详细、明白的规则;没有法律依据，税务机关无权决议开征、停征、减税、免税、退税、补税。

这是依法治税方针的肯定要求，它有助于税收征管行为的法治化，增加税务执法的随意性，维护征税人的合法权益。

2、效率原那么。

税收征管是国度组织财政支出的一项主要行政管理活动，因此，只要尽量降低征收本钱，才干提高税收行政效率，充沛完成税收功用。

税收征管效率原那么，要求国度征税应以最小的税收本钱去获取最大的税收支出，使税收的名义支出与实践支出的差额最小。

税收本钱包括两个方面，一方面是税收征收费用，即征税机关为征税而破费的行政管理费用;另一方面是征税人因征税所支出的各种费用，如税务代理费、征税申报的交通费等。

坚持税收征管效率原那么，要求我们在建构税收征控制度时，应思索以下几个效果：第一，税收征管顺序在明白、可操作的前提下，应尽量简化。

第二，有关制度和形式的设计应多样化，以顺应不同状况。

例如，征税申报就应允许采用实地申报、邮寄申报、数据电文申报等多种方式。

第三，依照迷信合理、一致协调的要求，
树立反映税收征管客观规律的税务注销、征税申报、税务代理、税款征收、税务稽查等现代税收征控制度。

第四，积极运用现代科技手腕。

在经济全球化、知识经济、网络经济、电子商务迅猛开展的新情势下，要想提高税收征管的质量和效率，必需用法律手腕推进征管方式从传统的人海战术、手工征管向现代化、信息化的征管方式转变。

为此，要鼎力实施科技兴税战略，在增值税征管中积极推行〝金税工程〞。

3、顺序正义原那么。

顺序正义是在法律活动中，为了保证当事人的基自己权和完成法治而肯定提出的要求。

它使顺序法从仅仅作为实理想体法的工具位置中摆脱出来，赋予法律活举措为〝进程〞自身也异样具有独立价值。

顺序正义要求我们必需供认当事人在顺序活动中享有基本的顺序性权益，顺序应当是在地下、公正、理性和效率的状况下停止的，这样才干鼓舞当事人积极和〝富有意义地〞参与顺序中的对话、选择和妥协。

[③]税收征管法律制度是税收顺序法，但现行«征管法»中有关税务行政执法顺序的规则，不只数量少、分散，而且对一些重要的顺序缺乏规则，使征税人在征税和税务争议中无所适从，添加了税务人员执法的随意性。

依据顺序正义原那么，在税收征管中，应当树立逃避制度、说理制度、听证制度、时效制度等，完善税务管理、税款征收、税务行政处分、税务争议救援等顺序。

4、强化税务机关执法权和维护征税人合法权益偏重原那么。

税收具有强迫性、无偿性、固定性，税收征收管理是税务机关的行政执法活动，税收征管权是公法上的一种权利。

为了保证税款的及时、足额收缴入库，税务执法权必需具有较强的刚性和约束力。

现行征管法在税收征管权的规则上尚有不完善的中央，例如税收保全措施和强迫执行措施的适用范围过窄，对银行等部门不实行协助义务缺少处分手腕等。

因此，增强征管权利，深化税收基础管理，关于处置应前税收征管中存在的〝疏于管理，淡化责任〞现象，保证国度税收不受侵犯具有重要意义。

另一方面，征税人作为税收征管中的一方主体，在依法实行征税义务的同时，也享有相应的权益。

临时以来，我们不时强调征税人的征税义务，对征税人的权益规则的不多，注重的不够。

随着民主、法治、人权运动的开展，征税人权益维护的要求会越来越高;从基本上说，征税人是税收的源泉，维护征税人也就是维护税源。

因此，我们应当在征管法中确立依法维护征税人合法权益的原那么，对征税人享有的央求减税、免税、退税权，税务法律政策的知情权，接受效劳权，争议救援权，保密权，赔偿权等作出明白规则。

同时，要增强对税务机关的执法监视，树立税务执法责任制度，增强税务人员为征税人效劳看法。

税收征管法应在强化税务机关征管权与维护征税人合法权益之间停止平衡和协调，为征纳双方树立良性互动关系提供法律保证。

5、自创国际通行规那么原那么。

目前，经济全球化、法治化正在深化开展，各国经济制度、法律制度也在相互自创、协作和融合，我国不久将参与WTO，因此，必需依照世贸组织的规那么，加快法律革新的进程，在享有出生带来权益和利益的同时，应实行自己的义务和〝承诺〞。

在税收范围，除了要继续完善税制外，应减速我国税收征管法律制度国际化革新的步伐。

第一，规范税收征管顺序。

要推行专业化征管，健全征税自行申报制度，。